鄉(xiāng)村振興視域下落實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐策略

徐璐

摘要：文章以揚(yáng)州市江都區(qū)為例，探討鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體策略，分析江都區(qū)土地承包、集體資產(chǎn)股份制改革、農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款及宅基地使用權(quán)改革等的現(xiàn)狀，并提出了優(yōu)化土地資源配置、完善集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、建立農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制以及探索宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)模式等具體措施，以期激活農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革；土地資源配置；宅基地使用權(quán)

文章編號(hào)：1674-7437（2024）05-0091-03 中國(guó)圖書分類號(hào)：S-1 文章標(biāo)識(shí)碼：A

黨的十九大報(bào)告中提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。文章以揚(yáng)州市江都區(qū)為例，在分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，立足于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，探索土地、集體資產(chǎn)、農(nóng)房和宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑，以期為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力提供參考。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心內(nèi)涵及其對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手[1]。集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)服務(wù)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。例如，完善農(nóng)村土地承包制度，發(fā)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作，可以促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)；發(fā)展股份合作組織及家庭農(nóng)場(chǎng)等形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以聚集土地資源，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)[2]。集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)優(yōu)化集體資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，界定產(chǎn)權(quán)，量化股權(quán)，建立靈活的股權(quán)調(diào)節(jié)機(jī)制，以激發(fā)集體資本活力，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展后勁。

2 揚(yáng)州市江都區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀分析

2.1土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)瓶頸與挑戰(zhàn)

改革開放以來，我國(guó)建立了以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，這一體制在激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是隨著非農(nóng)就業(yè)人員和兼業(yè)經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶比重的增長(zhǎng)，傳統(tǒng)的小規(guī)模分散式經(jīng)營(yíng)模式越來越難以發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的作用[3]。例如，江都區(qū)由于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)比例較高，外出務(wù)工人員占比較大，因此承包地分割及閑置問題不斷升溫，農(nóng)地的連片經(jīng)營(yíng)面積普遍較小，限制了經(jīng)營(yíng)效率的提升[4]。傳統(tǒng)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，影響了農(nóng)民增收；再加上土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化程度不高，難以形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶和承包經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益得不到有效保障，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款難度大，這些都不利于進(jìn)一步激發(fā)土地流轉(zhuǎn)活力。由此可以看出，江都區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還存在發(fā)展不平衡、保護(hù)制度不完善等問題，這些問題嚴(yán)重影響了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)增效，當(dāng)?shù)丶毙杓涌焱恋爻邪?jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新。

2.2集體資產(chǎn)股份制改革中的權(quán)益分配難題

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革在江都區(qū)等地的具體實(shí)踐中，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。其核心難題在于如何妥善解決產(chǎn)權(quán)界定、股權(quán)分配以及權(quán)益保障等問題。一方面，部分已改制的企業(yè)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)水泥股份公司，股權(quán)結(jié)構(gòu)明顯失衡，大部分股權(quán)由鄉(xiāng)政府集中持有，村集體與村民的實(shí)際持股比例偏低。這不僅無法充分保障公共資產(chǎn)所有者的權(quán)益，而且抑制了廣大村民參與企業(yè)管理的積極性。另一方面，在股份量化分配方面，由于一些村集體由多個(gè)村合并而成，再加上過去的財(cái)務(wù)管理不夠規(guī)范，很難根據(jù)歷史貢獻(xiàn)精確量化每位成員的股份，因此股份制改造工作難以順利開展。此外，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革還面臨成員身份界定不清、特殊群體權(quán)益保護(hù)不足等深層次問題。例如，對(duì)婦女、兒童等弱勢(shì)群體的股份權(quán)益保障不充分，他們的股份分紅往往偏少，這在很大程度上削弱了改革成果的普惠性和公正性。同時(shí)，改革進(jìn)程中還要在保障政府有效監(jiān)管的同時(shí)，確保村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)，防止行政力量過度介入企業(yè)運(yùn)作，從而維護(hù)集體資產(chǎn)的安全和保值增值。

2.3農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的制度障礙與風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)制度改革后，農(nóng)房產(chǎn)權(quán)明晰度不斷提高，但農(nóng)房融資和抵押貸款發(fā)展仍面臨制度障礙。盡管部分地區(qū)農(nóng)房的私權(quán)比例較高，產(chǎn)權(quán)界定清晰，但是農(nóng)民抵押貸款的規(guī)模較小，這反映出農(nóng)房貸款市場(chǎng)的發(fā)展仍有待加強(qiáng)[5]。農(nóng)房貸款量小的原因在于，農(nóng)房登記管理不規(guī)范，同一房屋存在多個(gè)權(quán)利人的問題時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致銀行等金融機(jī)構(gòu)無法準(zhǔn)確判斷承貸風(fēng)險(xiǎn)。部分集體建設(shè)用地被改為宅基地或自建住房用地，房屋產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人后，原來的地役權(quán)、通行權(quán)等未得到妥善處理，增加了抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。此外，農(nóng)房抵押貸款還面臨法規(guī)制度不健全的問題。目前，江都區(qū)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款機(jī)制有待完善，抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制有待加強(qiáng)，因此需要進(jìn)一步完善農(nóng)房產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和處置機(jī)制，以發(fā)揮農(nóng)房資產(chǎn)效益，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興[6]。

