突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中比例原則的改進(jìn)與有效性檢驗(yàn)

關(guān)鍵詞：比例原則；突發(fā)事件；疫情防控措施

比例原則起源于19世紀(jì)的德國(guó)，之后歷經(jīng)自由法治國(guó)的干預(yù)行政到社會(huì)法治國(guó)的給付行政再到如今安全保障國(guó)的預(yù)防行政的理論變化[1]。如今，比例原則已經(jīng)形成了“四階層體系”[2]，加入了目的正當(dāng)性來(lái)把控行政措施的方向[3]。但當(dāng)比例原則以四階層的形態(tài)直接適用于突發(fā)事件領(lǐng)域，衡量其間行政機(jī)關(guān)實(shí)施的各類措施時(shí)，比例原則的權(quán)利本位屬性會(huì)要求措施實(shí)現(xiàn)公私法益均衡[4]。而應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，行政機(jī)關(guān)為了保護(hù)公民的人身健康和更為長(zhǎng)遠(yuǎn)或重要的利益，以盡快恢復(fù)社會(huì)秩序?yàn)槭滓繕?biāo)和第一要?jiǎng)?wù)[5]，兩種目標(biāo)的沖突會(huì)使比例原則的直接適用出現(xiàn)較大困難和矛盾。

一、在突發(fā)事件中應(yīng)用比例原則的困境

許多學(xué)者用比例原則來(lái)評(píng)價(jià)新型冠狀病毒肺炎疫情防控中各地政府所采取的措施。有學(xué)者認(rèn)為，在部分地方政府頒布的疫情防控規(guī)范性文件中，要求小區(qū)封閉管理，禁止小區(qū)居民出入小區(qū)，過(guò)度限制了公民人身自由[6]；有學(xué)者認(rèn)為，有的地方政府實(shí)施勸返所有外地返鄉(xiāng)人員、鎖死被隔離人員的家門等疫情防控措施，超出了限制人身自由的必要限度，造成不應(yīng)有的損害[7]；有學(xué)者認(rèn)為，一些社區(qū)通過(guò)鐵鏈鎖門、在家門口安裝監(jiān)控等方式禁止隔離人員外出，此類措施人力成本較低，對(duì)隔離人員管理效果也較為明顯，但卻會(huì)使被隔離人員產(chǎn)生被監(jiān)控、被囚禁等不平衡心理，甚至是對(duì)防控措施產(chǎn)生抗拒，應(yīng)當(dāng)采取其他對(duì)被隔離人員影響更小的方式[8]；有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)“小區(qū)進(jìn)行全封閉式管理，禁止小區(qū)所有居民出入樓棟”的措施，是否符合必要性原則和均衡性原則仍然存在很大的疑慮[9]?？梢?jiàn)，在傳統(tǒng)比例原則的適用上，由于疫情防控措施大多會(huì)對(duì)公民的人身自由和隱私權(quán)產(chǎn)生嚴(yán)重的限制，無(wú)法滿足必要性原則中的“最小損害”的要求，嚴(yán)格的措施也會(huì)使受影響的公民難以接受其符合相關(guān)必要性的要求；同時(shí)，根據(jù)措施所限制權(quán)利的基本性和人身性，也會(huì)導(dǎo)致均衡性原則“衡量天平”的兩側(cè)難分伯仲，限制一項(xiàng)基本權(quán)利轉(zhuǎn)而保護(hù)另一個(gè)基本權(quán)利，孰優(yōu)孰劣，難以取舍。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條的規(guī)定，防控措施存在明顯違反比例原則的情形，法院可以依據(jù)“明顯不當(dāng)”撤銷該措施；如果僅僅是一般違反比例原則的情形，法院仍然可以依據(jù)“濫用職權(quán)”予以撤銷[10]。但無(wú)論從隔離型疫情防控措施實(shí)施的普遍性與有效性來(lái)看①，還是出于對(duì)行政行為效力的尊重和維護(hù)的角度，都不應(yīng)當(dāng)對(duì)疫情防控措施的正當(dāng)性進(jìn)行普遍的事后否定[11]，將此類措施扣上違反比例原則的“帽子”。依據(jù)上述傳統(tǒng)比例原則在突發(fā)事件中應(yīng)用所存在的問(wèn)題，同時(shí)兼顧突發(fā)事件的特殊性、嚴(yán)重性和時(shí)間的有限性等，可以以比例原則存在的問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)其內(nèi)涵和應(yīng)用作出具體的調(diào)整與完善。

