縣域教育面臨的困境與系統(tǒng)治理

鮑傳友

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 縣域教育 教育改革

【中圖分類號(hào)】G521 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2023年末，我國城鎮(zhèn)常住人口達(dá)93267萬人，城鎮(zhèn)人口占全國人口的比重（城鎮(zhèn)化率）為66.16%。縣域是我國行政區(qū)劃的基本組成，我國絕大多數(shù)人口居住于縣域范圍。可以說，縣域不僅是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根基，也是我國基層社會(huì)治理的主體，更是我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的主體。根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)，2020年我國普通小學(xué)在校生有1.07億人，其中農(nóng)村小學(xué)在校生6522.3萬人；初中在校生有4914.1萬人，其中農(nóng)村初中在校生3011.1萬人。①如果再加上全國2844個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃的縣城里的中小學(xué)生，縣域內(nèi)中小學(xué)生人數(shù)約占全國中小學(xué)生總數(shù)的70%左右。②隨著我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，縣域教育發(fā)展經(jīng)歷了較大的起伏和挑戰(zhàn)，成為當(dāng)前教育改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

當(dāng)前縣域教育發(fā)展面臨的主要困境

優(yōu)質(zhì)教育資源供給不足。城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速了鄉(xiāng)村學(xué)生向城市的流動(dòng)，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女到城鎮(zhèn)學(xué)校就讀的規(guī)模日益擴(kuò)大?！?022年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出：“義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女1364.68萬人。其中，在小學(xué)就讀969.86萬人，在初中就讀394.83萬人?！彪S著大批鄉(xiāng)村學(xué)生進(jìn)城上學(xué)，城鄉(xiāng)教育發(fā)展出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡問題。一方面，城鎮(zhèn)學(xué)校的學(xué)生數(shù)量快速增長，誕生了一些超大規(guī)模學(xué)校和超大班額班級(jí)，城鎮(zhèn)的教育資源日趨緊張，甚至引發(fā)了“擇校熱”“擇校難”。另一方面，一些鄉(xiāng)村學(xué)校出現(xiàn)了“空心化”問題，學(xué)生較少、教室閑置，甚至產(chǎn)生“麻雀學(xué)?！?，不僅造成了教育資源的浪費(fèi)，而且影響了常規(guī)教學(xué)活動(dòng)的開展，教學(xué)效率和質(zhì)量難以保障。由于缺乏規(guī)模效益，辦學(xué)主體比較單一，其他社會(huì)單位和企業(yè)主體缺少投入鄉(xiāng)村教育的積極性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)和資源供給不足，尤其是學(xué)前教育的發(fā)展滯后于城市。

“縣中塌陷”成為縣域教育發(fā)展的瓶頸。普通高中作為連接基礎(chǔ)教育和高等教育的重要環(huán)節(jié)，是基礎(chǔ)教育的“出口”。普通高中辦學(xué)質(zhì)量既是一個(gè)區(qū)域基礎(chǔ)教育綜合實(shí)力的集中體現(xiàn)，也是社會(huì)評(píng)價(jià)一個(gè)區(qū)域基礎(chǔ)教育質(zhì)量的關(guān)鍵性指標(biāo)，同時(shí)還是區(qū)域教育發(fā)展的“風(fēng)向標(biāo)”，對(duì)區(qū)域教育的整體發(fā)展具有重要的引領(lǐng)作用。在“以縣為主”的管理和投入體制機(jī)制下，不同區(qū)縣之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距造成了縣域高中基本辦學(xué)條件差距，相對(duì)于市級(jí)高中來說，縣域高中的辦學(xué)條件較差。加上市級(jí)優(yōu)質(zhì)高中和超級(jí)高中對(duì)縣域師生的虹吸效應(yīng)，縣域高中優(yōu)質(zhì)教師和優(yōu)質(zhì)生源出現(xiàn)流失現(xiàn)象。市級(jí)學(xué)校以及臨近強(qiáng)市、縣優(yōu)質(zhì)高中對(duì)優(yōu)質(zhì)生源和師資的吸引，使得“縣中”逐漸走向衰落，也致使省域范圍內(nèi)普通高中教學(xué)質(zhì)量的差距和層次逐漸拉大，形成了省屬和市屬普通高中與縣級(jí)普通高中的多極格局。“縣中塌陷”不僅拉大了教育的區(qū)域差距和校際差距，也在很大程度上沖擊了縣域教育體系的穩(wěn)定性以及人們對(duì)縣域基礎(chǔ)教育發(fā)展的信心。