2.4宅基地使用權(quán)確權(quán)與流轉(zhuǎn)的法規(guī)與技術(shù)壁壘

宅基地使用權(quán)改革是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容。江都區(qū)在宅基地使用權(quán)確權(quán)登記和使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面仍存在問題。例如，使用權(quán)確權(quán)進(jìn)度緩慢導(dǎo)致證件發(fā)放率未能達(dá)到預(yù)期水平[7]。確權(quán)登記過程中，受地區(qū)調(diào)查水平的限制，各村宅基地邊界標(biāo)識(shí)不清，確定宅基地的使用權(quán)范圍和面積存在困難。此外，宅基地使用權(quán)人與房屋所有權(quán)人脫鉤也阻礙了宅基地使用權(quán)確權(quán)。在使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)宅基地入市提出了嚴(yán)格限制。江都區(qū)的宅基地使用權(quán)很少通過出租、互換或轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其入市比例低于國(guó)家土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)水平，這表明當(dāng)?shù)氐恼厣形幢怀浞掷肹8]。技術(shù)上，現(xiàn)行的土地使用權(quán)電子登記系統(tǒng)并不適合宅基地使用權(quán)的登記，宅基地使用權(quán)的變更操作難度較大。由此可以看出，江都區(qū)宅基地使用權(quán)改革面臨法律法規(guī)不健全、登記技術(shù)壁壘等問題。

3 鄉(xiāng)村振興背景下江都區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐策略

3.1優(yōu)化土地資源配置，建設(shè)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系

為了打通土地流轉(zhuǎn)的“最后一公里”，江都區(qū)應(yīng)進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)制度，建立統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。一是建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記制度，解決農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資難題?？梢越梃b天津武清區(qū)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，制定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，發(fā)放經(jīng)營(yíng)權(quán)證，并與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行合作，評(píng)估承包地價(jià)值，為農(nóng)戶提供抵押貸款，拓寬土地流轉(zhuǎn)融資渠道。二是通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“組團(tuán)”流轉(zhuǎn)模式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在一定區(qū)域內(nèi)，按照自愿原則，整合組織小農(nóng)戶的承包地，實(shí)行統(tǒng)一輪作，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)[9]。三是建立健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公共服務(wù)體系，提供流轉(zhuǎn)信息服務(wù)、經(jīng)營(yíng)者培訓(xùn)、土地估價(jià)、合同糾紛調(diào)解等服務(wù)，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)各方權(quán)益。四是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，發(fā)展土地股份合作制。依法設(shè)立土地股份合作經(jīng)營(yíng)組織，通過發(fā)放股金的方式吸引小農(nóng)戶入股，實(shí)現(xiàn)土地、技術(shù)、資本的組合運(yùn)營(yíng)，充分發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)。

3.2完善集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，量化動(dòng)態(tài)調(diào)整股份

為了解決集體資產(chǎn)股份制改革中的權(quán)益分配難題，江都區(qū)可以借鑒國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的成功案例，針對(duì)股份設(shè)置、股份比例確定、股份調(diào)整機(jī)制等方面，制訂系統(tǒng)的量化分配方案。第一，在股份設(shè)置上，可以借鑒安徽鳳陽縣的做法，根據(jù)不同性質(zhì)的股份，將集體股份分為基礎(chǔ)性股份、增值性股份和特殊貢獻(xiàn)股份。基礎(chǔ)性股份按戶籍村民人口數(shù)量平均分配，反映基本產(chǎn)權(quán)；增值性股份根據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)每年動(dòng)態(tài)分配，反映經(jīng)營(yíng)貢獻(xiàn)；特殊貢獻(xiàn)股份根據(jù)個(gè)人在技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等方面的突出貢獻(xiàn)而設(shè)置，反映個(gè)人價(jià)值[10]。第二，在確定股份具體比例時(shí)，不能簡(jiǎn)單根據(jù)人均實(shí)物資產(chǎn)劃分，而要按照資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果，采用資本利得法、市價(jià)法、收益法等方式確定股權(quán)價(jià)值，并與同行業(yè)上市公司市盈率掛鉤，進(jìn)行量化股權(quán)分配。例如，某村集體企業(yè)改制上市，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，股票價(jià)值10億元，參照行業(yè)市盈率20倍計(jì)算，確定企業(yè)價(jià)值，則可以此價(jià)值折算股份，按比例分配給村集體組織和村民個(gè)人[11]。第三，完善集體資產(chǎn)管理制度，建立村民監(jiān)事會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)行資產(chǎn)運(yùn)行公開制度，接受村民監(jiān)督，確保資產(chǎn)保值增值。第四，創(chuàng)新集體收益分配方式，可以采取發(fā)放紅利股、現(xiàn)金分紅以及實(shí)物分紅等多種方式，使廣大村民共享集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。