二、在突發(fā)事件中比例原則內(nèi)涵的調(diào)整與改進(jìn)

比例原則內(nèi)涵的調(diào)整從三個(gè)方面展開(kāi)：首先，將目的正當(dāng)性和手段適當(dāng)性兩階層進(jìn)行合并、簡(jiǎn)化來(lái)適應(yīng)突發(fā)事件中形勢(shì)的瞬息萬(wàn)變，將更寶貴的時(shí)間用在手段的具體選擇與價(jià)值的衡量上；然后，在必要性原則中，調(diào)整有關(guān)手段的選取標(biāo)準(zhǔn)來(lái)適應(yīng)突發(fā)事件中具體法律規(guī)定和緩解實(shí)際情況與理論標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾；最后，在面對(duì)嚴(yán)重危及國(guó)家安全和公共安全的突發(fā)事件時(shí)，均衡性原則用以衡量的成本與收益的具體內(nèi)涵也需要改變。

（一）簡(jiǎn)化目的正當(dāng)和手段適當(dāng)?shù)膶彶?/p>

目的正當(dāng)性和手段適當(dāng)性分別關(guān)注行政機(jī)關(guān)措施實(shí)施的目的和該措施對(duì)目的的實(shí)現(xiàn)程度。在日常行政中，行政機(jī)關(guān)會(huì)基于自身或者相關(guān)企業(yè)的利潤(rùn)而將真實(shí)意圖隱藏于“正當(dāng)目的”之下②，因此需要加入目的正當(dāng)性來(lái)鑒別行政機(jī)關(guān)的裁量是“通情達(dá)理”還是“任意專斷”[12]。而手段適當(dāng)性因其審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛，在實(shí)踐中法院很難認(rèn)定行政機(jī)關(guān)采取的措施不利于目的實(shí)現(xiàn)③，所以適當(dāng)性對(duì)事后審查行政行為的作用甚微，難以通過(guò)此階層來(lái)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)?；谑侄芜m當(dāng)性的處境，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)該簡(jiǎn)化目的和手段的對(duì)應(yīng)關(guān)系審查，即將目的正當(dāng)性和手段適當(dāng)性合為一個(gè)階層進(jìn)行粗略的審查即可。

1.突發(fā)事件中難以出現(xiàn)“工具性的善”

阿奎那將“善”分為了目的性的善和工具性的善[13]。目的性的善是絕對(duì)的善，是從目的到手段都具備完整的善意而發(fā)揮著穩(wěn)定社會(huì)、促進(jìn)發(fā)展的善；而工具性的善則僅僅在推動(dòng)歷史前進(jìn)上具有部分的積極作用。如果用比例原則來(lái)描述這兩種類型的善，那么目的性的善是符合“四階層”比例原則的善，而工具性的善是符合傳統(tǒng)“三階層”比例原則的善。換句話說(shuō)，如果一項(xiàng)措施僅僅具備工具性的善，那么就可能無(wú)法通過(guò)目的正當(dāng)性的審查，在第一階段就被“四階層”的比例原則所排除。這也是目的正當(dāng)性要作為比例原則中的一個(gè)審查標(biāo)準(zhǔn)而單獨(dú)存在的主要原因之一。在實(shí)踐中，工具性的善主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)采取的措施具有多重目的，其真實(shí)目的在道德和法律授權(quán)目的的評(píng)價(jià)下都有正當(dāng)性的表象，但隱藏目的超越了法律授權(quán)的初衷并對(duì)政府的信息披露職責(zé)和誠(chéng)信的形象造成損害[8]。

