建設國際貿(mào)易中心背景下優(yōu)化上海營商環(huán)境研究

潘同人+李悅

[摘 要]優(yōu)化營商環(huán)境對上海建設國際貿(mào)易中心具有重要的推動作用。目前，上海的營商環(huán)境在行政審批、產(chǎn)業(yè)政策、稅收協(xié)調(diào)、建設用地、企業(yè)成本、商務信用等方面還存在著短板。因此，上海應該著力構建與國際貿(mào)易中心相適應的營商環(huán)境政策體系。

[關鍵詞]國際貿(mào)易中心；營商環(huán)境；事中事后監(jiān)管；商務信用

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.219

1 國際貿(mào)易中心營商環(huán)境的內(nèi)涵界定

國際貿(mào)易中心是上海特有的區(qū)域發(fā)展定位，與國際貿(mào)易中心建設相聯(lián)系的營商環(huán)境具有自己的發(fā)展規(guī)律和存在條件。與一般行政區(qū)域相比，國際貿(mào)易中心的營商環(huán)境在國際化、法治化、市場化等評價維度應該采取更高的標準和更嚴的要求。上海的國際貿(mào)易中心建設應該在競爭中立原則、準入前國民待遇、知識產(chǎn)權保護、勞工標準提升、環(huán)保標準提升等方面有所建樹，建立一套初步對接國際最高標準的營商環(huán)境評價體系。

國際貿(mào)易中心的營商環(huán)境是衡量與評估上海市范圍內(nèi)各類所有制企業(yè)所面臨的發(fā)展環(huán)境的定量化工具。第一，營商環(huán)境是各類所有制企業(yè)共同面臨的各種外部因素的總和；第二，營商環(huán)境是發(fā)展環(huán)境，是影響企業(yè)發(fā)展的重要變量；第三，營商環(huán)境是一個定量化的概念，是衡量與評估發(fā)展環(huán)境的工具；第四，營商環(huán)境是以指標的形式體現(xiàn)的，通過對各項指標進行評分，獲取對營商環(huán)境的精確評價。

營商環(huán)境是一個制度層面的概念，國際貿(mào)易中心的營商環(huán)境則是與國際貿(mào)易活動相關的各種制度安排的總和?？鐕鴮嵶C研究證明了制度對經(jīng)濟發(fā)展至關重要，更有力的產(chǎn)權保護與更少的政策扭曲將使一個國家比其他國家更加富裕。[1]在世界銀行的研究中，營商環(huán)境被細化為開辦企業(yè)、申請建筑許可、雇用員工、登記物權、獲取信貸、保護投資人、繳付稅負、出入境貿(mào)易、合同強制執(zhí)行、關閉企業(yè)、獲得電力供應十一項制度性指標。[2]由此可見，優(yōu)化營商環(huán)境的實質(zhì)是營商制度安排的改革與創(chuàng)新。

2 上海營商環(huán)境存在的問題與短板

2.1 行政審批中存在隱性障礙，事中事后監(jiān)管缺乏細節(jié)管控

上海的行政審批制度在實際運行中仍然存在一些問題，主要體現(xiàn)在操作層面和行政末梢。行政審批中存在隱形障礙，環(huán)評、安評、社評等前置性審批效率偏低，基層辦事人員在知識結(jié)構、政策水平、工作經(jīng)驗等方面與事中事后導向的政府監(jiān)管改革不相適應。行政審批的公開性和透明度有待加強，行政審批的申請材料、等待時限、運作流程、告知承諾等事項仍然不夠具體明確。區(qū)縣職能部門在電子政務建設方面發(fā)展相對滯后，行政審批的事前告知內(nèi)容未能實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)操作，企業(yè)在區(qū)縣辦理行政審批時仍然受困于信息壁壘。區(qū)縣職能部門在辦理行政審批時缺乏信息共享機制，增加了企業(yè)的時間成本。窗口單位的內(nèi)部規(guī)定與法律、法規(guī)、上級政策文件精神相悖，未能與時俱進，影響了行政審批改革的“最后一公里”。