3.3建設(shè)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

為了降低農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，激活農(nóng)村金融資本市場(chǎng)，江都區(qū)應(yīng)積極探索農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償新機(jī)制。首先，建立農(nóng)房抵押貸款產(chǎn)權(quán)缺陷責(zé)任保險(xiǎn)制度。目前，農(nóng)房產(chǎn)權(quán)不明晰是影響抵押貸款的主要風(fēng)險(xiǎn)，可以在區(qū)縣級(jí)設(shè)立農(nóng)房產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)基金，農(nóng)戶交納一定的保險(xiǎn)費(fèi)后若發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，基金可承擔(dān)部分財(cái)產(chǎn)損失賠償責(zé)任。其次，健全農(nóng)房登記與產(chǎn)權(quán)評(píng)估體系。完善農(nóng)村房屋統(tǒng)一登記制度，建立房屋檔案，明確產(chǎn)權(quán)主體，規(guī)范產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和變更程序，為產(chǎn)權(quán)交易提供必要的信息支持。同時(shí)，成立農(nóng)房產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，采用成本法、市場(chǎng)比較法等評(píng)估農(nóng)房?jī)r(jià)值，為貸款抵押提供依據(jù)。再次，建立農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。由政府、銀行及農(nóng)戶共同出資設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，農(nóng)戶支付一定比例的貸款保證金，銀行按貸款余額提取一定的存款準(zhǔn)備金，形成多方監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)防范格局。最后，完善相關(guān)法規(guī)制度。例如，簡(jiǎn)化抵押辦理手續(xù)，降低農(nóng)戶交易成本。

3.4宅基地“三權(quán)分置”下使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)模式探索

針對(duì)宅基地使用權(quán)確權(quán)與流轉(zhuǎn)面臨的法規(guī)與技術(shù)壁壘問題，江都區(qū)應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新與使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)相關(guān)的技術(shù)與制度。首先，建立宅基地使用權(quán)確權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。在宅基地確權(quán)登記過程中，受地籍測(cè)繪技術(shù)的限制，會(huì)出現(xiàn)界址標(biāo)識(shí)不清的問題，進(jìn)而導(dǎo)致使用范圍和面積測(cè)定存在誤差。為了解決這一問題，可以制定宅基地使用權(quán)確權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，依據(jù)全生命周期管理理念，實(shí)行確權(quán)、變更、注銷“一體化”信息化管理，實(shí)現(xiàn)確權(quán)登記信息的持續(xù)更新和優(yōu)化。其次，推進(jìn)宅基地使用權(quán)登記與房屋產(chǎn)權(quán)登記“雙證合一”。宅基地使用權(quán)與農(nóng)房產(chǎn)權(quán)分開登記增加了確權(quán)的難度。因此，應(yīng)推進(jìn)宅基地使用權(quán)登記數(shù)字化改革，與農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)打通、共享數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)人與房屋所有權(quán)人的關(guān)聯(lián)和對(duì)應(yīng)管理。在產(chǎn)權(quán)變更時(shí)，同步辦理宅基地使用權(quán)變更，為宅基地入市提供便利。最后，建立規(guī)范高效的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。現(xiàn)行法規(guī)對(duì)宅基地入市的限制較多，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢。江都區(qū)可以建立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)戶提供流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、供需撮合、產(chǎn)權(quán)評(píng)估、合同約定等一站式服務(wù)，引導(dǎo)宅基地使用權(quán)通過合法渠道有序流轉(zhuǎn)。依托信息化手段，建立宅基地使用權(quán)資源共享服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)、交易信息集中發(fā)布，不僅為供需雙方提供了便捷的交易方式，也為宅基地使用權(quán)入市提供了渠道。

4 結(jié)束語

通過對(duì)江都區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀進(jìn)行分析可以看出，土地承包經(jīng)營(yíng)制度不完善是制約農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和土地流轉(zhuǎn)的主要因素，而集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰延緩了股份制改革的進(jìn)程，農(nóng)房產(chǎn)權(quán)制度改革不到位影響了農(nóng)房功能的發(fā)揮，宅基地使用權(quán)改革面臨技術(shù)與法律壁壘問題。為了有效解決這些問題，必須樹立新發(fā)展理念，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，遵循產(chǎn)權(quán)明晰、要素依法平等交換的原則，在土地、集體資產(chǎn)、農(nóng)房和宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革中進(jìn)一步深化技術(shù)和制度創(chuàng)新。

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