教育發(fā)展生態(tài)失衡問題凸顯。從狹義的角度來說，教育生態(tài)就是一個(gè)區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類學(xué)校多樣化協(xié)調(diào)發(fā)展的育人系統(tǒng)。縣域的教育生態(tài)涵蓋了從學(xué)前教育到高中教育階段的各級(jí)各類學(xué)校，其類型的豐富性、互補(bǔ)性、穩(wěn)定性是整個(gè)區(qū)域教育系統(tǒng)健康發(fā)展的保障，是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和個(gè)性發(fā)展的前提。當(dāng)前，人們對(duì)優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)和資源的需求日益迫切。為了滿足日益增長的入學(xué)需求，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，提升區(qū)域教育質(zhì)量，縣域內(nèi)的辦學(xué)模式不斷創(chuàng)新，如民辦學(xué)校、名校辦民校、名校集團(tuán)化辦學(xué)以及名校托管或委托辦學(xué)等逐漸增多。但不能忽視的是，這也導(dǎo)致了競爭的日益激烈，使得縣域教育發(fā)展容易陷入升學(xué)競爭的惡性循環(huán)?？h域優(yōu)質(zhì)生源和優(yōu)質(zhì)教育資源集中，容易導(dǎo)致其他類型的普通學(xué)校特別是鄉(xiāng)村學(xué)校日益邊緣化。

社會(huì)對(duì)縣域教育發(fā)展信心不足。由于人口流失，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校和村小規(guī)模日益萎縮，教育投入不足且效率低下，教師隊(duì)伍更新較慢且老齡化問題較重。一些新建學(xué)校和大規(guī)模學(xué)校，為了緩解師資緊張，大量委托聘用臨時(shí)教師。尤其是幼兒園和義務(wù)教育階段學(xué)校，“臨聘教師”占比較高。這導(dǎo)致縣域教育質(zhì)量出現(xiàn)下降趨勢，與市區(qū)學(xué)校教育質(zhì)量差距進(jìn)一步拉大，影響了社會(huì)對(duì)縣域教育的信心，并間接加速了優(yōu)質(zhì)生源的流失。

縣域教育面臨困境的深層次原因

造成縣域教育面臨困境的因素非常復(fù)雜，既有縣域文化資源相對(duì)貧乏和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的因素，也與城鎮(zhèn)化過程中人口和資源的流失高度相關(guān)，更受縣域教育自身發(fā)展理念、定位等因素的影響。這是城鎮(zhèn)化過程中各種因素相互作用所帶來的發(fā)展中的問題，也是社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化在教育領(lǐng)域中的具體反映。

個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)城市偏好和硬件偏好趨向。長期以來，城鄉(xiāng)教育差距一直是我國基礎(chǔ)教育發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)?？s小城鄉(xiāng)教育差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展是我國教育政策的重要目標(biāo)。隨著教育發(fā)展水平的提高，城鄉(xiāng)教育差距在不同歷史時(shí)期呈現(xiàn)不同的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式。從21世紀(jì)初的城鄉(xiāng)辦學(xué)條件差距，到當(dāng)前教育內(nèi)涵式發(fā)展背景下的城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距，反映了城鄉(xiāng)教育差距的變化性?？s小城鄉(xiāng)教育差距應(yīng)該根據(jù)城鄉(xiāng)教育的不同情境和發(fā)展需求采取不同的措施。但是當(dāng)前，個(gè)別地方的教育政策表現(xiàn)出明顯的城市取向，比如教育經(jīng)費(fèi)投入、資源配置和入學(xué)政策等均參照城市學(xué)校制定。

為了縮小差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，2012年初，教育部發(fā)布《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》，強(qiáng)調(diào)縣域政府對(duì)教育均衡發(fā)展的責(zé)任。2012年9月，《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)要“著力提升農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校辦學(xué)水平”，明確“推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本目標(biāo)是：每一所學(xué)校符合國家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到保障。教育資源滿足學(xué)校教育教學(xué)需要，開齊國家規(guī)定課程。教師配置更加合理，提高教師整體素質(zhì)”。其中，學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)被視為推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要手段。此后，我國掀起了義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的浪潮。但不可否認(rèn)的是，由于個(gè)別地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重以及考核壓力，使得政策實(shí)施出現(xiàn)了一定的偏差，即壓縮了“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”的內(nèi)涵，提升了硬件投入的政策優(yōu)先性，過于偏好硬件維度，忽視了課程和教師維度。在個(gè)別縣級(jí)政府看來，與其耗費(fèi)大量資源對(duì)教育體系的薄弱環(huán)節(jié)（農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校）進(jìn)行改造，不如直接取消其存在，于是出現(xiàn)了一些農(nóng)村學(xué)?！耙蚋纳贫觥钡钠婀脂F(xiàn)象。③最終加劇了城鄉(xiāng)業(yè)已存在的教育差距，加深了鄉(xiāng)村教育的危機(jī)。

