地方政府介入集體協(xié)商的邊界和方式

艾林

摘 要：由于現(xiàn)行集體協(xié)商在平衡勞資關(guān)系、促進(jìn)勞資自治等方面存在制度缺陷，集體合同的雙向約束差強(qiáng)人意，導(dǎo)致頻發(fā)的群體性勞資事件使地方政府疲于應(yīng)付，在維穩(wěn)與維權(quán)之間左支右絀。比例原則不僅對(duì)地方政府介入勞資事件、促進(jìn)集體協(xié)商的邊界和方式提供了有力指引，對(duì)尊重市場(chǎng)發(fā)揮資源配置決定性作用的同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用幫助極大，有利于提升地方政府的行政管理能力、治理水平。

關(guān)鍵詞：比例原則；勞資事件；政府作用；行政能力；集體協(xié)商

中圖分類號(hào)：F249 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2016）06-0054-08

面對(duì)頻發(fā)的勞資事件，需要更有效地發(fā)揮集體協(xié)商制度的作用，以提升地方政府的處置能力。運(yùn)用比例原則作為分析工具，探討地方政府介入勞資事件的范圍、程度和方式，可以更加清楚地認(rèn)識(shí)在個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系的集體化轉(zhuǎn)型、勞資矛盾從權(quán)利爭(zhēng)議到利益沖突轉(zhuǎn)變的過程中，行政權(quán)力在集體協(xié)商中的角色定位、作用影響，從而有效提升政府的治理水平、行政能力。

一、地方政府處置勞資事件的困擾

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，以爭(zhēng)取利益、改善勞動(dòng)條件為核心訴求的群體性勞動(dòng)事件成為了中國(guó)社會(huì)各種非和諧因素中的突出問題，在一些地方甚至演變?yōu)榧怃J的社會(huì)矛盾。勞動(dòng)爭(zhēng)議的頻發(fā)以及各種罷工形態(tài)的涌現(xiàn)，將如何妥善處置勞資關(guān)系問題擺到了各級(jí)政府的面前，也將新修改后的《勞動(dòng)合同法》推到了風(fēng)口浪尖。這些群體性事件在強(qiáng)力干預(yù)下都得到了平息，但地方政府普遍采取的“一企一策”、“一事一議”快速處置沖突的方式還是留下了不少的后遺癥。如何處置勞資沖突、化解勞資矛盾、改善勞動(dòng)關(guān)系，不僅在實(shí)踐層面尚未總結(jié)出廣泛可行的解決辦法，在法律制度層面也沒有取得實(shí)質(zhì)性地創(chuàng)新突破。在目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩、制造類企業(yè)經(jīng)營(yíng)不景氣的背景下，這種局面如果不能扭轉(zhuǎn)，對(duì)構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)穩(wěn)定都將產(chǎn)生不利的影響，這就是筆者引入比例原則重新審視集體協(xié)商制度及其實(shí)施情況的原因。

在處置群體性勞動(dòng)事件時(shí)，地方政府“一身數(shù)職”，既要促進(jìn)發(fā)展又要維護(hù)公平，還要肩負(fù)維穩(wěn)責(zé)任，需要在臺(tái)上臺(tái)下、勞資雙方之間不斷地轉(zhuǎn)換角色。通常情況是，如果有一家企業(yè)發(fā)生了勞動(dòng)爭(zhēng)議，地方政府會(huì)將其作為“不穩(wěn)定”對(duì)象予以關(guān)注，提前介入，防止矛盾激化升級(jí)；如果有工人不聽勸告走出工廠，或到政府門前表達(dá)訴求，就要啟動(dòng)多部門聯(lián)動(dòng)的信訪維穩(wěn)機(jī)制，把工人“壓回”企業(yè)、“堵在”廠區(qū)，或者把他們領(lǐng)到信訪部門，開始不間斷地做矛盾調(diào)解、沖突化解工作。在此過程中，地方政府既是公共秩序的管理者，也是規(guī)勸工人和企業(yè)不得激化矛盾的調(diào)停者，還是促使工人代表與企業(yè)坐下來協(xié)商的撮合者，此外還要對(duì)工人代表和企業(yè)分別做工作，要求工會(huì)執(zhí)行政府意圖，迫使企業(yè)做出讓步，并充當(dāng)勞資矛盾的仲裁者、示威抗議的平息者、恢復(fù)生產(chǎn)的幫助者等角色，任務(wù)之巨由此可見一斑。

然而，地方政府的“好心善意”和辛苦未必能換得勞資雙方的認(rèn)可接納。在工人看來，政府對(duì)他們的保護(hù)很不夠，甚至還認(rèn)為官商勾結(jié)、犧牲了他們的利益，強(qiáng)烈的“相對(duì)剝奪感”極易激發(fā)非理性情緒；在企業(yè)看來，政府對(duì)鬧事工人一味遷就是不講法治，干預(yù)了企業(yè)管理，惡化了投資環(huán)境，加重了經(jīng)營(yíng)成本。地方政府“兩頭做工作”，結(jié)果很可能是工人、企業(yè)兩邊的不認(rèn)可。