在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，行政機(jī)關(guān)以盡快控制事件、恢復(fù)正常社會(huì)秩序?yàn)槭滓繕?biāo)，同時(shí)所采取的措施會(huì)受到法律法規(guī)、上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督和人民群眾的廣泛關(guān)注的約束，任何措施如果存在目的的明顯不正當(dāng)、不合法，任何工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為都會(huì)受到嚴(yán)厲的制裁[14]。以新型冠狀病毒肺炎疫情防控為例，在2020年2月22日，我國(guó)已有22個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)了疫情防控的相關(guān)決定[15]，這些決定對(duì)于疫情防控工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和貫徹的原則、各級(jí)政府和工作部門的權(quán)力以及追責(zé)都作出了明確性規(guī)定。行政機(jī)關(guān)所采取的防控措施也充分體現(xiàn)了正當(dāng)性。各地的疫情防控指揮部采取的諸多措施都呈現(xiàn)如下變化：在疫情初期，只針對(duì)疑似新冠肺炎患者進(jìn)行的隔離，對(duì)其所在的社區(qū)或樓棟進(jìn)行封閉；隨著感染人數(shù)的增加和“內(nèi)防擴(kuò)散，外防輸入”的防控策略的提出，各地指揮部采取措施的嚴(yán)厲程度也隨之增加，這其中就有許多被認(rèn)定為“違反比例原則”，例如，西秀區(qū)疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組在2020年2月2日發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)行城市小區(qū)（社區(qū)）封閉式管理的緊急通告》，杭州市人民政府在2020年2月4 日發(fā)布的《杭州市人民政府關(guān)于實(shí)施“防控疫情，人人有責(zé)”十項(xiàng)措施的通告》，孝感市新型肺炎防控指揮部在2月16日發(fā)布的第17號(hào)令；在疫情被有效控制、多地?zé)o新增病例之后，疫情防控的措施也轉(zhuǎn)變?yōu)榈拓?fù)擔(dān)性，甚至是指導(dǎo)性的內(nèi)容，例如，武漢市新型肺炎防控指揮部在2020年3月18日發(fā)布的《關(guān)于無(wú)疫情小區(qū)、村（隊(duì)）調(diào)整管控措施的意見(jiàn)》，杭州市新冠肺炎疫情防控指揮部在2020年3月21日發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整疫情防控措施的通告》?？梢?jiàn)在疫情防控期間，行政機(jī)關(guān)采取何種措施是根據(jù)疫情的嚴(yán)重程度和中央下達(dá)的防控政策等因素來(lái)決定的。即使是明顯違反比例原則的措施，例如擅自設(shè)卡攔截、破壞道路設(shè)施、強(qiáng)封返鄉(xiāng)人員家門等，也難以發(fā)現(xiàn)其中隱藏著謀取私利、公報(bào)私仇等不正當(dāng)目的，這反而是地方的單位以及工作人員極力追求控制疫情、穩(wěn)定社會(huì)秩序產(chǎn)生的強(qiáng)烈舉措，并不能否定其正當(dāng)目的。除此之外，對(duì)于真實(shí)目的和隱藏意圖，兩者在突發(fā)事件之中實(shí)現(xiàn)的價(jià)值不在同一位階之上，真實(shí)目的是維護(hù)公共安全，恢復(fù)社會(huì)秩序，隱藏目的可能是通過(guò)措施的實(shí)行使得個(gè)人或者企業(yè)從中謀取私利，例如在征收、征用醫(yī)療器械和藥品時(shí)，因一家企業(yè)質(zhì)量較高或者企業(yè)信用較好就選擇其作為相對(duì)人并給予更高額的補(bǔ)償。此種情況下，真實(shí)目的與虛假意圖在價(jià)值位階、主次關(guān)系上存在明顯差異，因突發(fā)事件的緊急性，該措施的虛假意圖在一定程度上可以容忍甚至忽視。因此，在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，審查目的正當(dāng)性的重要性有所降低，或者說(shuō)對(duì)于目的正當(dāng)性判斷的程序可以適當(dāng)簡(jiǎn)化，將更多的資源和程序投入到基于正當(dāng)目的下措施的權(quán)衡和取舍上，即必要性階層和均衡性階層。

2.改善手段適當(dāng)性的處境

手段適當(dāng)性主要是用來(lái)審查手段與目的之間的關(guān)系，即手段符合目的，有助于實(shí)現(xiàn)目的。雖然這一階層從德國(guó)“藥房案”開(kāi)始就存在于比例原則的結(jié)構(gòu)中[9]，但手段適當(dāng)性是否有必要獨(dú)立存在也一直有爭(zhēng)論。原因主要有兩點(diǎn)：第一，必要性原則包含了手段適當(dāng)性的審查，因?yàn)樵诒匾栽瓌t中“在相同有效的情形下選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小的手段”的前提就是諸多手段都要有利于目的的實(shí)現(xiàn)，換句話說(shuō)，適當(dāng)性原則是必要性原則的必然前提；第二，手段適當(dāng)性的要求過(guò)于寬泛，在實(shí)踐中該原則已經(jīng)變成了“只要部分有利于目的實(shí)現(xiàn)即符合手段適當(dāng)性的要求”。想要用手段適當(dāng)性否定一項(xiàng)措施，就必須認(rèn)定該措施的推行完全與目的的實(shí)現(xiàn)無(wú)關(guān)，這種情況極為罕見(jiàn)[16]。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中，很難想象行政機(jī)關(guān)作出一項(xiàng)措施，卻不具有起到恢復(fù)社會(huì)秩序，保護(hù)公共安全的效果。在德國(guó)雖然存在因?yàn)槭侄螣o(wú)法達(dá)到目的而被撤銷的案件，但類似“表面上維護(hù)社會(huì)風(fēng)氣，實(shí)際上增加政府收入而禁止游客在政府建造的更衣室外更衣”“表面上維護(hù)社會(huì)秩序，實(shí)際上滿足朋友的要求而禁止一場(chǎng)演講的舉行”[17]，這種不具有適當(dāng)性的手段，行政機(jī)關(guān)不允許也不可能在時(shí)間緊迫、形勢(shì)危急的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中予以考慮。