個(gè)別地區(qū)的教育發(fā)展模式存在一定的功利化傾向。教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展高度同構(gòu)，教育發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的支持；同樣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又需要教育不斷提供豐富的人力資源。需要強(qiáng)調(diào)的是，教育有其自身獨(dú)特的發(fā)展規(guī)律。但是當(dāng)前，個(gè)別地方的教育發(fā)展模式存在一定的問題。比如，個(gè)別縣域政府為了拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷對(duì)城市進(jìn)行擴(kuò)容，然后依靠學(xué)校特別是優(yōu)質(zhì)學(xué)校來帶動(dòng)周邊的房地產(chǎn)消費(fèi)。教育由此被裹挾到個(gè)別地方政府單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的洪流中。這種功利化的政策選擇，嚴(yán)重?fù)p害了縣域內(nèi)的教育生態(tài)，產(chǎn)生了一系列的教育問題。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致教育投入不足?！暗胤截?fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”是我國近30年來基礎(chǔ)教育管理體制的制度安排，它在調(diào)動(dòng)地方政府的辦學(xué)積極性、強(qiáng)化地方政府的教育責(zé)任、促進(jìn)縣域內(nèi)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。但縣域教育之間以及縣屬學(xué)校與市屬學(xué)校之前的差距依然存在。以筆者2022年在中部某縣的調(diào)研為例，該縣生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額為幼兒園500元、小學(xué)625元、初中825元、高中1200元；小學(xué)低于100人按照100人撥款，初中按照實(shí)際人數(shù)撥款，小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足。而同期東部某市的生均公用經(jīng)費(fèi)為中小學(xué)低于500人按照500人撥款。在“以縣為主”的投入體制下，一些縣域普通高中學(xué)校受制于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件，生均公用經(jīng)費(fèi)難以得到有效落實(shí)，導(dǎo)致中西部一些縣域普通高中出現(xiàn)負(fù)債運(yùn)行問題。此外，存在教育投入使用效率較為低下的情況。由于缺少專業(yè)化的師資隊(duì)伍，即使投入到學(xué)校的硬件設(shè)施中，比如信息化設(shè)備、實(shí)驗(yàn)室等，使用效率也較為低下，這就使得縣域教育的經(jīng)費(fèi)投入容易陷入投入不足和效率低下的雙重困境。

從辦學(xué)主體來看，我國基礎(chǔ)教育主要是政府辦學(xué)為主，民辦學(xué)校在義務(wù)教育和普通高中階段占比都較低?！?022年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2022年全國共有各級(jí)各類民辦學(xué)校17.83萬所，其中民辦義務(wù)教育階段學(xué)校1.05萬所，占全國義務(wù)教育階段學(xué)?？倲?shù)的比例5.23%；民辦普通高中4300所，占全國普通高中總數(shù)的比例28.62%，其中在校生497.79萬人，占全國普通高中在校生的比例18.34%?？h域民辦學(xué)校數(shù)量較少，難以吸納多方資金和力量拓寬辦學(xué)渠道，僅依靠政府投入，教育資源難以匹配人民群眾日益增長的教育需求。同時(shí)，單一辦學(xué)體制所形成的縣域內(nèi)單一的學(xué)校類型，不僅使得學(xué)校發(fā)展缺少動(dòng)力和活力，更難以滿足學(xué)生多元化的發(fā)展需求。