勞動(dòng)關(guān)系的集體化轉(zhuǎn)型，是市場(chǎng)化勞動(dòng)關(guān)系形成的重要標(biāo)志。中國(guó)的勞動(dòng)關(guān)系市場(chǎng)化并非自然生長(zhǎng)形成，而是通過經(jīng)濟(jì)改革催生或演化出來的，這就意味著，地方政府的治理差異對(duì)勞動(dòng)關(guān)系狀況具有長(zhǎng)期的決定性影響，因此盡快提高地方政府的施政能力十分重要。在與地方政府工作人員的交流中，筆者聽到他們的不少委屈，大致有三：一是國(guó)家對(duì)群體性勞資沖突尚無明確的界定，多是政治性、原則性的要求，能否承認(rèn)其合理性，影響著對(duì)沖突采取的態(tài)度和行為。二是處置勞資沖突依靠的是政府權(quán)威，但行政強(qiáng)制力的負(fù)面作用越來越大，通過勞資雙方自行協(xié)商解決爭(zhēng)議的矛盾化解機(jī)制在現(xiàn)行制度背景下又難以建立。三是國(guó)家強(qiáng)調(diào)勞資關(guān)系的合作性、企業(yè)利益的一致性，但現(xiàn)實(shí)中勞資沖突對(duì)抗性、利益沖突性更為突出，亟待完善勞動(dòng)立法，沒有有力、有效和接地氣的法規(guī)體系，要求依法行政難以做到。

于是，地方政府在勞資事件中陷入兩難：如果采取無所作為的“不管”態(tài)度，會(huì)讓受到不公平待遇、已然弱勢(shì)的工人難與企業(yè)對(duì)抗，加深資強(qiáng)勞弱的“馬太效應(yīng)”，刺激工人采取更為激烈的行動(dòng)表達(dá)不滿；如果采取主動(dòng)的干預(yù)措施，勞資雙方做不到自主博弈，即使開展協(xié)商也由于并非出于兩方自愿，難免有被強(qiáng)制的應(yīng)付性特征，因“操辦”而與集體協(xié)商背道而馳。造成這種兩難境遇的關(guān)鍵因素之一，是中國(guó)主流意識(shí)形態(tài)對(duì)勞資博弈的認(rèn)知，即已經(jīng)習(xí)慣性地認(rèn)為穩(wěn)定壓倒一切，維穩(wěn)的對(duì)立面就是勞資對(duì)立與沖突[1]。

《憲法》對(duì)罷工等工人的集體行動(dòng)權(quán)未予認(rèn)可，這是一些地方政府將群體性勞資沖突當(dāng)作社會(huì)不穩(wěn)定事件處置的根據(jù)。但是，簡(jiǎn)單地限制、打壓并不能削除勞資沖突產(chǎn)生的根源，只會(huì)進(jìn)一步地激化矛盾，使勞資事件成為社會(huì)輿論特別是網(wǎng)絡(luò)媒體聚焦的熱點(diǎn)，有損工人對(duì)政府的信任，傷害政府形象。另一方面，由于工人、企業(yè)發(fā)現(xiàn)了地方政府在層層維穩(wěn)考核壓力下的“軟肋”，他們有可能選擇極端的方式，促使更高層級(jí)的政府重視，或者引發(fā)更廣泛的社會(huì)關(guān)注，借此“壓制”地方政府，迫使地方政府擔(dān)心被“一票否決”，在其它方面做出妥協(xié)以換取在維穩(wěn)上的讓步。如何處置群體性勞資沖突，成為了對(duì)地方政府政治智慧、管制能力和治理水平的考驗(yàn)。

二、集體協(xié)商制度闕如及實(shí)施分析

集體協(xié)商制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家最悠久最普遍的調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的重要機(jī)制，也是全球化背景下構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的重要制度，中國(guó)是從20世紀(jì)90年代中期開始借鑒推行的?，F(xiàn)行《勞動(dòng)法》總則第8條規(guī)定：“勞動(dòng)者依照法律規(guī)定，通過職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或其他形式，參與民主管理或者就保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益與用人單位進(jìn)行平等協(xié)商。”第33條規(guī)定：“企業(yè)職工一方與企業(yè)可以就勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利等事項(xiàng)，簽訂集體合同。集體合同草案應(yīng)當(dāng)提交職工代表大會(huì)或者全體職工討論通過?！钡?4條規(guī)定：“集體合同簽訂后應(yīng)當(dāng)報(bào)送勞動(dòng)行政部門；勞動(dòng)行政部門自收到集體合同文本之日起15日內(nèi)未提出異議的，集體合同即行生效?！薄豆?huì)法》第20條也有相應(yīng)的類似規(guī)定：“工會(huì)代表職工與企業(yè)以及實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位進(jìn)行平等協(xié)商，簽訂集體合同。集體合同草案應(yīng)當(dāng)提交職工代表大會(huì)或者全體職工討論通過?！?

但是，無論是《勞動(dòng)法》還是《工會(huì)法》都采取了繞過集體協(xié)商的程序性安排的立法策略?！秳趧?dòng)合同法》增加了在工會(huì)的參與下與用人單位建立集體協(xié)商機(jī)制，將集體協(xié)商作為簽訂集體合同的重要前提。該法第6條提出，工會(huì)應(yīng)當(dāng)幫助、指導(dǎo)勞動(dòng)者與用人單位依法訂立和履行勞動(dòng)合同，并與用人單位建立集體協(xié)商機(jī)制，維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。第51條規(guī)定：企業(yè)職工一方與用人單位通過平等協(xié)商，可以就勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利等事項(xiàng)訂立合同。勞動(dòng)和社會(huì)保障部《集體合同規(guī)定》（第24號(hào)令）第3條提出：“專項(xiàng)集體合同，是指用人單位與本單位職工根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，就集體協(xié)商的某項(xiàng)內(nèi)容簽訂的專項(xiàng)書面協(xié)議。”進(jìn)一步明確集體協(xié)商應(yīng)是訂立集體合同的前提，雖提高了集體協(xié)商的地位，但仍然沒有對(duì)集體協(xié)商的規(guī)程、組織和實(shí)施做出具體的規(guī)定，對(duì)集體協(xié)商的代表構(gòu)成及產(chǎn)生方式、協(xié)商要約制度、信息披露制度及爭(zhēng)議處理制度等沒有明確。