除此之外，手段適當(dāng)性也有主觀標(biāo)準(zhǔn)與客觀標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)。主觀適當(dāng)性基于尊重行政機(jī)關(guān)的形成余地、評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)以及專業(yè)性考量，主張只要行政機(jī)關(guān)事前的主觀預(yù)測(cè)能夠證明手段對(duì)于目的具有促進(jìn)關(guān)系即可；而客觀適當(dāng)性則從手段的事后客觀效果來(lái)審查是否具有適當(dāng)性，其主要目的是為了保障人權(quán)[18]。在司法實(shí)踐中，法院采納不同的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審查行政行為的適當(dāng)性可能得出完全相反的結(jié)論，到底是該尊重行政機(jī)關(guān)的事前預(yù)測(cè)和專業(yè)性還是保障人權(quán)依然沒(méi)有定論。但在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，兩種判斷標(biāo)準(zhǔn)所得出的結(jié)論不存在如此巨大的差異。質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)采取過(guò)于嚴(yán)格的疫情防控措施可能與疫情的蔓延程度不相匹配，而不存在質(zhì)疑防控措施實(shí)施后沒(méi)有起到控制疫情蔓延效果的觀點(diǎn)。也就是說(shuō)，無(wú)論是從行政機(jī)關(guān)的主觀目的還是措施實(shí)施后的客觀效果來(lái)審查，疫情防控措施都具備適當(dāng)性。所以在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，將目的正當(dāng)性和手段適當(dāng)性進(jìn)行合并審查還可以有效緩解手段適當(dāng)性作為獨(dú)立階層而產(chǎn)生的存廢之爭(zhēng)和主客觀之爭(zhēng)。

（二）改變必要性原則的唯一性標(biāo)準(zhǔn)

必要性原則是指在具備相同有效性的前提下，有多個(gè)手段可以促進(jìn)目的實(shí)現(xiàn)，那么就要選擇對(duì)相對(duì)人造成損害最小的手段[19]。但在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，由于法律的特別規(guī)定、突發(fā)事件的不確定性等原因，在適用必要性階段時(shí)，應(yīng)將選擇“最小損害的手段”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜^大保護(hù)的手段”。

1《. 中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條對(duì)比例原則的細(xì)化

關(guān)于比例原則的效力問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為其是“超實(shí)證規(guī)范”，是“法的一般原則”，也就是說(shuō)在即使沒(méi)有制定法的前提下，比例原則也可以廣泛應(yīng)用于公法領(lǐng)域[20]。但作為適用突發(fā)事件領(lǐng)域中的法律，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第十一條規(guī)定了比例原則的具體適用方式。因此，在適用比例原則審查突發(fā)事件中行政機(jī)關(guān)所采取的措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定的“最大保護(hù)”取代傳統(tǒng)比例原則中的“最小侵害”，二者在具體內(nèi)涵和實(shí)踐效果上存在著巨大差異。

在新型冠狀病毒肺炎疫情這樣的突發(fā)事件中，未感染者同感染者一樣，都已經(jīng)不具有實(shí)際上完整的人身權(quán)利，他們的生命權(quán)、健康權(quán)等面臨著遭受損害的風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)針對(duì)未感染者所采取的措施并不像日常行政中的措施，對(duì)相對(duì)人的最小侵害就是對(duì)其的最大保護(hù)，疫情防控措施包含著對(duì)相對(duì)人基本權(quán)利的限制和遠(yuǎn)離重大風(fēng)險(xiǎn)的授益。由于此時(shí)行政機(jī)關(guān)的首要目的是抑制疫情擴(kuò)散，維護(hù)重大利益，所以防控措施的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在控制傳染源、保護(hù)未感染者上，盡可能地對(duì)未感染者人身權(quán)利進(jìn)行修補(bǔ)、恢復(fù)，使其能夠遠(yuǎn)離風(fēng)險(xiǎn)，而不是關(guān)注怎樣能減少措施對(duì)相對(duì)人的限制。