治理方式和工具難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的治理情境?？h域教育體系的重要特點(diǎn)是層次多、分散化和差別較大。如此復(fù)雜的教育體系對(duì)于教育治理提出了更高要求，需要分層分類、因地制宜地采取有針對(duì)性的、靈活多樣的治理措施。然而，受縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距和管理人員專業(yè)化水平不足的雙重影響，個(gè)別縣域教育治理理念較為滯后，治理方式和工具難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的治理情境。首先是缺少系統(tǒng)性的、持續(xù)性的、符合教育發(fā)展規(guī)律的治理理念。“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的碎片化治理難以發(fā)揮整體效應(yīng)。一味追求經(jīng)濟(jì)利益、規(guī)模效應(yīng)、硬件改造和升學(xué)率為目標(biāo)的功利化辦學(xué)理念，會(huì)導(dǎo)致教育出現(xiàn)盲目擴(kuò)張和發(fā)展異化問題，會(huì)破壞區(qū)域內(nèi)的教育生態(tài)。其次是治理主體較為單一，主要是以政府治理為主，社會(huì)、企業(yè)和學(xué)校，特別是教師參與教育治理的積極性較為不足，尚未形成多方共治的格局。學(xué)校的主體性相對(duì)缺失，使得其發(fā)展缺少內(nèi)生動(dòng)力、持續(xù)性機(jī)制和良好的社會(huì)環(huán)境支持。缺少創(chuàng)新和特色，“千校一面”成為亟待解決的問題。

縣域教育困境的紓解之道

黨的二十大報(bào)告明確指出：“教育是國之大計(jì)、黨之大計(jì)。培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人是教育的根本問題。育人的根本在于立德。全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人?！薄凹涌炝x務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，強(qiáng)化學(xué)前教育、特殊教育普惠發(fā)展，堅(jiān)持高中階段學(xué)校多樣化發(fā)展，完善覆蓋全學(xué)段學(xué)生資助體系?！雹芪覈?1個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的2895個(gè)縣是我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的主體?？h域作為一種實(shí)在的行政空間、社會(huì)空間、文化空間和地理空間類型，擁有獨(dú)特的空間自足性，發(fā)生于“縣域”空間中的教育改革必然由此空間賦有的行政、社會(huì)及文化等多重力量規(guī)約與驅(qū)動(dòng)，形成獨(dú)特的教育改革實(shí)踐邏輯。⑤因而，紓解縣域教育困境需要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和教育協(xié)調(diào)發(fā)展的角度系統(tǒng)規(guī)劃和逐步推進(jìn)。

堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展?？h域教育的核心問題是城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡問題，因此，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展是化解縣域教育困境的前提。正如我國社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通所言，“中國社會(huì)變遷中都市和鄉(xiāng)村至少是同樣重要。若是離開了都市的研究，鄉(xiāng)村的變遷是不容易了解的”⑥。在城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)村教育問題的出現(xiàn)在很大程度上是由于個(gè)別政府對(duì)鄉(xiāng)村教育的定位出現(xiàn)了問題，以城市為中心，按照城市標(biāo)準(zhǔn)來發(fā)展鄉(xiāng)村學(xué)校，造成了鄉(xiāng)村學(xué)校脫離其辦學(xué)情境而日益邊緣化。從空間層面上講，城就是城，鄉(xiāng)就是鄉(xiāng)，城市教育和農(nóng)村教育，二者必須有所差別。城鄉(xiāng)教育一體化不是城鄉(xiāng)教育一樣化，不是要消滅鄉(xiāng)村教育，其目的在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育優(yōu)勢互補(bǔ)、雙強(qiáng)共榮。⑦

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展的關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。所謂融合，就是要消除“城鄉(xiāng)二元”和“城市偏好”的價(jià)值取向，準(zhǔn)確理解鄉(xiāng)村教育在城鎮(zhèn)化和教育現(xiàn)代化過程中的功能和價(jià)值，把城鄉(xiāng)教育放在平等的地位上加以對(duì)待，讓鄉(xiāng)村學(xué)校作為一種獨(dú)特的存在形態(tài)融入到縣域教育的整個(gè)體系中；要充分發(fā)掘鄉(xiāng)村教育的特色，發(fā)揮其優(yōu)勢。城鄉(xiāng)教育融合發(fā)展要注重教育資源的共享，尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，要在縣域內(nèi)學(xué)校之間實(shí)現(xiàn)自由和有序流動(dòng)。比如要真正落實(shí)“縣管校聘”，建立常態(tài)化的校長和教師城鄉(xiāng)定期輪崗制度和機(jī)制。在交通條件較好的縣域有序推進(jìn)校際之間公共資源的共享，比如實(shí)驗(yàn)室、圖書館、科學(xué)館、體育館以及勞動(dòng)實(shí)踐基地等功能教室和場所的共享。