通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)法涉及集體協(xié)商內(nèi)容條款的簡(jiǎn)單梳理，看出我國(guó)的集體協(xié)商制度在涉及勞動(dòng)者“勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利”等核心利益事項(xiàng)訂立勞動(dòng)合同的問題上，用“可以”二字使以此為集體協(xié)商重要內(nèi)容的法律效力較為模糊，這在實(shí)踐中必然對(duì)集體協(xié)商產(chǎn)生制約。另外，勞動(dòng)法規(guī)對(duì)集體合同簽訂程序的規(guī)定，突出了勞資矛盾的非對(duì)抗性、勞動(dòng)關(guān)系利益的一致性，將其作為達(dá)成集體合同應(yīng)該運(yùn)用的方式和應(yīng)有的手段，這在一定程度上排斥了工人的參與，因此，集體協(xié)商不涉及集體行動(dòng)的退出機(jī)制，是行政轄制下的“友好”協(xié)商制度。

《工會(huì)法》第27條規(guī)定：“企業(yè)、事業(yè)單位發(fā)生停工、怠工事件，工會(huì)應(yīng)當(dāng)代表職工同企業(yè)、事業(yè)單位或者有關(guān)方面協(xié)商，反映職工的意見和要求并提出解決意見?！卑创诉壿嫞a(chǎn)生勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)工會(huì)須先與企業(yè)協(xié)商，穩(wěn)定勞資關(guān)系，而不是挑起矛盾。但是，工人往往不是這樣想，一旦產(chǎn)生勞資沖突，采取集體行動(dòng)時(shí)更愿意避開工會(huì)。

在實(shí)踐中追求集體合同的覆蓋率，以此作為集體協(xié)商成功、勞資關(guān)系和諧的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并不是客觀反映勞資關(guān)系的評(píng)價(jià)體系。制度不完整、指引不清晰、約束不到位、責(zé)任不落實(shí)，使得集體協(xié)商易流于形式。于是，本應(yīng)在企業(yè)內(nèi)部實(shí)施的集體協(xié)商、集體合同，就成了一個(gè)由地方政府主導(dǎo)、行政工會(huì)發(fā)動(dòng)、企業(yè)工會(huì)代理的功能形態(tài)和推進(jìn)模式，演變?yōu)椤罢逻_(dá)任務(wù)——工會(huì)提出要約——企業(yè)配合應(yīng)約——政府部門檢查推進(jìn)”的要約工作鏈，在一定程度上褪去了勞資雙方平等協(xié)商的準(zhǔn)則實(shí)質(zhì)。

法律本身不等于法律的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)問題表明，一方面集體協(xié)商在許多企業(yè)沒有得到重視和運(yùn)用，其促進(jìn)勞資自治、改善勞動(dòng)關(guān)系的作用發(fā)揮得很不夠；另一方面，集體協(xié)商制度需要更加符合企業(yè)的實(shí)際情況，使其更具有可實(shí)施性。要解決這兩方面的問題，都離不開政府的適時(shí)介入、適當(dāng)引導(dǎo)和必要干預(yù)，如何做到這一點(diǎn)，比例原則為政府化解困境、妥善處置勞資事件提供了一個(gè)很好的分析工具。

三、比例原則視角的權(quán)力行使模式

作為法治國(guó)家一項(xiàng)十分重要的基本原則，比例原則（principle of proportionality）是指政府在行使行政職權(quán)時(shí)，要兼顧公共利益實(shí)現(xiàn)和公民權(quán)利保護(hù)，應(yīng)當(dāng)全面均衡地處理實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)與保護(hù)相對(duì)人權(quán)益之間的關(guān)系，如果為了實(shí)現(xiàn)行政目的所采取的措施給行政相對(duì)人的權(quán)益造成某種不利影響或損害，則應(yīng)將這種不利影響或損害最大可能地限制在最小范圍內(nèi)，并與所追求的行政目的構(gòu)成適度比例。廣義的比例原則又稱為“最小侵害原則”、“禁止過度原則”等，包含手段符合目的的適當(dāng)性原則、侵害性最小的必要性原則、損害后果與產(chǎn)出利益成比例的均衡性原則三個(gè)方面的基本內(nèi)容。行政權(quán)力介入勞資博弈是要促進(jìn)勞資雙方協(xié)商談判，盡可能降低博弈的對(duì)抗性、減少社會(huì)成本，而不是決定博弈結(jié)果。從政府角度講，核心是要按比例原則審查權(quán)力介入集體勞動(dòng)關(guān)系的干預(yù)范圍、行為邊界，為促進(jìn)集體協(xié)商提供實(shí)際指導(dǎo)。

（一）適當(dāng)性原則下的行政作為

適當(dāng)性原則以國(guó)家權(quán)力行使的目的性為導(dǎo)向，也被稱為合目的性原則、妥當(dāng)性原則，它著重從目的導(dǎo)向角度規(guī)制公共權(quán)力與個(gè)體權(quán)利的比例關(guān)系，在行政手段與行政目的之間尋找利益平衡的支點(diǎn)。該原則要求政府實(shí)施特定行政行為時(shí)所采取的手段符合行政法上的目的，即行政手段必須契合法律目的，如果所采取的行政手段不符合行政法上的目的，對(duì)預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并無幫助，甚至?xí)碜璧K，那么該行政手段和方式將不被法律所承認(rèn)。行政手段的溫和性要求和執(zhí)法方式的適當(dāng)性規(guī)定，有利于加強(qiáng)行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為的認(rèn)同和服從[2]。