另一方面，以最小損害作為選擇標(biāo)準(zhǔn)的前提是“相同有效性”，但將最大保護(hù)作為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就突破了這一限制條件，使必要性原則擺脫了傳統(tǒng)內(nèi)涵上權(quán)利限制和目的實(shí)現(xiàn)的非同向關(guān)系，最終手段的選擇標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施效果得以同向比較[21]。以武漢疫情防控指揮部在2020年2月11日發(fā)布的“第12號(hào)令”為例，如果事后用最小損害原則來(lái)審查這一措施，由于對(duì)病毒的致病性認(rèn)知不夠充分、醫(yī)療體系和手段尚未完善以及民眾處于高度不安與恐慌之下等因素[22]，難以確定“相同有效性”。就算將“能夠有效減少民眾被感染的風(fēng)險(xiǎn)”這一模糊概念作為標(biāo)準(zhǔn)，“封閉所有小區(qū)”也不可能成為最小損害的手段。如果采納最大保護(hù)原則作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)時(shí)日增病例過(guò)千人的情況下，封閉小區(qū)、避免出行等對(duì)民眾人身自由限制較大的措施，對(duì)于保護(hù)未感染者而言無(wú)疑是必要且有效的。當(dāng)然，措施的實(shí)施方式、條件等還需要均衡性原則來(lái)具體把控。因此，最大保護(hù)原則要求行政機(jī)關(guān)積極地尋找更加有利于維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)利、使其遠(yuǎn)離重大風(fēng)險(xiǎn)的措施，還能約束行政機(jī)關(guān)趨利避害、明哲保身的主觀自利動(dòng)機(jī)[23]，有利于監(jiān)督其是否積極履行在疫情防控中的職責(zé)。

2. 緩解突發(fā)事件不確定性與手段唯一性的矛盾

無(wú)論是最小損害還是最大保護(hù)，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間都包含著絕對(duì)化用語(yǔ)，強(qiáng)調(diào)手段的唯一性。在日常行政中，手段唯一性的要求難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槠鋲嚎s了行政機(jī)關(guān)的裁量空間，違背了立法者授權(quán)行政機(jī)關(guān)自由裁量的初衷，而且在訴訟中，法院反而在一定程度上具有了依據(jù)最小損害原則改變行政行為，最終確定唯一性手段的權(quán)力[24]。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，行政機(jī)關(guān)更難確定一項(xiàng)措施是否具有最大保護(hù)的唯一性要求。突發(fā)性、緊急性、高度不確定性、社會(huì)影響性等正是突發(fā)事件的基本特征，因此行政機(jī)關(guān)在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)沒(méi)有充足的時(shí)間和充分的資料來(lái)對(duì)各方面因素進(jìn)行準(zhǔn)確分析，必須依據(jù)有限的事實(shí)、材料作出行政決策。以新冠疫情防控為例，直至2020年1月20號(hào)，衛(wèi)生部門才確定了新冠病毒確實(shí)存在“人傳人”現(xiàn)象，并將其納入了乙類傳染病，并采取甲類傳染病的防控措施④。除此之外，還存在著病毒是否具有季節(jié)性、病毒的易變異性等諸多不確定性因素，行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)目前的情況選擇在當(dāng)時(shí)看來(lái)較優(yōu)的方案，而無(wú)法鑒別哪個(gè)是最優(yōu)方案[25]。同時(shí)，放寬對(duì)手段選擇的限制也是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，在事態(tài)發(fā)展難以確定的情況下，給予行政機(jī)關(guān)依據(jù)其專業(yè)性、技術(shù)性作出判斷的尊重。

（三）改變均衡性原則中權(quán)衡的價(jià)值

均衡性原則是比例原則的最后一個(gè)階層，是對(duì)一項(xiàng)措施能否實(shí)施的最終把控，其主要通過(guò)衡量措施的成本和收益來(lái)判斷其實(shí)施的必要性。在突發(fā)事件中，將衡量?jī)啥说膬r(jià)值替換成措施對(duì)突發(fā)事件的緩解、改善程度與措施對(duì)公民人身權(quán)利的限制，將傳統(tǒng)意義上必要性原則中對(duì)權(quán)利限制的把控放到均衡性原則中進(jìn)行。

