實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾個抓手

張曉山

【摘要】實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革；確保國家糧食安全，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興 現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 美麗鄉(xiāng)村

【中圖分類號】F320 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是“五位一體”總體布局在鄉(xiāng)村領(lǐng)域的具體落實，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的升級版。將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容與新農(nóng)村建設(shè)相比較，內(nèi)涵與外延都有很大的提升：“產(chǎn)業(yè)興旺”代替了“生產(chǎn)發(fā)展”，突出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性和一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展；“生活富裕”代替了“生活寬?！?，標(biāo)志著農(nóng)民群眾的生活水平要有更大的提高；“生態(tài)宜居”替代了“村容整潔”，把生態(tài)文明建設(shè)擺在了鄉(xiāng)村建設(shè)極其重要的位置；“治理有效”替代了“管理民主”，強(qiáng)調(diào)治理體制與結(jié)構(gòu)的改革與完善，強(qiáng)調(diào)治理效率和基層農(nóng)民群眾的主動參與。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)

第一，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。黨的十九大報告提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。接下來要根據(jù)十九大報告精神，出臺具體政策方案，修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）和相關(guān)法律，盡早將黨中央的方針政策轉(zhuǎn)化為國家的法律法規(guī)。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！边@就涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位、成員資格等重大問題。要按照《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）第三章第四節(jié)有關(guān)“特別法人”的條款，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法進(jìn)程。這幾項工作落實了，就能做到習(xí)近平總書記所說的，“真正讓農(nóng)民吃上‘定心丸”，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺也就有了堅實的制度基礎(chǔ)。

第二，深化農(nóng)村集體建設(shè)用地改革。2015年2月，經(jīng)十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過，授權(quán)國務(wù)院對北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點。2017年11月，經(jīng)十二屆全國人大常委會第三十次會議審議通過，將北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）的試點期限延長至2018年12月31日。

農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的關(guān)鍵問題是集體建設(shè)用地能否入市。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。然而，《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！边@說明，法律的修訂還沒有跟上改革的步伐。

過去幾年，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的政策措施進(jìn)展緩慢，其涉及到全局性、深層次的矛盾和問題。大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，也就意味著大幅度減少地方政府在土地增值收益中的份額。這就必然涉及在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中中央政府與地方政府之間財力與事權(quán)的劃分、土地財政和土地金融等關(guān)鍵性問題，只有全面深化改革，才有可能推進(jìn)。

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)興旺的重要內(nèi)容

黨的十九大報告提出：“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道。”這是對如何發(fā)展中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的深入闡述，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。

第一，創(chuàng)新確保糧食安全和種糧農(nóng)民收入的思路和政策。近年來，由于國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升，大宗農(nóng)產(chǎn)品價格普遍高于國際市場，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)傾向于購買進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，造成了“進(jìn)口入市，收購入庫”的現(xiàn)象。政府制定的最低收購價和臨時收儲價傳遞的價格信號逐漸扭曲了資源配置，背離了市場規(guī)律，造成供求結(jié)構(gòu)性失衡。以最低收購價或臨時收儲價收購的農(nóng)產(chǎn)品無法順價銷售，大量糧食壓在庫里，倉儲費用和貸款貼息成為財政的沉重負(fù)擔(dān)。新形勢下，我們正處在糧食安全政策重大調(diào)整的節(jié)點上，在確保糧食安全和種糧農(nóng)民收入方面的思路和政策要有所創(chuàng)新。原有的以稻谷、小麥最低收購價及玉米臨時收儲價為基石的糧食流通體系和收儲制度必須調(diào)整和改革。

黨的十九大報告重申：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！北Ｕ霞Z食安全和種糧農(nóng)民利益不受損，將繼續(xù)成為中國未來“三農(nóng)”政策的基石。但今后糧食安全的基點將放在藏糧于地、藏糧于技上，著力于提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，注重農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，確保糧食生產(chǎn)潛能，確保急用時糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。同時要改革和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，一方面要堅持推進(jìn)市場導(dǎo)向的主要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和糧食收儲制度的改革；另一方面要創(chuàng)新政策扶持措施來縮短各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)受的改革陣痛期，分擔(dān)他們承受的改革成本。

第二，培育發(fā)展多種形式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。中國農(nóng)村現(xiàn)有2.8億多勞動力已轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在數(shù)以億計的以老人、婦女為主體的小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶之外，以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在興起。他們是農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，商品性農(nóng)產(chǎn)品的主要提供者。由人多地少的基本國情和城鎮(zhèn)化進(jìn)程所決定，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將長期呈現(xiàn)多元并存的格局。

家庭經(jīng)營不等于只經(jīng)營自己承包的土地，不等同于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，不是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的代名詞，也不等同于小規(guī)模經(jīng)濟(jì)。家庭經(jīng)營完全可以成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的載體，成為適度規(guī)模經(jīng)營的主體。當(dāng)前，在依法、自愿和有償?shù)那疤嵯?，一部分種田能手將那些離土離農(nóng)的農(nóng)村人口承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過來，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，成為家庭農(nóng)場。家庭農(nóng)場是農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的升級版，已成為引領(lǐng)適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量。

習(xí)近平同志在參加十二屆全國人大五次會議四川代表團(tuán)審議時指出，要“就地培養(yǎng)更多愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民”。2017年1月，農(nóng)業(yè)部出臺《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》，提出“到2020年，新型職業(yè)農(nóng)民隊伍不斷壯大，總量超過2000萬人，務(wù)農(nóng)農(nóng)民職業(yè)化程度明顯提高”。通過教育培訓(xùn)和有針對性的扶持政策，使這部分高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍在農(nóng)業(yè)中創(chuàng)業(yè)、致富和發(fā)展，不僅能解決“誰來種地”的現(xiàn)實難題，更能解決“怎樣種地”的深層次問題，將夯實發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的人才基礎(chǔ)，實現(xiàn)農(nóng)民從身份到職業(yè)的轉(zhuǎn)化。

