中國養(yǎng)老保險的財政困境及政策選擇

文太林　胡尹燕

摘 要：隨著以改善民生為重點的社會建設(shè)的加快推進(jìn)，我國養(yǎng)老保險中的財政責(zé)任不斷得到落實和完善。目前，我國財政對養(yǎng)老保險的投入包括：補貼城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、支付機關(guān)事業(yè)單位離退休金、補助城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險等。在不斷完善和加大養(yǎng)老保險財政投入時，也存在財政風(fēng)險加劇、補貼不公平和補貼不規(guī)范等問題。應(yīng)在公平性、可持續(xù)性和規(guī)范性原則下，完善我國養(yǎng)老保險的財政責(zé)任。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；財政責(zé)任；結(jié)構(gòu)差異；轉(zhuǎn)軌成本；老齡化

中圖分類號：F842.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）06-0112-06

一、問題的提出

政府在養(yǎng)老保險制度中扮演著重要角色，特別是財政責(zé)任。隨著以改善民生為重點的社會建設(shè)的加快推進(jìn)，我國養(yǎng)老保險制度不斷完善：統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度基本定型，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度建立并迅速普及開來，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革也提上了議事日程。養(yǎng)老保險中的財政責(zé)任也從無到有、由少到多。但是，在加大財政對養(yǎng)老保險事業(yè)投入的同時，也需要審視公共財政與養(yǎng)老保險之間的關(guān)系，探尋其合理邊界、規(guī)范財政補貼方式。特別是人口老齡化以及轉(zhuǎn)制成本對養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而養(yǎng)老保險基金的財務(wù)風(fēng)險必然孕育著公共財政的巨大風(fēng)險。因此，全面分析我國養(yǎng)老保險財政投入的總量規(guī)模和結(jié)構(gòu)差異、規(guī)范養(yǎng)老保險中的財政責(zé)任具有重要意義。

二、養(yǎng)老保險財政投入的結(jié)構(gòu)與規(guī)模

計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國逐步建立了三元分立、城鄉(xiāng)分割的養(yǎng)老保障制度：國家負(fù)責(zé)、單位包辦的企業(yè)職工勞動保險制度，財政全面負(fù)擔(dān)的機關(guān)事業(yè)單位退休制度以及村集體負(fù)責(zé)的孤老殘幼“五?！敝贫取８母镩_放后，養(yǎng)老保險制度改革拉開帷幕，養(yǎng)老保險中的財政責(zé)任也經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟(jì)時期的缺位和錯位到轉(zhuǎn)型時期的歸位的過程。財政的公共性在養(yǎng)老保險制度中逐漸得以顯現(xiàn)，其中，不同制度中財政承擔(dān)的責(zé)任方式不同，財政投入的規(guī)模也不一樣。

1.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的財政補貼

為配合國有企業(yè)改革，企業(yè)保障社會化提上了日程，國家責(zé)任得到適度控制和調(diào)整，個人開始承擔(dān)繳費責(zé)任。1991年，國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革做出了原則性的規(guī)定。特別是1993年中共十四屆三中全會通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中明確提出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，由單位和個人共同繳費。1997年，《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的頒布，正式確立了新型社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，形成由企業(yè)、職工和政府三方負(fù)擔(dān)的籌資機制。目前，企業(yè)繳費一般是工資總額的20%，個人繳納8%，政府承擔(dān)托底責(zé)任，即養(yǎng)老保險基金收不抵支時由政府財政予以補貼。1998年，養(yǎng)老保險基金首次出現(xiàn)缺口，當(dāng)年財政補貼53億元。其后，地方養(yǎng)老保險基金赤字越來越嚴(yán)重，到2014年底扣除財政補貼有23個省份出現(xiàn)了當(dāng)期養(yǎng)老金收不抵支的情況[1]。中央和地方政府的財政補貼年年增長，已經(jīng)成為養(yǎng)老保險基金的重要組成部分，2014年各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金3548億元，占到養(yǎng)老保險基金收入的14%左右（見圖1）。