1.突發(fā)事件中應(yīng)對(duì)措施在收益上的擴(kuò)張

行政機(jī)關(guān)在突發(fā)事件中行使權(quán)力，目的是為了保障全體公民的基本公共利益。突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類。在新型冠狀病毒肺炎疫情暴發(fā)時(shí)，公民權(quán)利面臨的威脅和遭受的損失主要來(lái)源于突發(fā)事件本身，行政機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而采取的針對(duì)相對(duì)人的措施起到了保護(hù)和修復(fù)權(quán)利的作用。在公共衛(wèi)生事件中，行政機(jī)關(guān)實(shí)行的隔離或者檢疫等措施還存在著針對(duì)對(duì)象與非對(duì)象的影響[26]。根據(jù)卡爾多·?？怂沟睦碚摚豁?xiàng)政策、法規(guī)或者措施無(wú)法像帕勒托所要求的那樣不損一人的福利狀態(tài)，但可以達(dá)到凈效果為正，因此判斷可行性要關(guān)注一項(xiàng)措施的多領(lǐng)域、長(zhǎng)時(shí)間、反復(fù)性的效果是否能抵消較少的負(fù)面沖擊效果[27]。新冠疫情防控期間，行政機(jī)關(guān)采取的如“小區(qū)封閉管理”“車輛限制出行”“營(yíng)業(yè)場(chǎng)所關(guān)閉”等措施對(duì)于本區(qū)域內(nèi)的相對(duì)人而言，既會(huì)對(duì)他們的人身自由、出行自由、營(yíng)業(yè)自由等權(quán)利造成較大的限制，也有著對(duì)其生命權(quán)、健康權(quán)的保護(hù)，控制疫情蔓延等積極效果；同時(shí)，在疫情區(qū)域內(nèi)的嚴(yán)格控制也能保障其他地方的公共安全，避免疫情進(jìn)一步擴(kuò)散。

所以，在疫情防控中的措施存在收益上的擴(kuò)張。一方面表現(xiàn)在措施所保護(hù)的權(quán)益大多屬于與人身屬性存在密切聯(lián)系，對(duì)公民自身都具有重大意義，也是傳統(tǒng)成本收益分析措施所無(wú)法衡量和量化的；另一方面又體現(xiàn)在措施的影響范圍上，其效力不僅在本行政區(qū)域內(nèi)，還會(huì)波及其他地方。地方上采取一項(xiàng)有效的防控措施能減緩全省甚至是全國(guó)的疫情蔓延速度，降低其他地區(qū)的疫情防控壓力，還可以配合其他地方行政機(jī)關(guān)的工作。因此，在突發(fā)事件中，仍然將手段的收益作為一端的衡量?jī)r(jià)值難以具體化，也難以體現(xiàn)均衡性原則對(duì)于手段的取舍，所能得到的結(jié)論都是一項(xiàng)措施實(shí)施的積極效果遠(yuǎn)大于其可能對(duì)權(quán)利造成的限制。

2.明確應(yīng)對(duì)措施的真實(shí)“收益”與“成本”

由于行政機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而采取的措施往往保護(hù)極其重要的人身權(quán)利并且影響范圍廣，因此如果將其收益進(jìn)行量化將遠(yuǎn)大于這些措施的成本，從而喪失了均衡性原則的衡量功能。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，決定一項(xiàng)措施實(shí)施的真實(shí)“收益”價(jià)值應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在它與突發(fā)事件的嚴(yán)重程度對(duì)應(yīng)關(guān)系上。在新冠疫情防控中，“各地采取疫情防控措施，要根據(jù)當(dāng)?shù)匾咔榘l(fā)展?fàn)顩r因應(yīng)施策、分類指導(dǎo)”[28]，采取的防控措施與本區(qū)域內(nèi)疫情危急等級(jí)不相符時(shí)，這項(xiàng)措施的“收益”，也就是成效無(wú)法達(dá)到預(yù)期的程度。例如，在鎮(zhèn)江、舟山等疫情風(fēng)險(xiǎn)極低的城市采取“封城”“禁止出戶”等硬性防控措施或者在疫情暴發(fā)時(shí)采取像美國(guó)新澤西州的“鼓勵(lì)宵禁”等柔性行政措施都無(wú)法產(chǎn)生這些措施應(yīng)有的效果[29]，也就不具有值得實(shí)施的“收益”。