毫無疑問，對(duì)人的權(quán)利、尊嚴(yán)的關(guān)照和提升是政府的重大責(zé)任。在比例原則下，政府一方面要為實(shí)現(xiàn)合理行政不懈努力，同時(shí)還要促進(jìn)私權(quán)，使公益和私益之間保持均衡。不讓公權(quán)任意泛濫、不使私權(quán)受到侵害，這是實(shí)現(xiàn)依法治權(quán)、依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要。在勞動(dòng)關(guān)系中，工人處于從屬地位，在與企業(yè)的對(duì)抗中處于劣勢(shì)是一個(gè)基本的事實(shí)。地方政府作為公共利益的代表介入集體協(xié)商，要從保護(hù)工人合法權(quán)益出發(fā)，將健全集體協(xié)商機(jī)制、完善集體勞權(quán)、穩(wěn)定勞資關(guān)系作為目的，不能是簡(jiǎn)單的維穩(wěn)思維和管制做法，不能因?yàn)橐狦DP就對(duì)企業(yè)的不法行為一味地袒護(hù)。在行政方式和手段上，既要有所為，又要有所不為，如對(duì)于涉及傷害工人身體健康、有損人格尊嚴(yán)、拒付工資社保的行為，應(yīng)堅(jiān)決予以糾正，但對(duì)于可以勞資自治、集體協(xié)商解決的事項(xiàng)就不必直接干預(yù)，只需適時(shí)的規(guī)范引導(dǎo)，概括為一句話就是：“如無必要，勿加干預(yù)”。

（二）必要性原則下的適度干預(yù)

必要性原則在于多種手段中的選擇和取舍，也被稱為最小傷害原則，它明確了非強(qiáng)制手段優(yōu)先適用的基本要求，即應(yīng)采用對(duì)公民權(quán)利侵害最小的方式實(shí)施行政行為，這樣有利于降低行政強(qiáng)制的執(zhí)行成本、減少個(gè)體權(quán)益的不必要讓步。既然政府權(quán)力的行使不可避免地會(huì)給公民的基本權(quán)利造成侵害，就要在多種可選擇的符合行政法目的的方式中，選擇一個(gè)對(duì)相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、尊嚴(yán)和人權(quán)侵害最小的手段來作出具體行政行為。換句話說，為了實(shí)現(xiàn)或有助于實(shí)現(xiàn)法律預(yù)定目標(biāo)而不得不對(duì)基本權(quán)利予以限制時(shí)，應(yīng)選擇侵害性最小的干預(yù)方式，盡量避免損害當(dāng)事人權(quán)益的行為方式，這同樣有利于最大限度地提高相對(duì)人對(duì)行政決定的接受程度，減少行政措施在實(shí)踐中的執(zhí)行阻力。

在目的和手段關(guān)系上，必要性原則同樣是從目的的實(shí)現(xiàn)出發(fā)，注重對(duì)手段的考量?！跋嗤行浴焙汀白钚∏趾π浴笔潜匾栽瓌t的兩個(gè)核心。相同有效性是說其他手段必須對(duì)預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有相當(dāng)程度的貢獻(xiàn)時(shí)才可以列入比較；在相同有效的多個(gè)措施中，最必要的措施是那些對(duì)公民基本權(quán)利最小侵害性的措施。相同有效性是最小侵害性的前提條件[3]。工人為了生命的維系，具有向國(guó)家行使“生存照顧”、“生活水準(zhǔn)提升”的請(qǐng)求權(quán)。工會(huì)作為代表向企業(yè)發(fā)出協(xié)商要約，是工人的積極權(quán)利（企業(yè)同樣具有此項(xiàng)權(quán)利）；政府對(duì)工人無提供最適合保護(hù)的義務(wù)，不宜主動(dòng)干預(yù)應(yīng)由工會(huì)與企業(yè)自行協(xié)商解決的勞動(dòng)領(lǐng)域問題，即“國(guó)家活動(dòng)的內(nèi)容受公民的請(qǐng)求所支配”[4]。地方政府在集體協(xié)商過程中要能夠保持“沉默”，不必有任何強(qiáng)迫性行為，即使是出于促使協(xié)商取得成果這樣的“善意”。

（三）均衡性原則下的介入邊界

均衡性原則以控制成本為導(dǎo)向，也被稱為狹義比例原則、法益相稱性原則，是指政府的行政手段在符合法律目的的前提下，也是對(duì)相對(duì)人造成最小侵害的手段，但是如果政府作出這個(gè)行為之后所產(chǎn)生的效益或者說后果還不如不作出這個(gè)行為之前那樣優(yōu)良，那么就應(yīng)當(dāng)取消這一行政行為。該原則運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的成本——效益分析，均衡行政行為后與行政行為前的成本與效益，要求在行政目的所要達(dá)成的利益與公民權(quán)利損害或社會(huì)公益損害之間能夠達(dá)成均衡，兩害相較取其輕、兩利相較取其重，既不可大題小做、也不可小題大做。