2.行政事業(yè)單位退休制度的財政投入

機關(guān)事業(yè)單位退休制度形成于上世紀(jì)50年代，一直未做實質(zhì)性的改革，延續(xù)了傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付、待遇確定型模式。資金來源于財政撥款，個人不承擔(dān)繳費責(zé)任，由單位進(jìn)行管理、社會化程度低，并且與企業(yè)相比機關(guān)事業(yè)單位退休金水平較高。由于機關(guān)事業(yè)單位人數(shù)多、保障水平高，歷年財政支出數(shù)額大，2014年達(dá)到3668億元（見圖2）。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，機關(guān)事業(yè)單位退休制度越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。早在1992年，人事部發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，拉開了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的序幕。從1993年起，上海、海南、遼寧等地紛紛開始改革，特別是在1995年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》后，很多地方也加快了機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革的步伐。各地在改革時普遍都按照“以支定收、略有節(jié)余”的原則籌集資金，實行基本養(yǎng)老保險費用社會統(tǒng)籌。改革方案都規(guī)定由單位和個人共同繳費。由于沒有一個全國統(tǒng)一法規(guī)政策，各地的改革做法各不相同。2015年1月14日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確了改革的基本思路是“一個統(tǒng)一、五個同步”，即機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度；機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。由于制度前期沒有資金積累，改革必然會帶來轉(zhuǎn)制成本，增加財政負(fù)擔(dān)。

3.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財政補助

長期以來，享受養(yǎng)老保障是城鎮(zhèn)居民的權(quán)利，農(nóng)村幾乎是一片空白，只能依靠家庭保障，很多人老無所依。上世紀(jì)80年代末，部分地區(qū)就開始探索農(nóng)村的養(yǎng)老保障模式，試圖改變這種局面。到了1992年，根據(jù)國務(wù)院的要求，民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，確立個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持的籌資原則。但是由于缺乏合理的籌資渠道，農(nóng)村養(yǎng)老保險陷入僵局，難以為繼。直到2009年國務(wù)院開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點，新農(nóng)?；鹩蓚€人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，對中西部地區(qū)全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。地方政府對參保人繳費給予補貼，并為農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費。按照新農(nóng)保的制度模式，2011年，針對城鎮(zhèn)戶籍非從業(yè)人員建立了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度。并于2014年將上述兩個制度整合為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。截止2014年末，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)50107萬人，全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入2310億元，其中個人繳費666億元?；鹄塾嫿Y(jié)存3845億元[2]。隨著參保人數(shù)的增加，財政補助數(shù)額也不斷增長，2014年財政對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金的補助1348.94億元 （見圖3）。

4.全國社會保障基金的財政投入

為了化解養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)制成本和人口老齡化帶來的養(yǎng)老金支付壓力，中國政府在2000年建立了“全國社會保障基金”，從多種渠道籌集資金，作為社會保障中長期的戰(zhàn)略儲備。建立社會保障戰(zhàn)略基金是國際上通行做法，如挪威、愛爾蘭、加拿大、俄羅斯、瑞典、日本等都建立了以包括石油、天然氣及其它國有資產(chǎn)為基礎(chǔ)的基金（各國的基金名稱不同，如國家養(yǎng)老基金、國家儲備基金、未來基金等）。全國社會保障基金區(qū)別于其他社會保險基金、社會救助基金，是由中央政府直接籌集和管理?；鹩扇珖鐣Ｕ匣鹄硎聲?fù)責(zé)管理運營，實現(xiàn)保值增值。目前，全國社會保障基金的來源主要有中央財政撥款、國有股減持收入、彩票公益金收入和投資收益。2014年，財政性撥入全國社?；鹳Y金和股份552.64億元。截至2014年末，財政性撥入全國社保基金資金和股份累計6572.98億元（見圖4）。