另一方面，在突發(fā)事件中，一項(xiàng)措施的成本只包含對(duì)人身權(quán)利的損害，不需要像日常行政那樣，將全部權(quán)利損害成本和手段自身成本都納入計(jì)算之中[30]。在疫情防控期間，個(gè)人或者企業(yè)因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)要求其暫停營(yíng)業(yè)、關(guān)閉店面而遭受的財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)當(dāng)歸因于疫情本身。如果行政機(jī)關(guān)不采取防控措施或者采取明顯不符合疫情危急程度的措施，或者縱容許可商家繼續(xù)營(yíng)業(yè)，他們的營(yíng)業(yè)額依然會(huì)遭受重大打擊甚至導(dǎo)致破產(chǎn)。如果疫情沒(méi)有得到即時(shí)有效的控制，居民染病、居民發(fā)病和病情擴(kuò)散這三件事將會(huì)形成循環(huán)擴(kuò)散動(dòng)力，當(dāng)疫情擴(kuò)散和死亡人數(shù)達(dá)到一定程度，基于信息不對(duì)稱，居民將會(huì)產(chǎn)生恐懼心理，輕信并散布謠言，進(jìn)而失去理智，導(dǎo)致哄搶物資等社會(huì)安全事件[31]。美國(guó)在2020年3月9日至18日，美股就出現(xiàn)了前所未有的四次熔斷，并不斷突破道指單日最大跌幅的新高。我們可以看出如果政府沒(méi)有采取嚴(yán)厲的疫情防控措施來(lái)限制一定的人身自由、經(jīng)營(yíng)自由的權(quán)利，隨著感染和死亡人數(shù)的增加，企業(yè)依然會(huì)遭受前所未有的沖擊。而人身權(quán)利則需要進(jìn)行分類討論。對(duì)于國(guó)際法中“不可克減的公民權(quán)利”，如生命權(quán)、人格尊嚴(yán)、不受歧視等，這些權(quán)利是人之所以為人的關(guān)鍵所在，無(wú)論疫情多么嚴(yán)重、遏制疫情蔓延多么迫切都必須給予絕對(duì)保護(hù)[32]；而對(duì)于其他的人身自由、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)的限制則要與疫情嚴(yán)重程度相匹配。對(duì)于手段自身成本而言，一項(xiàng)措施的實(shí)施是要綜合考慮疫情嚴(yán)重程度、法律法規(guī)的授權(quán)、黨內(nèi)政策對(duì)形勢(shì)的把握等多種因素，可以說(shuō)行政機(jī)關(guān)對(duì)于措施選擇的裁量范圍相對(duì)有限，實(shí)施哪項(xiàng)措施需要耗費(fèi)多少人力、物力、財(cái)力也是基本固定。因此，手段自身成本很難成為衡量疫情防控措施的因素之一。

三、比例原則篩選功能在突發(fā)事件防控措施上的應(yīng)用

對(duì)疫情防控措施的質(zhì)疑集中在限制人身自由的措施上，因此本文選取了兩類限制人身自由的措施來(lái)檢驗(yàn)改進(jìn)后的比例原則是否具有依據(jù)不同條件篩選優(yōu)劣措施的效果。

（一）限制人身自由但不違反比例原則的措施

選取孝感市疫情防控指揮部17號(hào)令第一條進(jìn)行應(yīng)用，該條對(duì)于人身自由的限制及其嚴(yán)格，符合了上文質(zhì)疑的防控措施的特征。