均衡原則強(qiáng)調(diào)的是用利益衡量法來權(quán)衡付出的成本與取得利益間是否成一定比例，任何行政行為只要可能對(duì)公民造成損害，就不得大于其所可能保護(hù)的社會(huì)公益，二者只要不成比例則應(yīng)該放棄，而不管該措施對(duì)于達(dá)成目的來說是多么有效。集體協(xié)商不是基于斗爭(zhēng)和破壞，而是鼓勵(lì)妥協(xié)與合作，是通過對(duì)話和協(xié)商以期實(shí)現(xiàn)合作剩余的理性過程。均衡性原則要求地方政府對(duì)勞動(dòng)關(guān)系做到“兩手抓”，既要保護(hù)工人的合法利益、照顧工人的正當(dāng)訴求，又要兼顧企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；既要鼓勵(lì)工人以合法方式反映訴求，積極引導(dǎo)集體協(xié)商，又要管控集體行動(dòng)，防止群體性勞資沖突中濫用權(quán)利，避免將特定企業(yè)的勞資沖突轉(zhuǎn)化為社會(huì)問題，使勞資矛盾在集體協(xié)商中得到比較妥當(dāng)?shù)奶幚怼?/p>

（四）勞動(dòng)關(guān)系的比例原則管理

適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，必要性原則與均衡性原則是適當(dāng)性原則的深化和量化。適當(dāng)性原則要求政府施政須適合行政目標(biāo)，選定的手段能體現(xiàn)立法者的預(yù)期目的，阻卻違反行政法目的的行政手段和行為，事前防止對(duì)私權(quán)的侵害行為。必要性原則進(jìn)一步關(guān)注目的和手段的適宜性，強(qiáng)調(diào)在所有能實(shí)現(xiàn)行政目的的方式中，必須選擇對(duì)私人權(quán)益損害最小、影響最輕微的方法。為了避免適當(dāng)性原則與必要性原則在實(shí)施中可能產(chǎn)生沖突，還要引入更重要的均衡性原則。均衡性原則強(qiáng)調(diào)如果在所有可以達(dá)到某一行政目的的手段中，其所造成的損害仍要超過該行政目的所追求的公益時(shí)，則這個(gè)行政目的就應(yīng)該放棄[5]。比例原則通過控制“目的與手段”的關(guān)系，以保障行政自由裁量公正、公平地行使。

比例原則作為一個(gè)具有價(jià)值追求的原則，是在達(dá)成“人權(quán)保障”的目的與實(shí)現(xiàn)“公共利益”的目的之間權(quán)衡。最有效的勞動(dòng)合同只能通過勞資雙方的自由選擇、平等協(xié)商和公平協(xié)商來獲得，任何外部的過度干預(yù)和管制都是越俎代庖，但這并不是說政府就無所作為。比例原則對(duì)地方政府的指導(dǎo)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面： 一是政府采取干預(yù)集體協(xié)商的行為，特別是有可能發(fā)生不利于工人或企業(yè)的情形時(shí)，必須認(rèn)定該行為對(duì)促進(jìn)合作剩余是必要且必須的。二是通過對(duì)政府行為的利益衡量，能夠得出實(shí)施結(jié)果的公益一定大于對(duì)工人或企業(yè)私益帶來的損害。三是政府行為的方式，應(yīng)選取那些成本最小、收益最大、對(duì)工人或企業(yè)損害最小的做法。從行政法角度，比例原則是控制國(guó)家權(quán)力濫用的核心原則，是理性主義的法治精神。因此，地方政府切不可未經(jīng)集體協(xié)商、勞資雙方未取得共識(shí)的情況下，強(qiáng)制雙方簽訂所謂的集體合同。

（五）勞資關(guān)系治理的域外實(shí)踐

體現(xiàn)正義請(qǐng)求的比例原則，源于19世紀(jì)的德國(guó)警察法學(xué)。后來，聯(lián)邦德國(guó)憲法法院通過判例的形式，將比例原則提升到憲法位階，使得比例原則拘束包括立法、行政和司法在內(nèi)的所有國(guó)家行為，包括公法、私法在內(nèi)的所有法律領(lǐng)域，因而被譽(yù)為行政法領(lǐng)域的“帝王條款”和“皇冠原則”。比例原則雖源自大陸法系的德國(guó)，但作為一項(xiàng)根本性原則已普遍適用于現(xiàn)代法治社會(huì)，被很多國(guó)家和地區(qū)廣泛接受。以普通法系的英國(guó)為例，英國(guó)的勞動(dòng)法運(yùn)用比例原則對(duì)居于強(qiáng)勢(shì)地位的企業(yè)行為進(jìn)行合法性、合理性及程序正當(dāng)性審查，確保企業(yè)不能隨意損害雇員權(quán)益，兼顧雇傭雙方的利益平衡。比例原則與英國(guó)傳統(tǒng)的合理性原則①為行為目的合法前提下行政措施的選擇提供了依據(jù)，其相同之處在于：都主要涉及行政管理過程自由裁量權(quán)的行使，在手段與目的、成本與收益之間的權(quán)衡，合理性原則要求手段與目的之間的合理性，比例原則要求手段與目的間的相稱性。相較于合理性原則，比例原則更多地關(guān)注于具體行政決定中的自由裁量權(quán)，偏重于考察行政自由裁量權(quán)行使時(shí)對(duì)公民權(quán)利的消極的不侵害程度[6]。

比例原則還對(duì)歐共體公法產(chǎn)生了影響。比如，歐洲國(guó)家勞動(dòng)法的發(fā)展軌跡走的是一條“私法公法化”模式，比例原則在反雇傭歧視法律和1998年的《人權(quán)法案》中就得到了適用，在企業(yè)與雇員間關(guān)系、懲戒解雇制度領(lǐng)域得到了十分廣泛的接受。在歐共體法律和歐洲人權(quán)法院的法律實(shí)踐中，比例原則的核心標(biāo)準(zhǔn)包括：一是合法目的是否足夠重要而使對(duì)基本權(quán)利的限制變得正當(dāng)。二是為達(dá)此合法目的所采取的相關(guān)措施是否合理。三是用以侵犯權(quán)利或自由之手段是否為完成該目的所必要。此種做法還被日本所借鑒。日本將比例原則概括在解雇懲戒權(quán)濫用原則的法理中，明確懲戒解雇應(yīng)遵循相當(dāng)性原則，即該懲戒處分該當(dāng)所違反規(guī)定的種類、程度，以及被懲戒者無特別情事的對(duì)照下，必須具有相當(dāng)性。