三、養(yǎng)老保險財政責(zé)任的缺陷分析

經(jīng)過不斷的調(diào)整和改革，我國養(yǎng)老保險制度中的政府責(zé)任逐步得到落實和完善，政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、合理保障的制度框架基本確立。養(yǎng)老保險中的財政投入從無到有、由少到多。但是，養(yǎng)老保險中財政責(zé)任依然存在一些缺陷，主要表現(xiàn)在財政投入的公平性低、可持續(xù)性差以及規(guī)范性不強。

1.養(yǎng)老保險財政投入的公平性低

公平是社會保障的核心價值理念。長期以來，我國養(yǎng)老保險制度三軌并存，不公平現(xiàn)象十分嚴(yán)重。首先，從籌資模式來看。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險由企業(yè)、個人雙方繳費，政府承擔(dān)托底責(zé)任。例如：2014年財政補貼額達(dá)到3548億元，參保職工人均補貼約1039元。機關(guān)事業(yè)退休制度完全由財政負(fù)擔(dān)，2014年機關(guān)事業(yè)離退休費支出達(dá)3668億元。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險則由個人繳費、集體補貼和政府補助組成，2014年財政補助為1349億元，參保人員人均補助約為269元。不同制度的籌資方式完全不同，財政補貼差異明顯。其次，從保障水平來看。經(jīng)過連續(xù)10年的增長，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金水平達(dá)到2000元，替代率約為45%。機關(guān)事業(yè)單位離退休費是按照本人離退休前職務(wù)工資（崗位工資）和級別工資（薪級工資）之和的一定比例計發(fā)，工作滿35年的按90%計發(fā)，工作年限在30-34年的，按85%計發(fā)，工作年限在20-29年的，按80%計發(fā)。并且退休金按同級在職職工工資增長率進(jìn)行調(diào)整。城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。目前，個人賬戶建立時間短、基金積累有限，所以養(yǎng)老金主要依賴財政補助的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，雖然經(jīng)過調(diào)整，2015年中央政府財政補貼標(biāo)準(zhǔn)也僅為70元。

三種制度在籌資模式、保障水平方面差異很大，特別是作為公共性的財政投入極不公平。這樣，公共財政不僅未能起到財富再分配的作用，反面進(jìn)一步加劇了貧富差距。相對貧困的農(nóng)民補貼最少，城鎮(zhèn)職工次之，而機關(guān)事業(yè)單位待遇豐厚?？鄢鳛楣毴藛T的“雇主”應(yīng)該給予其雇員的財政待遇以外，機關(guān)事業(yè)單位人員所享受的財政補貼待遇大約是企業(yè)部門的7倍左右，企業(yè)參保退休人員得到的養(yǎng)老財政補貼又是農(nóng)民的5倍以上[3]。從這個角度來看，我國養(yǎng)老保險制度既未履行多繳多得的權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的保險原理，也未遵循弱者優(yōu)先的正義原則，這顯然是違背了養(yǎng)老保險制度和公共財政的宗旨和原則。2015年1月，隨著《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》正式出臺，標(biāo)志著養(yǎng)老保險雙軌制的終結(jié)，養(yǎng)老保險制度向公平發(fā)展邁出了關(guān)鍵一步。但是“調(diào)結(jié)構(gòu)、不降收入”的基本原則表明，當(dāng)前的并軌改革在很大程度上僅僅在形式上做了一些調(diào)整，離民眾期盼的實質(zhì)性改革還有一定距離[4]。