首先，第一階層是對(duì)該措施目的正當(dāng)性和手段適當(dāng)性的合并簡(jiǎn)略審查。該文件對(duì)于目的的描述為“堅(jiān)決阻斷人員流動(dòng)，遏制疫情擴(kuò)散蔓延”，該目的符合法律法規(guī)和當(dāng)時(shí)黨內(nèi)文件的要求，不存在謀取私利、公報(bào)私仇等隱藏目的，符合目的正當(dāng)性要求；手段上采取了要求所有城鎮(zhèn)居民禁止出戶的方式來(lái)防止疫情的蔓延，同時(shí)可以暴露潛在感染者，確實(shí)有助于目的實(shí)現(xiàn)，符合手段適當(dāng)性要求。其次，第二階層是必要性審查。對(duì)于足不出戶的居民來(lái)說(shuō)，每天除了生活物資保障人員以外不存在與外界的接觸，通過(guò)“人傳人”的方式感染病毒的風(fēng)險(xiǎn)極低，因此該措施可以認(rèn)為是極大限度而非較大限度地保護(hù)了公民的生命和身體健康，符合了必要性的要求。最后，均衡性原則的審查。從“收益”價(jià)值來(lái)看，本令于2020年2月16日發(fā)布，此時(shí)湖北省每日新增病例仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，而孝感市在多日內(nèi)是僅次于武漢市疫情嚴(yán)重程度的地區(qū)，可以看出孝感市政府疫情防控壓力之巨大。為了在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控措施，本著控制、減輕新冠疫情對(duì)社會(huì)共同體的破壞和個(gè)人生命、健康的威脅而采取該措施，符合措施與疫情嚴(yán)重程度相匹配的要求；從“成本”價(jià)值來(lái)看，雖然該令較為嚴(yán)重地限制了居民的人身自由，但依據(jù)當(dāng)時(shí)的疫情形勢(shì)和國(guó)家政策，并對(duì)比美國(guó)政府疫情監(jiān)管不力而導(dǎo)致感染人數(shù)和死亡人數(shù)都位居世界第一，限制居民人身自由的措施也是在當(dāng)時(shí)情況下的必須之策。所以，此類限制人身自由的防控措施在疫情嚴(yán)重的地區(qū)實(shí)行是符合比例原則的。

（二）限制人身自由卻違反比例原則的措施

本文選取在上文中提及的“硬核封路”和“將居民反鎖家中”兩類措施。這些措施在目的正當(dāng)性和手段適當(dāng)性上與“17號(hào)令”一樣無(wú)可厚非，在必要性上因?yàn)榇嬖谥鴱?qiáng)制措施，反而比“17號(hào)令”更具有保護(hù)性。但在均衡性上，“硬核封路”是通過(guò)用土堆隔斷道路、將大型機(jī)動(dòng)車橫至在路中央來(lái)防止外界車輛的進(jìn)入。這種措施不僅是破壞交通設(shè)施罪的犯罪行為，威脅了道路安全，還會(huì)對(duì)救護(hù)車、消防車、物資補(bǔ)給車的通行造成困難，在遇到險(xiǎn)情時(shí)甚至?xí)：Φ剿说纳】担虼?，“硬核封路”侵害了“不可克減的公民權(quán)利”，不符合均衡性原則。而采取“反鎖”措施雖然與“17號(hào)令”最終的效果一致，但自愿與非自愿，強(qiáng)制與非強(qiáng)制的區(qū)別涉及到了人格尊嚴(yán)，而且此類“反鎖”措施必然不能在一定區(qū)域內(nèi)普遍實(shí)行，如果僅僅針對(duì)外鄉(xiāng)人員、疑似感染者實(shí)行，還會(huì)違反平等原則，這些權(quán)益也是受到憲法保障，絕對(duì)不可侵犯，也不符合均衡性的要求，因此不符合比例原則。

結(jié)語(yǔ)

在突發(fā)事件中，適用傳統(tǒng)比例原則對(duì)防控措施進(jìn)行審查會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急效率和措施的公定力產(chǎn)生嚴(yán)重影響。在應(yīng)急處置中，意義和作用較小的目的正當(dāng)性和手段適當(dāng)性審查會(huì)增加行政機(jī)關(guān)的決策流程和不必要的考慮因素；而必要性原則和均衡性原則產(chǎn)生于日常行政事件，若將其適用于突發(fā)事件，無(wú)論是最小損害的判斷和取舍，還是成本與收益的衡量都會(huì)否定絕大部分行政機(jī)關(guān)采取的應(yīng)急措施的合理性。解決傳統(tǒng)比例原則在突發(fā)事件中應(yīng)用的問(wèn)題，需要對(duì)目的正當(dāng)性、手段適當(dāng)性的適用程序進(jìn)行簡(jiǎn)化，以提高行政效率和避免了日常行政中理論上的分歧；調(diào)整并放寬必要性原則的限制，避免出現(xiàn)過(guò)度關(guān)注一項(xiàng)措施的限制條件，從而使其更加適應(yīng)突發(fā)事件的特別法規(guī)定以及應(yīng)急情況；改變均衡性原則中衡量的價(jià)值，明確一項(xiàng)措施真實(shí)的利益輻射范圍，避免衡量因素中過(guò)多加入基本人權(quán)而無(wú)法得出優(yōu)劣之分。