2.2 中小企業(yè)過度依賴政府補貼，缺乏市場化導向的產(chǎn)業(yè)政策

在產(chǎn)業(yè)政策方面，上海中小企業(yè)過度依賴政府補貼，沒有形成市場化的中小企業(yè)培育成長機制。在政府補貼項目的分布方面，產(chǎn)業(yè)間、部門間和區(qū)域間存在著不平衡現(xiàn)象，缺乏與國際貿(mào)易中心發(fā)展定位相適應的專項補貼項目與引導激勵政策。政府補貼的申請和發(fā)放，缺乏強有力的信息傳播通道，使得部分非公有制中小企業(yè)被實際排斥在補貼項目的受益群體之外。各種非正規(guī)中介機構活躍于中小企業(yè)與政府部門之間，為企業(yè)獲取補貼資金提供咨詢性服務并收取費用，降低了財政資金的使用效率。此外，各類補貼項目缺乏科學有效的績效評價機制，項目資金在科技成果轉(zhuǎn)化、示范工程建設等方面的引領帶動作用較弱。

2.3 區(qū)域間稅收制度改革不協(xié)調(diào)，層級間稅收優(yōu)惠分擔不合理

在營改增過程中，區(qū)域間稅收制度改革出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)狀況，上海與長三角周邊地區(qū)在原材料、半成品買賣環(huán)節(jié)存在稅收障礙，上海服務業(yè)企業(yè)開出的增值稅發(fā)票無法在周邊地區(qū)抵扣，增加了企業(yè)的經(jīng)營成本。在出口退稅和其他稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié)，政府層級間分擔設計不合理，區(qū)縣分擔比重過大，加劇了區(qū)縣財力與職責的不匹配狀況。在稅收征管改革方面，稅收專管員取消以后，企業(yè)感到稅務部門的服務質(zhì)量有所下降，政企之間的信息通道出現(xiàn)堵塞，企業(yè)申報納稅的時間成本有所上升。在細節(jié)管控方面，上海地稅部門尚需突破，稅務登記號與納稅人識別號不統(tǒng)一，影響了企業(yè)申請報稅的效率。在“三證合一”改革以后，仍然存在著合并后的“單一號碼”與納稅人識別號分立的現(xiàn)象。

2.4 超大城市建設用地緊張，產(chǎn)業(yè)導入過程中存在資源錯配

隨著經(jīng)濟結(jié)構的變化和產(chǎn)業(yè)的升級，上海各區(qū)縣普遍出現(xiàn)了建設用地緊張的情況，制造業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)開始向遠郊轉(zhuǎn)移。區(qū)縣在產(chǎn)業(yè)導入和轉(zhuǎn)型過程中，存在著盲目追求高標準和高新技術的現(xiàn)象，缺乏差異化的產(chǎn)業(yè)定位。生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展受到了較強的土地約束，物流園區(qū)等基礎性功能區(qū)的建設往往被排斥在區(qū)縣的發(fā)展規(guī)劃以外。隨著城市化進程的不斷加快，遠郊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)導入進入了新的發(fā)展階段。目前，遠郊地區(qū)存在著導入人口與導入產(chǎn)業(yè)不匹配的情況，區(qū)縣層面希望提高產(chǎn)業(yè)能級，而導入人口的結(jié)構比較復雜，素質(zhì)較高的部分缺乏在遠郊就業(yè)的意愿，素質(zhì)較低的部分不能有效地支撐區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)升級目標。

2.5 企業(yè)用工成本高企，結(jié)構性人才短缺制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

受宏觀經(jīng)濟形勢和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移態(tài)勢的影響，上海企業(yè)的用工成本高企，中小企業(yè)的社會保障負擔較重。超大城市生活成本的高企，在一定程度上遏制了高素質(zhì)人才的流入，限制了總部經(jīng)濟等高端產(chǎn)業(yè)樣態(tài)的發(fā)展。在高端人才引進方面，我市的“千人計劃”“綠色通道”等機制發(fā)揮了一定的作用，但戶籍制度中的加分落戶政策還需完善，經(jīng)管類、法律類人才加分比較困難，不利于外貿(mào)、金融、企業(yè)咨詢等現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展。戶籍制度和居住證制度的銜接還存在一些問題，基層部門和辦事人員在辦理“居轉(zhuǎn)戶”過程中，自由裁量權過大，削弱了中高端人才的定居意愿。此外，從國際貿(mào)易中心的建設目標來看，我市現(xiàn)階段存在著明顯的結(jié)構性人才短缺，熟練技術工人數(shù)量缺乏、薪酬偏低、考核機制不合理并存，不能滿足制造業(yè)企業(yè)的發(fā)展需求。