2.養(yǎng)老保險財政投入的可持續(xù)性差

由于人口老齡化的加劇和養(yǎng)老保險由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)軌，養(yǎng)老保險制度如何在保障老年人基本生活的同時實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為改革的重要目標(biāo)。養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)遵循大數(shù)法則的精算公平、維持基金的收支平衡，使財政補貼控制在一個合理的范圍之內(nèi)。我們反對政府對養(yǎng)老保險撒手不管，也不贊同政府大包大攬。否則，必然會使養(yǎng)老保險制度畸形，使政府的財政深陷養(yǎng)老保險債務(wù)的泥淖之中。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度并非嚴(yán)格意義上的標(biāo)準(zhǔn)的社會保險制度，而是財政補貼型并帶有強烈社會救助性質(zhì)的養(yǎng)老制度[5]。目前，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的保障水平低，政府的財政負(fù)擔(dān)尚在可控之列。但研究表明：新農(nóng)保若替代率為20%，新農(nóng)保補貼占中央財政比重約為2.27%，若將替代率提高到30%，中央財政負(fù)擔(dān)率仍低于4.5%，若達(dá)到50%的替代率，中央財政負(fù)擔(dān)率近8%。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地方財政補貼負(fù)擔(dān)較重[6]。

而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的財務(wù)狀況則更為嚴(yán)峻。2014年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收不抵支的有23個省份，2014年保費征收2.03萬億元，同比增長9.7%，而當(dāng)年養(yǎng)老金支出達(dá)2.18萬億元，同比增長17.8%，支出的增長速度高于收入增長速度8個百分點，即期收支缺口達(dá)1500多億元，僅靠財政補貼才能勉強維持養(yǎng)老金按時發(fā)放。即使在大量財政補貼的情形下，個人賬戶依然不能做實，且空賬規(guī)模逐年擴(kuò)大，到2014年底僅做實5001億元，空賬額高達(dá)3597億元。

機關(guān)事業(yè)單位離退休人數(shù)多。目前，我國機關(guān)事業(yè)單位員工共計3870萬，其中事業(yè)單位111萬個，事業(yè)編制3153萬人，機關(guān)單位公務(wù)員約700余萬人。其養(yǎng)老金水平高，占財政的比例較大。雖然并軌改革以后，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險放棄了單純的財政供養(yǎng)模式，改由單位和個人共同繳費籌資，但依然要承擔(dān)28%的雇主繳費責(zé)任及巨額轉(zhuǎn)制成本。中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金缺口將給財政造成巨大的負(fù)擔(dān)。據(jù)馬駿等測算，上述制度若不改革，隨著人口老齡化的快速發(fā)展，2013～ 2050年間機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金累計缺口為14%的GDP，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶累積缺口為69%的GDP。養(yǎng)老金累計缺口的現(xiàn)值將相當(dāng)于2011年GDP的83%。至2050年將達(dá)到當(dāng)年財政支出的30%[7]。

3.養(yǎng)老保險財政投入的規(guī)范性弱

近年來，財政對養(yǎng)老保險的投入力度不斷加大，但也表現(xiàn)出財政補貼的隨意性和應(yīng)急性，缺乏制度化和規(guī)范性。主要體現(xiàn)在：首先，歷史欠債界定不明。制度在從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制轉(zhuǎn)型過程中形成了巨額轉(zhuǎn)制成本。但沒有明確轉(zhuǎn)制成本的規(guī)模和化解途徑，只是以“視同繳費年限”的方式確認(rèn)了“老人”和“中人”（“老人”指改革開放前離退休人員；“中人”指改革開放前工作，改革開放后離退休人員）的養(yǎng)老保險權(quán)益，相應(yīng)的資金來源沒有落實，而只能通過提高當(dāng)前的繳費率和應(yīng)急式的財政補貼來維持制度的運行。