勞動(dòng)關(guān)系是最主要的社會(huì)關(guān)系，勞資矛盾是最突出的社會(huì)矛盾。勞資雙方的天然非均衡性，決定了唯有公權(quán)力的介入，工人的生存狀態(tài)、社會(huì)地位才有可能得到根本改善，差別在于政府的主觀態(tài)度、處理方式。矛盾不可避免，沖突并不可怕，妥善運(yùn)用集體協(xié)商有利于消解“集體性失范”的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。保護(hù)和完善工人的集體協(xié)商權(quán)，有利于在合法維權(quán)與暴力傷害交織的可能態(tài)勢(shì)里，建立起勞資雙方能夠共同參與的利益博弈制度和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，以期在尊重企業(yè)合理權(quán)益的前提下保障工人的正當(dāng)利益，尋找勞資雙方的利益均衡點(diǎn)。按照比例原則，地方政府以中立立場(chǎng)介入集體協(xié)商，其前提是不得損害勞資自治，其邊界在于法律法規(guī)的約束，統(tǒng)合勞資利益，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系的穩(wěn)定。為了使地方政府更負(fù)責(zé)地履行職能，還要讓勞動(dòng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)行政權(quán)力的不作為、亂作為具有可訴性，這有利于從另一個(gè)側(cè)面促進(jìn)地方政府行政能力、管理水平的提升。

四、權(quán)力在集體協(xié)商中的積極作為

工人與企業(yè)為了各自的利益，如果彼此不妥協(xié)，會(huì)導(dǎo)致矛盾激化，在對(duì)抗情況下就需要行政權(quán)力的干預(yù)以平息事態(tài)。比例原則要求政府應(yīng)兼顧行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，使二者保持在適度的比例[7]這樣的要求，為地方政府干預(yù)受到破壞的集體勞動(dòng)關(guān)系，促成集體協(xié)商提供了指引。

（一）健全集體協(xié)商立法

勞資矛盾宜疏不宜堵，這就需要將集體勞動(dòng)爭(zhēng)議納入制度化的解決軌道?！捌髨D通過法律進(jìn)行社會(huì)變遷是現(xiàn)代世界的一個(gè)基本特點(diǎn)?！盵8]《勞動(dòng)合同法》對(duì)集體協(xié)商作了規(guī)定，但缺乏相應(yīng)的程序保障，對(duì)企業(yè)如不實(shí)施集體合同也未明確責(zé)任主體的法律后果。歷史地看，工人與企業(yè)走向合作是從集體協(xié)商取代個(gè)人交涉開始的，集體協(xié)商規(guī)范了個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系，工會(huì)與企業(yè)之間一系列的溝通、協(xié)商、談判只要最后彼此能妥協(xié)達(dá)成一致，就促使勞資之間可能發(fā)生的非理性對(duì)抗和沖突轉(zhuǎn)向?yàn)槔硇缘膶?duì)抗性合作。鑒于中國(guó)地域和行業(yè)的發(fā)展差異巨大，應(yīng)給予地方在集體協(xié)商等勞資關(guān)系領(lǐng)域更大的立法空間和實(shí)際權(quán)限。

正義是法治的核心，制度正義是首要的正義，集體協(xié)商權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的公民權(quán)利。結(jié)合比例原則，完善集體協(xié)商制度應(yīng)遵循以下準(zhǔn)則：一是對(duì)集體協(xié)商的內(nèi)容、主體、程序等加以細(xì)化規(guī)范，將集體協(xié)商作為解決勞資沖突的基本方式和主要手段。二是保障工人和工會(huì)代表在集體協(xié)商中享有不受侵犯的權(quán)利，集體合同達(dá)成的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于法律的規(guī)定，集體協(xié)商制度設(shè)置要有利于工人的權(quán)利保護(hù)。三是工會(huì)是代表工人與資方進(jìn)行集體協(xié)商的當(dāng)然主體，任何個(gè)人不能作為集體協(xié)商的主體。四是企業(yè)負(fù)有誠實(shí)協(xié)商的義務(wù)，無正當(dāng)理由不得拒絕集體協(xié)商，但不得強(qiáng)制企業(yè)答應(yīng)工會(huì)的相應(yīng)要求。五是體現(xiàn)勞動(dòng)自治、自主協(xié)商的原則，只規(guī)定企業(yè)參與集體協(xié)商并規(guī)范協(xié)商程序，但對(duì)協(xié)商方式、協(xié)商內(nèi)容則不宜作過多規(guī)定。勞資雙方任何與集體協(xié)商有關(guān)的行動(dòng)，都必須以達(dá)成集體合同為目的，并對(duì)此要有嚴(yán)格限制，最大程度降低勞動(dòng)事件對(duì)社會(huì)的危害。

（二）設(shè)置協(xié)商談判規(guī)程

我國(guó)現(xiàn)行的勞動(dòng)法及勞動(dòng)政策，忽視了勞動(dòng)關(guān)系的內(nèi)部制衡。集體協(xié)商的過程，就是工會(huì)與資方為了簽訂主要體現(xiàn)工資報(bào)酬、勞動(dòng)條件和作業(yè)環(huán)境等的集體合同討價(jià)還價(jià)的互動(dòng)過程，是一個(gè)涉及相關(guān)主體均力求實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的博弈過程，這就必然要求對(duì)工會(huì)、企業(yè)和政府在集體協(xié)商中的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任予以制度規(guī)范。這種制度規(guī)范，首先應(yīng)體現(xiàn)在集體協(xié)商的規(guī)程上。