協(xié)調(diào)縣域內(nèi)教育和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。縣域教育的衰落主要有兩種形式，一種是自然衰落，是隨著城鎮(zhèn)化過程中人口的流失與流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和升級(jí)、優(yōu)勢資源向中心城市積聚所造成的必然現(xiàn)象，短期內(nèi)不可避免；另一種是人為因素造成的衰落，是由個(gè)別地方政府不正確的教育發(fā)展價(jià)值觀和不當(dāng)?shù)闹卫矸绞皆斐傻?。因此，紓解縣域教育困境要結(jié)合城鎮(zhèn)化過程中的人口流向和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化趨勢，把教育放在與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的位置，尊重教育發(fā)展規(guī)律，摒棄功利主義傾向，準(zhǔn)確定位各級(jí)各類學(xué)校的功能，系統(tǒng)規(guī)劃教育結(jié)構(gòu)布局、辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)模式。鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展與鄉(xiāng)村發(fā)展互相作用、互為條件，學(xué)校作為鄉(xiāng)村社會(huì)的文化機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)村繁榮的重要保障，而鄉(xiāng)村繁榮又會(huì)促進(jìn)鄉(xiāng)村學(xué)校的繁榮。在“一村一?！毕?，學(xué)校與村莊表現(xiàn)為嵌入性的關(guān)系，學(xué)校不僅是專業(yè)化的教育機(jī)構(gòu)，它同時(shí)還承擔(dān)著社會(huì)功能，是農(nóng)村社會(huì)和文化再生產(chǎn)體系的重要組成。⑧

因此，應(yīng)站在鄉(xiāng)村全面振興的角度來思考鄉(xiāng)村教育的振興，突破規(guī)模和效率導(dǎo)向的辦學(xué)思路，因地制宜地“撤、并、轉(zhuǎn)”，推進(jìn)鄉(xiāng)村學(xué)校的布局結(jié)構(gòu)調(diào)整；實(shí)行集中辦學(xué)、分類發(fā)展，以辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園和九年一貫制寄宿制學(xué)校為重點(diǎn)；分階段撤并小規(guī)模農(nóng)村高中，推進(jìn)普通高中和職業(yè)高中進(jìn)城辦學(xué)；嚴(yán)格控制城區(qū)大規(guī)模學(xué)校建設(shè)和城區(qū)學(xué)校超大班額，審慎審批民辦學(xué)校和引進(jìn)合作辦學(xué)，統(tǒng)一招生規(guī)則，公平配置教育資源，構(gòu)建良好的縣域教育生態(tài)。

完善多方共治的縣域教育治理體系。縣域空間的多樣性、社會(huì)情境的復(fù)雜性和教育問題的特殊性對(duì)縣域教育治理提出了挑戰(zhàn)，因此，要突破單純依靠政府的單一治理模式，創(chuàng)新縣域教育治理體系，積極調(diào)動(dòng)各方力量，構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多方共治模式。一是堅(jiān)持以人民為中心的治理理念，以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路縮小城鄉(xiāng)教育差距，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的縣域高質(zhì)量教育體系。二是理順各級(jí)政府主體關(guān)系，橫向上包括政府各個(gè)部門，比如財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障、教育行政部門等，縱向上包括市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，強(qiáng)化各級(jí)政府和政府各部門的教育責(zé)任，真正落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，保障教育資源的充足供給和使用效率。三是理順各級(jí)各類學(xué)校的管理主體關(guān)系，逐漸消除義務(wù)教育階段公辦學(xué)校管理的關(guān)系，統(tǒng)一管理主體。推進(jìn)簡政放權(quán)，逐漸下放學(xué)校管理權(quán)限，賦予學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán)，激活學(xué)校自身的辦學(xué)活力。四是根據(jù)縣域內(nèi)不同區(qū)域的人口分布和教育發(fā)展水平差異，推進(jìn)分區(qū)分類治理，讓不同層次和不同類型的學(xué)校都有發(fā)展空間，構(gòu)建和諧共生的教育生態(tài)，以滿足不同類型學(xué)生差異化的教育需求。當(dāng)前縣域教育治理的重點(diǎn)是要著力解決鄉(xiāng)村教育問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，一方面要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校高水平建設(shè)九年一貫制農(nóng)村義務(wù)教育寄宿學(xué)校，改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件和學(xué)校形象；另一方面要通過學(xué)區(qū)制、集團(tuán)化辦學(xué)等管理模式創(chuàng)新，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育融合和聯(lián)動(dòng)發(fā)展，提升農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，提振人們對(duì)鄉(xiāng)村學(xué)校的信心。五是建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與學(xué)校治理，充分利用信息化手段，拓寬參與渠道，形成政府主導(dǎo)下家校社協(xié)同的共治格局。