2.6 商務信用體系不健全，治理體系難以滿足四新經(jīng)濟的發(fā)展

近年來，上海社會信用體系建設取得了積極進展，特別是市公共信用信息服務平臺的建設和開通，為政府公共信用信息的公開共享奠定了堅實的基礎。但相較而言，上海商務誠信體系基礎建設相對薄弱，市場信用信息“孤島化”“碎片化”問題尤為嚴重，政府公共信用信息與市場信用信息基本割裂。因此，一方面，為政府部門事中事后監(jiān)管提供的信息支撐比較單一、滯后；另一方面，市場主體特別是平臺型企業(yè)難以及時、準確地將政府公共信用信息運用到自身管理中，社會公眾缺乏快速、便捷獲取有關市場主體綜合性信用評價信息的渠道。

3 優(yōu)化上海營商環(huán)境的政策建議

3.1 優(yōu)化政府補貼項目的評價機制，建立商務發(fā)展引導基金

規(guī)范市屬部門與區(qū)縣政府的企業(yè)補貼項目，制定科學有效的補貼項目績效評價機制，聘請第三方參與績效評價。對于整體績效欠佳的補貼項目，要調(diào)整其使用方向和運作機制。要逐步減輕中小企業(yè)對政府補貼的依賴，提高補貼項目的市場化程度，嘗試由銀行、保險、信托等專業(yè)機構提供咨詢意見，以確定補貼項目的中標企業(yè)。建立商務發(fā)展引導基金，由市商委負責基金的組建和管理，采取母基金形式，下設若干子基金，由國有或民間的專業(yè)投資機構負責運營，允許社會資本優(yōu)先獲取投資收益，以鼓勵社會資本積極參與，提高財政資金的杠桿比率。

3.2 強化事中事后監(jiān)管，探索政府部門監(jiān)管職責的差異化發(fā)展

強化事中事后監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管流程，豐富監(jiān)管手段，區(qū)分不同屬性的職能部門在監(jiān)管中的職責差異。逐步弱化經(jīng)信委、商委、科委、發(fā)改委等部門的事中事后監(jiān)管職責，使這些部門專注于政策制定和市場準入，明確市場監(jiān)管部門的權責范圍和權力運行流程，消除監(jiān)管過程中的“盲區(qū)”和“死角”。以“權力清單”和“責任清單”推進事中事后監(jiān)管過程的規(guī)范化和法治化。推動事中事后監(jiān)管的社會化，聘請有資質(zhì)、有能力的社會機構對隨機抽查到的企業(yè)年報進行審計，建立企業(yè)信用行為有獎舉報機制，鼓勵社會公眾參與監(jiān)管。

3.3 完善開放透明的市場準入體系，重點治理行政審批中的隱性障礙

按照國際通行標準，建立開放透明的市場準入體系。以上海自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗為基礎，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，結(jié)合區(qū)縣的實際情況，在上海其他區(qū)縣推廣負面清單，并嘗試將負面清單的主體范圍擴展到所有非公有制企業(yè)。集中治理前置性行政審批，公布前置性行政審批的清單與流程，建立前置性審批單位與綜合審批單位的信息共享機制，提高行政審批的效率。清理和規(guī)范窗口單位的內(nèi)部規(guī)定。對于內(nèi)部規(guī)定與法律、法規(guī)、上級政策性文件相抵觸的，要及時終止內(nèi)部規(guī)定的效力。提高窗口單位辦公人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務能力，以集中培訓、集體觀摩、交流輪崗等形式，提高基層工作人員的辦事效率。建立行政審批投訴熱線以及網(wǎng)上舉報信箱，以監(jiān)督和約束基層單位和工作人員的自由裁量權，確保行政審批的程序合法性。

3.4 深化商務誠信體系改革，著力突破政府與市場間的信息壁壘

加快推進商務誠信公眾服務平臺建設。堅持市場導向、需求導向，打破政府公共信用信息與市場信用信息壁壘并建立交互共享機制，以市公共信用信息服務平臺為基礎，以政府部門、平臺型企業(yè)、第三方專業(yè)機構、社會組織等公共信用信息和市場信用信息的歸集與共享為支撐，以市場應用為重點，逐步形成涵蓋政府部門、市場化平臺和第三方專業(yè)機構的信用信息綜合網(wǎng)絡，逐步建立覆蓋線上線下企業(yè)的區(qū)域性、綜合性信用評價體系。面向政府、行業(yè)與公眾三大主體，探索形成可復制、可推廣的應用模式與制度規(guī)范，為全市及全國商務誠信體系和社會信用體系的建立與可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。