體現(xiàn)比例原則的集體協(xié)商規(guī)程包括：一是工會(huì)的事前準(zhǔn)備。工會(huì)要深入細(xì)致地了解職工訴求，重點(diǎn)是工資、福利和勞動(dòng)條件等；收集企業(yè)和企業(yè)所在行業(yè)的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，企業(yè)所在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障和平均工資、物價(jià)上漲等情況。資方有義務(wù)向工會(huì)提供所需相關(guān)資料，工會(huì)負(fù)有相應(yīng)的保密責(zé)任。二是工會(huì)向資方提出協(xié)商要約。工會(huì)就簽訂或者調(diào)整集體合同向資方提出正式訴求，明確集體協(xié)商所涉及的基本事項(xiàng)、條件和時(shí)間等。三是資方履行誠實(shí)協(xié)商義務(wù)。資方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)做出書面答復(fù)，告知是否接受協(xié)商，如不按期答復(fù)則要承擔(dān)不正當(dāng)勞動(dòng)行為的責(zé)任。四是勞資雙方直接協(xié)商。這是一個(gè)需要?jiǎng)谫Y雙方反復(fù)商榷的過程，在此過程中工會(huì)需要做好與職工的情況溝通和情緒穩(wěn)定工作。五是簽署集體合同。協(xié)商成功則由勞資雙方首席代表簽字，新的集體合同正式生效。集體協(xié)商制度的目的是為了勞資雙方達(dá)成彼此均可接受的適度共贏，這必然是雙方自愿妥協(xié)的結(jié)果，地方政府既不必單方面地保護(hù)工人利益，也不須盲目地對(duì)企業(yè)施壓，避免可能出現(xiàn)的集體協(xié)商權(quán)被濫用的情形。

（三）促進(jìn)勞資協(xié)商合作

資方拒絕滿足工人提出的提高工資、改善待遇等訴求，又拒絕集體協(xié)商，是發(fā)生勞資事件的一般原因。集體協(xié)商出現(xiàn)梗阻，勞資雙方會(huì)以“停工”或“閉廠”為要挾，但在理性下彼此還是留有回旋空間的，仍會(huì)寄托通過“談”達(dá)成都能接受的勞動(dòng)合同，這是彼此損失最小化的適宜選擇。均衡性原則為集體協(xié)商的價(jià)值揭示提供了新的視角?！皠趧?dòng)法的運(yùn)行機(jī)理也就可以表述為經(jīng)由傾斜保護(hù)而達(dá)致平衡協(xié)調(diào)。勞動(dòng)法平衡協(xié)調(diào)的目的性決定了傾斜保護(hù)手段性采用的分寸和尺度，避免傾斜保護(hù)出現(xiàn)矯枉過正是我國(guó)勞動(dòng)立法，特別是勞動(dòng)合同立法必須予以高度重視的問題。”[9]政府在勞動(dòng)關(guān)系中的存在，恰恰是以限制一部分人的權(quán)利并強(qiáng)化另一部分人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的，但這并不意味著對(duì)任一部分人正當(dāng)權(quán)利的剝奪，也就是要追求法律的實(shí)質(zhì)平等。

對(duì)已進(jìn)入實(shí)質(zhì)進(jìn)程的集體協(xié)商，政府的作用主要體現(xiàn)在對(duì)爭(zhēng)執(zhí)的必要調(diào)解：一是在協(xié)商出現(xiàn)僵持時(shí)，政府可適時(shí)地進(jìn)行調(diào)解、斡旋，幫助勞資代表排除外部非正常干擾，促使協(xié)商能夠順利進(jìn)行下去。二是強(qiáng)化行為管控，當(dāng)參與集體協(xié)商的任何一方不信守協(xié)商規(guī)則、偏離協(xié)商原則，或者在協(xié)商之外做出單方面的施壓行為，可以提出限制性的“紅線”，打消非份之念，促使其遵守規(guī)程。三是規(guī)制協(xié)商范疇，為提高集體協(xié)商的有效性，需要工人、工會(huì)能夠盡快提出明確合理的利益訴求，也需要資方代表在回應(yīng)這些訴求時(shí)表現(xiàn)出足夠的誠意。集體協(xié)商的精髓在于擯棄暴力，在于承認(rèn)勞資雙方同樣具有提出利益訴求的完整權(quán)利，為此，可以結(jié)合各方情況提出禁止協(xié)商事項(xiàng)、規(guī)定討價(jià)還價(jià)幅度等，對(duì)集體協(xié)商活動(dòng)做必要的規(guī)制，但總的方向應(yīng)是逐漸擴(kuò)大勞資自治約定的范圍。

（四）發(fā)揮行政指導(dǎo)作用

合作贏余為集體協(xié)商提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但它并不否認(rèn)勞資關(guān)系基于利益分配的實(shí)質(zhì)對(duì)立。企業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理中，形成對(duì)勞動(dòng)行為的控制權(quán)利，特別是在企業(yè)規(guī)章制度的制定、解釋適用及懲戒上形成企業(yè)“單方?jīng)Q斷”的權(quán)力。政府在集體協(xié)商中依據(jù)法律賦予的權(quán)力和義務(wù)，不能直接代表或加入勞資關(guān)系的任何一方，但要發(fā)揮協(xié)調(diào)者、調(diào)解者和仲裁者的作用，主持社會(huì)公正、維護(hù)社會(huì)利益。