綜合運(yùn)用多種治理工具?？h域復(fù)雜的政治生態(tài)環(huán)境、治理的規(guī)范性一直是我國社會(huì)治理面臨的重要挑戰(zhàn)，也深刻影響著縣域教育治理。從一定程度上來說，縣域的教育困境是縣域治理困境的反映，個(gè)別基層干部法律意識(shí)不足、決策民主化程度不高、科學(xué)性不夠，以及功利化的政績觀等在很大程度上制約了縣域教育的健康發(fā)展。從善政走向善治，意味著多方治理主體特別是政府的專業(yè)化治理水平需要不斷提高，政府要綜合協(xié)調(diào)使用各種治理工具。除了已經(jīng)開始使用的公開聽證、撥款、規(guī)劃、立法、信息服務(wù)、采購、獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)估外，還應(yīng)使用清單管理、金融、信貸、委托、大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)公開會(huì)議室、網(wǎng)絡(luò)投票、民意調(diào)查等新型治理工具。同時(shí)，要強(qiáng)化依法治理，提高教育治理的規(guī)范性和科學(xué)性，遵循教育規(guī)律，確保國家教育方針和教育改革政策得到更好地貫徹落實(shí)。

加強(qiáng)縣域教育人才隊(duì)伍建設(shè)。縣域教育目前所面臨的困境需要重點(diǎn)從人的發(fā)展方面來進(jìn)行突破，應(yīng)著力轉(zhuǎn)變縣域教育投入的方向，從重視硬件投入轉(zhuǎn)向重視軟件投入，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的教育人才隊(duì)伍。首先，推進(jìn)縣域教育行政干部隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)，讓真正愛教育、懂教育、有教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的人來管理教育，避免外行管理內(nèi)行，減少或杜絕行政亂作為和不作為問題。其次，著力提升校長隊(duì)伍素質(zhì)，培養(yǎng)能夠扎根當(dāng)?shù)?、勇于探索和?chuàng)新的優(yōu)秀校長，實(shí)現(xiàn)教育家辦學(xué)，推進(jìn)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展、特色發(fā)展。最后，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)。一方面，提高教師福利待遇水平，特別是鄉(xiāng)村教師的福利待遇水平，同時(shí)制定激勵(lì)政策，留住和吸引更多的優(yōu)秀教師到相對(duì)薄弱的學(xué)校從教。另一方面，分級(jí)分類對(duì)教師進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)，更新教師隊(duì)伍的教育教學(xué)理念，提升教師的專業(yè)化水平，因地制宜地培養(yǎng)一批優(yōu)秀教師。

（作者為北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授、博導(dǎo)）

【注：本文系北京市教育科學(xué)研究十三五規(guī)劃重點(diǎn)課題“基于管辦評(píng)分離的學(xué)區(qū)治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：BACA18041）階段性成果】

【注釋】

①《中國教育概況——2020年全國教育事業(yè)發(fā)展情況》，教育部官方網(wǎng)站，2021年11月15日。

②李春玲、張晴：《中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的縣域教育：從城鄉(xiāng)分割格局到城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展》，《北京大學(xué)教育評(píng)論》，2022年第4期。

③單麗卿：《“因改善而消亡”：標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校生存困境———基于縣域義務(wù)教育均衡政策的實(shí)踐案例》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第4期。

④習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日。

⑤劉遠(yuǎn)杰：《邁向教育更加公平：縣域教育改革的空間尺度、問題及其破解》，《清華大學(xué)教育研究》，2021年第5期。

⑥《費(fèi)孝通文集》（第一卷），北京：群言出版社，1999年，第111頁。

⑦褚宏啟：《城鄉(xiāng)教育一體化：體系重構(gòu)與制度創(chuàng)新——中國教育二元結(jié)構(gòu)及其破解》，《教育研究》，2009年第11期。

⑧單麗卿、王春光：《“撤點(diǎn)并校”的政策邏輯》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2015年第3期。

責(zé)編/孫渴 美編/楊玲玲