其次，政府間責(zé)任不清。從1998年開始，中央和地方政府開始對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險進(jìn)行財政補貼。由于政府間的財政責(zé)任缺乏明確的責(zé)任劃分，歷年的分擔(dān)比例波動較大。近年來中央政府的財政責(zé)任過重，占到財政補貼的80%。在地方政府間，養(yǎng)老保險或是統(tǒng)收統(tǒng)支模式、或是省級調(diào)劑金模式。在財權(quán)事權(quán)不清和以GDP為主的政績考核體系下，地方政府重視經(jīng)濟(jì)增長而忽視養(yǎng)老保險，必然會弱化養(yǎng)老保險基金的征繳、強化上級政府的轉(zhuǎn)移支付。這樣，養(yǎng)老保險的財政責(zé)任不斷上移、財政風(fēng)險也向上集中，政府間的財政關(guān)系扭曲。在新農(nóng)保制度中，中央政府明確了對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的的補貼責(zé)任，但是地方各級政府（省、市、縣）如何分擔(dān)補貼責(zé)任卻缺乏制度性的規(guī)定，這勢必會導(dǎo)致政府間相互推諉，影響制度健康發(fā)展。

再次，養(yǎng)老金調(diào)整不規(guī)范。10多年來，政府每年都會將城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老金水平提高10%以上，但是養(yǎng)老金待遇調(diào)整缺乏規(guī)范性，在是否調(diào)整、調(diào)整比例和調(diào)整基數(shù)方面都比較隨意，沒有明確的制度規(guī)定。連續(xù)大幅度的提高養(yǎng)老金水平雖對保障退休職工的生活、讓其分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果有積極作用，但這也造成部分地區(qū)出現(xiàn)工資和養(yǎng)老金倒掛的現(xiàn)象，這必然影響代際關(guān)系，也會加劇財政風(fēng)險。

四、養(yǎng)老保險財政責(zé)任的發(fā)展策略

養(yǎng)老保險與公共財政關(guān)系緊密，養(yǎng)老保險制度的健康運行離不開科學(xué)合理的財政投入機制。我國養(yǎng)老保險的財政責(zé)任還不健全，改革應(yīng)當(dāng)堅持財政投入的公平性、可持續(xù)性、規(guī)范性原則，主要改革內(nèi)容應(yīng)包括：

1.健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險財政責(zé)任

首先，提高財政補助水平。財政補貼城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險無疑是歷史上的巨大進(jìn)步，但是在收入水平提高和通貨膨脹的背景下，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平偏低，甚至低于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。從財政負(fù)擔(dān)的角度來看，財政補貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金從低標(biāo)準(zhǔn)起步有其合理性，但應(yīng)當(dāng)有一個適度的增長機制?；A(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村居民人均純收入為標(biāo)準(zhǔn)，逐步達(dá)到20%—30%的替代率。實踐中，地方財政對個人繳費的補貼遵循多繳多補的激勵原則，但實際上政府補貼的激勵性較小，農(nóng)民普遍選擇最低的繳費檔次參保。其次，調(diào)整不同層級政府的補貼責(zé)任。目前，中央財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼過于粗放，只是根據(jù)區(qū)域來劃分轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，而不是根據(jù)地方的實際財政支持能力，中央政府應(yīng)當(dāng)基于精算原則，根據(jù)地方財政收入承受能力實行差別補貼?？梢愿鶕?jù)地方的人均財政收入與全國人均財政收入比為參照基數(shù)，作為中央財政對新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金補貼標(biāo)準(zhǔn)的計算依據(jù)[8]。再次，個人賬戶的市場化投資。2014年末，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶基金積累3845億元，隨著參保人數(shù)的增多，個人賬戶基金積累必將迅速增長。作為長期積累的養(yǎng)老基金，要實現(xiàn)保值增值則需要市場化的投資運營。目前，個人賬戶基金投資渠道狹窄，各地應(yīng)將個人賬戶積累基金集中委托全國社會保障基金理事會負(fù)責(zé)投資運營。