3.5 豐富和拓寬中小企業(yè)融資渠道，強化政府在擔保類事務中的作用

目前，上海中小企業(yè)融資仍以銀行為主要渠道，非銀行金融機構融資與直接融資比重偏低。因此，應該著力豐富和拓寬中小企業(yè)的融資渠道，鼓勵并指導商業(yè)銀行制定中小企業(yè)專項授信計劃與實施細則。支持區(qū)縣直接向符合條件的商業(yè)銀行發(fā)放中小企業(yè)授信補貼，以提高政策激勵的強度。市商委和區(qū)縣有關部門應該充分利用下屬服務平臺，強化政府在擔保類事務中的作用，必要時可以成立政府控股的擔保公司，支持區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)融資。以各類孵化器為載體，積極引入風險投資者和創(chuàng)業(yè)投資者，探索建立風投和創(chuàng)投的再保險制度，以分擔投資者的市場風險，鼓勵投資者進入新興產(chǎn)業(yè)和高技術領域。區(qū)縣要抓住“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的歷史機遇，制定本區(qū)域的眾創(chuàng)空間發(fā)展規(guī)劃，為各類新型孵化器的發(fā)展提供政策支持與財政補助。

3.6 降低企業(yè)的人力資源成本，打造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的人才洼地

超大城市高企的人力資源成本和生活成本，已經(jīng)成為制約上海中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸之一。市商委、經(jīng)信委、科委等部門應該成立社保成本專項補貼，對符合上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及“四新經(jīng)濟”企業(yè)給予補助，支持其降低人力資源成本。市教委應該推動上海高等教育結(jié)構戰(zhàn)略性調(diào)整，重點支持一批應用技術型和應用技能型高校做大做強，設立優(yōu)秀技術工人培養(yǎng)計劃，選取三到五所高校進行政策試點，以促進上海人才結(jié)構的轉(zhuǎn)變。以市委市政府出臺的《關于深化人才工作體制機制改革促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》為基礎，破解上海人才引進方面的制度性問題。完善應屆生加分落戶政策，重點調(diào)整經(jīng)管類、法律類、文史類學生的加分政策，將在校期間學術論文的發(fā)表情況與科技專利同等對待。加強各類保障房建設，降低生活成本。建立保障房建設規(guī)劃與人才引進計劃的聯(lián)動機制，支持區(qū)縣建立高層次、高技能人才住房保障專項計劃。

3.7 順應“四新經(jīng)濟”的發(fā)展趨勢，探索新型政策支持體系

以負面清單的試點和推廣作為突破口，積極探索符合“四新經(jīng)濟”發(fā)展規(guī)律的新型政策支持體系，由市商委和區(qū)縣相關部門建立“四新經(jīng)濟”專項風險投資基金，以市場化原則確定并支持一批可能對區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重大影響的新企業(yè)和新項目。建立“四新經(jīng)濟”母體項目庫，謀劃、儲備及選擇一批符合上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整方向的孵化器項目，保證“四新經(jīng)濟”的可持續(xù)發(fā)展。對于受到電子商務沖擊較為嚴重的傳統(tǒng)商業(yè)項目，應該鼓勵其線上線下融合發(fā)展，逐步推動傳統(tǒng)商業(yè)的虛擬化。為此，應該在黃浦、閘北、徐匯、長寧等區(qū)縣選擇一批具有代表性和影響力的傳統(tǒng)商業(yè)項目進行改造試點，參照電子商務領域的產(chǎn)業(yè)激勵措施來設計政策支持體系，并由市政府辦公廳下發(fā)指導性意見，市商委和區(qū)縣相關部門負責貫徹落實。通過試點項目的示范和帶動作用，引領傳統(tǒng)商業(yè)項目的成功轉(zhuǎn)型。

參考文獻：

[1]Knack S.，P.Keefer.Institutions and Economic Performance：Cross-Country Tests Using Alternative Institutional Measures[J].Economics & Politics，1995，7（39）：207-227.

[2]世界銀行.2016營商環(huán)境報告：衡量監(jiān)管質(zhì)量和有效性[EB/OL].http：//chinese.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2016.

[作者簡介]潘同人（1985—），男，上海工程技術大學社會科學學院講師，法學博士。研究方向：地方政府與治理；李悅（1961—），男，上海市電子商務促進中心主任，高級經(jīng)濟師。