依據(jù)均衡性原則，地方政府對(duì)集體協(xié)商的指導(dǎo)作用主要有：一是通過制度安排，使勞資關(guān)系真正回歸企業(yè)，構(gòu)建勞資雙方能夠獲得比較利益而非相互損害的基礎(chǔ)；促成屬于并代表工人的工會(huì)建立，構(gòu)建能夠有效約束勞資雙方集體協(xié)商行為的制度化規(guī)范；健全勞動(dòng)爭(zhēng)議、集體協(xié)商的仲裁制度。二是對(duì)已進(jìn)入實(shí)質(zhì)進(jìn)程的集體協(xié)商，促進(jìn)勞資雙方的理解體諒；對(duì)集體協(xié)商有所規(guī)制，提高協(xié)商的有效性；強(qiáng)化行為管控，當(dāng)參與協(xié)商的任何一方不信守協(xié)商規(guī)則、偏離協(xié)商原則，或者在協(xié)商之外做出單方面的不利于集體協(xié)商的施壓行為時(shí)，采取適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性要求。三是集體協(xié)商結(jié)束之后，敦促勞資雙方切實(shí)履行義務(wù)，使已達(dá)成的集體合同得以履行，對(duì)履行中可能出現(xiàn)的理解偏差和糾紛做出及時(shí)的處置。

（五）完備協(xié)商救濟(jì)機(jī)制

集體協(xié)商的結(jié)果無非兩種情形： 一種是勞資雙方尋找到利益共同點(diǎn)，互相妥協(xié)，達(dá)成一致，簽訂集體合同，協(xié)商取得成功；另一種是勞資雙方各自堅(jiān)持，互不認(rèn)同，陷入僵局，協(xié)商破裂。集體協(xié)商“談不攏”、“講崩了”，勞資雙方無論停工怠工，還是關(guān)閉企業(yè)，都將對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)財(cái)富造成損失，按照基本權(quán)益原則要極力避免這種“雙輸”局面的出現(xiàn)。對(duì)于在集體協(xié)商中勞資雙方任何一方破壞協(xié)商紀(jì)律的現(xiàn)象，地方政府要加以干預(yù)，促使協(xié)商談判回歸理性。

無救濟(jì)則無權(quán)利。對(duì)集體協(xié)商的救濟(jì)問題，國(guó)家現(xiàn)有的法律制度分別從拒絕集體協(xié)商的救濟(jì)、簽訂集體合同發(fā)生爭(zhēng)議的救濟(jì)、履行集體合同發(fā)生爭(zhēng)議的救濟(jì)等不同方面作了規(guī)定。但從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，地方政府還需要進(jìn)一步健全包括勞動(dòng)監(jiān)察、勞動(dòng)調(diào)解、勞動(dòng)仲裁、勞動(dòng)訴訟、勞動(dòng)信訪等在內(nèi)的勞動(dòng)爭(zhēng)議行政調(diào)處機(jī)制，還要重視和善于運(yùn)用司法解決機(jī)制。如在履行集體合同過程中出現(xiàn)爭(zhēng)議，工會(huì)可以提請(qǐng)仲裁，仲裁機(jī)構(gòu)不予受理或者對(duì)仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟，只不過要進(jìn)一步簡(jiǎn)化相應(yīng)的程序。

從憲法學(xué)意義上講，工人和企業(yè)的消極權(quán)利表示免于干涉，要求政府不作為；而積極權(quán)利意味自我實(shí)現(xiàn)，則要求政府能動(dòng)作為，保護(hù)工人的切身利益，促進(jìn)和諧勞動(dòng)關(guān)系。與勞資雙方的雙重權(quán)利相對(duì)應(yīng)的是政府的雙重義務(wù)和責(zé)任，政府對(duì)集體協(xié)商的有限介入、理性處置可促進(jìn)勞資之間的意思自治、契約自由、誠實(shí)信用等私法原則的實(shí)現(xiàn)。由此可見，地方政府依據(jù)法律賦予的權(quán)力和責(zé)任，在勞動(dòng)關(guān)系中大致要承擔(dān)的是“勞動(dòng)關(guān)系規(guī)制者”、“勞資關(guān)系監(jiān)督者”、“勞動(dòng)損害控制者”、“勞動(dòng)矛盾調(diào)解與仲裁者”、“社會(huì)保障提供者”等不同的角色職能，這些角色是在不同階段和環(huán)境背景下承擔(dān)的，核心還是主持社會(huì)公正、維護(hù)公共利益，這既是比例原則對(duì)行政權(quán)力的忠告，也是走向現(xiàn)代政府的必然要求。

注釋：

①合理性原則的內(nèi)涵相當(dāng)寬泛，裁量空間極大，其在勞動(dòng)法領(lǐng)域之適用，主要用于判斷不公正解雇領(lǐng)域與雇傭合同默示條款領(lǐng)域是否出現(xiàn)非理性、非法性、剛愎、反復(fù)、法律期待、程序正當(dāng)性等情況。

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Abstract：In the considerations about the institutional defects in group negotiations， especially on the current role of labor-capital relationship and autonomy， the governments and their group contracts fail to constraint both parties， and they are obviously in a dilemma of stabilization and rights maintenance. The proportionality principle can provide a powerful guidance to the pattern and boundary when the governments get involved in labor events and try to promote group negotiation. Furthermore， under the premise that market should act as the controller of resource allocation， the proportionality principle also plays an important role as the governments put into a sufficient use of public power. In view of the above reasons， the proportionality principle is in favor of the government administrative management ability undoubtedly.

Keywords：proportionality；governing capacity；collective bargaining；the collective consultation；administrative ability

責(zé)任編輯：翟 祎