建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村

黨的十九大報告提出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略用“生態(tài)宜居”替代“村容整潔”，是鄉(xiāng)村建設(shè)理念的升華，是一種質(zhì)的提升?！吧鷳B(tài)宜居”四個字蘊(yùn)含了人與自然之間和諧共生的關(guān)系，是“綠水青山就是金山銀山”理念在鄉(xiāng)村建設(shè)中的具體體現(xiàn)。

第一，生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村就是美麗鄉(xiāng)村。2008年，浙江省安吉縣正式提出“中國美麗鄉(xiāng)村”計劃，出臺《安吉縣建設(shè)“中國美麗鄉(xiāng)村”行動綱要》，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)探索出了一條創(chuàng)新的發(fā)展道路，成為中國新農(nóng)村建設(shè)的鮮活樣本。2013年到2016年間，中央財政累計投入資金98億元支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，建成了一批基礎(chǔ)設(shè)施便利、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、宜居宜游宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村，進(jìn)一步推動了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提出了一系列新思想、新觀點、新要求，強(qiáng)調(diào)“中國要美，農(nóng)村必須美，美麗中國要靠美麗鄉(xiāng)村打基礎(chǔ)，要繼續(xù)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園”。建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村當(dāng)然要加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，但首先要更新觀念，注重鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，把農(nóng)耕文明的精華和現(xiàn)代文明的精華有機(jī)結(jié)合起來，使傳統(tǒng)村落、自然風(fēng)貌、文化保護(hù)和生態(tài)宜居諸多因素有機(jī)結(jié)合在一起。其次要有可操作性的制度創(chuàng)新。

第二，生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村需要城鄉(xiāng)資源和要素的良性互動。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，絕不僅僅是農(nóng)村的要素流向城市，城市的要素（資本、技術(shù)、管理）和資源（經(jīng)濟(jì)、社會、文化等資源）也要流向農(nóng)村。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一部分村莊的消亡不可避免，但一部分村莊仍然要長期存在，生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)意味著農(nóng)村不能再延續(xù)農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的狀況。改造農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不能僅靠留守老人、留守婦女和兒童，必須引進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)要素。

2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》。2017年中央一號文件提出：“支持進(jìn)城農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。鼓勵高校畢業(yè)生、企業(yè)主、農(nóng)業(yè)科技人員、留學(xué)歸國人員等各類人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，將現(xiàn)代科技、生產(chǎn)方式和經(jīng)營模式引入農(nóng)村?！?017年4月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》，提出“在租賃住房供需矛盾突出的超大和特大城市，開展集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房試點”。通過這些政策措施的逐步落實，農(nóng)民不僅可能分享到土地資本化后產(chǎn)生的凈收益，城鄉(xiāng)的良性互動也為生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供了物質(zhì)資源和人力資源的有力保障。

鄉(xiāng)村治理機(jī)制的改革與完善

中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落中生活著6億多農(nóng)民群眾，他們繁衍生息在什么樣的治理體系中，關(guān)系到農(nóng)村社會的繁榮和穩(wěn)定，也關(guān)系到中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。改革開放以來，鄉(xiāng)村治理機(jī)制在改革中不斷完善。黨的十九大報告提出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！边@為鄉(xiāng)村治理體系的改革與完善指明了方向。

第一，在法治的框架內(nèi)創(chuàng)新自治制度。村民自治要有規(guī)章制度作為保障，制定村規(guī)民約是對傳統(tǒng)農(nóng)耕社會制度遺產(chǎn)的揚棄和繼承，是成本最低、效率最高的鄉(xiāng)村基層制度安排。村民自治也要有組織作為保障。要大力發(fā)育多元化的農(nóng)村基層社會自治組織，提升農(nóng)村弱勢群體的社會資本和組織資本。沒有農(nóng)民組織化程度的提高，村民自治就無從談起。無論是村規(guī)民約的制定，還是村委會及各類村民自治組織開展的活動，都要遵循相關(guān)法律法規(guī)?！睹穹倓t》第一百零一條規(guī)定：“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。”這為村委會今后開展活動提供了法律保障。

行政村下面的自然村或村民小組，幾十戶人家往往具有相近的血緣地緣關(guān)系，他們作為一個利益共同體，關(guān)系比較密切，管理半徑較小，群眾對公共事務(wù)的決策和監(jiān)督較易操作。以村民小組或自然村為基本單元的村民自治，有可能成為未來農(nóng)村基層富有生命力的一種自治組織形式。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，目前試點工作正在穩(wěn)步進(jìn)行。

第二，夯實鄉(xiāng)村治理的道德基礎(chǔ)。任何制度都可能存在缺陷和漏洞，要防止鄉(xiāng)村基層一些人或群體在制度變遷中利用制度的漏洞謀一己私利或?qū)で蟛块T利益，就必須夯實鄉(xiāng)村治理的道德基礎(chǔ)。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用?！庇械霓r(nóng)村基層組織在實踐探索中提出：“德治是基礎(chǔ)，法治是保障，自治是目標(biāo)?！弊サ轮芜@個基礎(chǔ)，要把黨建擺在首位。抓住了基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，就抓住了問題的根本。

（作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平：積極發(fā)展農(nóng)民股份合作 防止侵吞農(nóng)民利益》，《京華時報》，2014年9月30日。

②中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究”課題組：《關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的幾個理論與政策問題》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2015年第2期。

責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