2.規(guī)范城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政責(zé)任

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度受轉(zhuǎn)制成本、人口老齡化等因素的影響，財務(wù)制度可持續(xù)性堪憂，財政風(fēng)險大，改革也尤為迫切。首先，化解轉(zhuǎn)制成本、規(guī)范財政補貼。轉(zhuǎn)制成本已經(jīng)成為我國養(yǎng)老保險制度的瓶頸，能否有效化解事關(guān)改革的成敗。當(dāng)前，主要是通過提高參保企業(yè)和職工的繳費率、挪用個人賬戶基金和財政補貼等方式來籌措資金應(yīng)對養(yǎng)老金支付缺口。這必然使企業(yè)和職工的負(fù)擔(dān)過重、財政風(fēng)險過大。轉(zhuǎn)制成本是歷史責(zé)任，是“老人”和“中人”在制度轉(zhuǎn)軌前積累的養(yǎng)老保險權(quán)益，而養(yǎng)老保險權(quán)益的積累已轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)的積累。因此，通過劃撥部分國有資產(chǎn)償還轉(zhuǎn)制成本具有正當(dāng)性。在化解了轉(zhuǎn)制成本的基礎(chǔ)上，中央政府應(yīng)規(guī)范財政補貼，根據(jù)地方養(yǎng)老保險基金收支狀況、財政水平和老齡化程度等因素承擔(dān)有限的轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任。其次，加快制度建設(shè)。僅依靠財政補貼養(yǎng)老保險基金缺口是不可持續(xù)的，需要完善養(yǎng)老保險的精算平衡。在養(yǎng)老保險制度參數(shù)中首先應(yīng)當(dāng)提高退休年齡，我國退休年齡明顯偏低，改革應(yīng)從規(guī)范提前退休開始，女先男后，漸進(jìn)提高；另外，我國養(yǎng)老保險繳費基數(shù)不實問題非常嚴(yán)重，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)加大對虛報、漏報、逃避繳費的懲罰力度。最后，基本養(yǎng)老保險投資體制落后，由于通貨膨脹侵蝕，巨額基金貶值嚴(yán)重，當(dāng)務(wù)之急是做好養(yǎng)老保險基金的投資運營。

3.重塑機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政責(zé)任

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇水平高、退休職工多，給財政帶來沉重負(fù)擔(dān)。由于公務(wù)員退休金支出主要來自地方財政，在不少經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，機關(guān)事業(yè)單位退休金支付對財政的影響尤為嚴(yán)重。機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險制度改革有利于減輕政府的財政壓力、有利于統(tǒng)一的勞動力市場的建設(shè)、有利于社會公平。在全面深化改革的背景下，2015年1月和3月份由國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》、《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法改革方案》，明確了建立基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金制度，機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險在統(tǒng)賬結(jié)合、計發(fā)辦法、調(diào)整機制等結(jié)構(gòu)模式上與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度保持一致。為保證制度的平衡過渡，改革采取“老人老辦法、新人新辦法，中人過渡辦法”，即改革前已經(jīng)退休的人員繼續(xù)實行原來的退休制度，改革后參加工作的人員，通過建立新機制，改革前參加工作、改革后退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。在改革初期，財政需要承擔(dān)雙重負(fù)擔(dān)。因為機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分要由財政繳費、職業(yè)年金單位繳費部分要由政府負(fù)擔(dān)，同時財政還要繼續(xù)為已經(jīng)退休的老人發(fā)放退休金，為中人支付轉(zhuǎn)制成本。因此，在一定時期內(nèi)政府的財政負(fù)擔(dān)不降反升，但這是必需要支付的轉(zhuǎn)制成本，從長遠(yuǎn)來看，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的財政負(fù)擔(dān)會逐漸減輕。

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Abstract： With the speeding up of the advance of social construction which focus on the people's livelihoods， the fiscal responsibility of China's pension has been implemented and improved constantly， and this fact is mainly reflected in the following ways： the fiscal subsidies of the basic pension for urban workers， the full allocation of civil servants pension system， and the financial aid for urban and rural residents pension system. However， with the increasing financial input in pension， there are also problems about fiscal risks， unfair subsidies and the lack of standardization in subsidies. We should improve the fiscal responsibility of pension under the principle of fairness， sustainability and normalization.

Keywords： pension； financial responsibility； structure difference； transformation cost； ageing

責(zé)任編輯：王之剛