構建反腐敗標本兼治機制研究

吳柯

摘 要：黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央始終堅持標本兼治的反腐敗思路，經歷了從以治標為主、為治本贏得時間，到逐步加大治本力度的過程。深入推進反腐敗斗爭，必須清除思想認識上的障礙，防止“標本割裂說”、“制度缺陷論”、“紀法混淆”。當前要在黨中央的堅強領導下，深化標本兼治，強化和完善不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

關鍵詞：反腐??； 從嚴治黨； 標本兼治

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）06-0095-04

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央加大了反腐敗力度，查處了一批腐敗分子，深得黨心民心。但社會上也有人說，我們搞的是“運動式”反腐，時冷時熱，治標不治本，像割韭菜似的，割了一茬又長出一茬。事實上，標本兼治是我們黨治理腐敗的一貫方針，也是十八大以來黨中央始終堅持的反腐敗思路，深入推進反腐敗斗爭必須深化標本兼治。

一、十八大以來黨中央始終堅持標本兼治的反腐敗思路

黨的十八大報告強調，反腐敗要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防，更加科學有效防治腐敗。十八屆黨中央從實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢出發(fā)，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭提到新的高度。習近平總書記在主持十八屆中央政治局第一次集體學習時鄭重指出：“腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國！我們要警醒??！”[1]在中央紀委二次全會上明確要求，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，“以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭抓下去，把權力關進制度的籠子里”[1]16。三年多來，反腐敗斗爭從側重治標著手，逐步加大治本力度，大體經歷了兩個階段。

第一階段：堅持標本兼治，當前以治標為主、為治本贏得時間。2013年1月23日，中央紀委書記王岐山在中央紀委委員培訓班上首次提出反腐敗思路，即“堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間”[2]。這是根據依然嚴峻復雜的反腐敗形勢作出的，“在腐敗存量比較大的情況下，要先治標，嚴肅執(zhí)紀、嚴厲懲治，形成‘不敢腐的威懾力，遏制腐敗蔓延勢頭，為治本贏得時間”[3]。就像一個人發(fā)了高燒，必須用物理、化學的方法先退燒，然后才能治本，否則沒等到治本、人都燒死了。

基于這一思路，十八大后反腐敗從治標入手，加大了懲治腐敗的力度。一方面，從巡視和網絡舉報兩個渠道，提高發(fā)現腐敗問題的能力。發(fā)現問題是解決問題的前提。信訪舉報、巡視發(fā)現、案件牽連、審計移交等是紀檢機關發(fā)現、揭露腐敗的主要渠道。十八大后，中央調整了巡視工作方針，把發(fā)現問題、形成震懾作為巡視工作的主要任務。中央巡視領導小組創(chuàng)新組織制度，實行“三個不固定”，建立組長庫、一次一授權；創(chuàng)新方式方法，帶著問題線索去，“下沉一級”考察干部；要求巡視組認真履職，該發(fā)現問題沒發(fā)現的是失職、發(fā)現問題不報告的是瀆職。改革后的巡視威力徒增，成為發(fā)現問題的“尖兵”、從嚴治黨的“利劍”。據統(tǒng)計，中央紀委立案審查的中管干部中，一半以上是根據巡視移交的問題線索查處的[4]。同時，中央紀委暢通網絡舉報渠道，2013年9月專門開通中央紀委監(jiān)察部網站，在首頁顯著位置設置舉報專欄，“鼠標直通中央紀委”，便于群眾舉報。此后，舉報數量成倍增加。據統(tǒng)計，2013年9月2日至10月2日，網絡舉報數量達2.48萬件，平均每天超過800件[5]。各省區(qū)市紀檢機關也開通了官方網站，增設“網絡舉報”專區(qū)。另一方面，集中力量加大紀律審查力度。為了把有限的力量用到反腐懲惡上，十八屆二中全會后，中央紀委開始轉職能、轉方式、轉作風，減少議事協調機構，調整內設機構，把紀檢監(jiān)察室由原先的8個增加到12個。同時，加強問題線索管理，對問題線索進行全面清理，嚴格審查程序，嚴明審查紀律，防止問題線索流失。通過以上工作，治標功能大大強化。據統(tǒng)計，僅2014年，中央紀委對涉嫌違紀違法的中管干部已結案處理和正在立案檢查的68人，其中涉嫌犯罪被移送司法機關處理30人。受調查的干部職級之高、數量之多創(chuàng)改革開放以來紀錄[6]。

當然，以治標為主，并不意味著放棄治本。事實上，治本這一手始終沒有松懈。首先，把落實中央八項規(guī)定精神作為治本的重要抓手。2013年5月中央審議通過的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》明確提出：“不正之風是滋生腐敗的溫床，加強黨的作風建設是反腐敗的治本之策”[7]。黨中央以上率下，制定并嚴格執(zhí)行八項規(guī)定，緊盯“五一”、“中秋”、“元旦”等重要節(jié)點，從月餅、賀年卡等具體事情抓起，把反“四風”作為群眾路線教育實踐活動的重點內容，踏石留印、抓鐵有痕，取得明顯成效。其次，突出抓早抓小。《工作規(guī)劃》明確要求：“對黨員干部身上的問題要早發(fā)現、早教育、早查處，防止小問題變成大問題”。據統(tǒng)計，2013年，全國紀檢監(jiān)察機關共誡勉1.8萬人，談話4.2萬人，了結處理4.3萬人。通過抓早抓小，既體現了懲、又體現了治，既是治標、又是治本。

第二階段：從治標進入到標本兼治。伴隨著腐敗蔓延勢頭的遏制、群眾路線教育實踐活動的開展、中央八項規(guī)定精神的落實，反腐敗工作在實踐中不斷深化。中央紀委從查處的案件中發(fā)現：不正之風和腐敗問題只是“表”，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛才是“里”，根子在于黨的領導弱化，管黨治黨失之于寬、松、軟[8]。十八屆四中全會提出全面依法治國后，反腐敗開始從兩個方面推進標本兼治。

一方面，提出把紀律挺在前面，運用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”。為落實十八屆三中、四中全會精神，中央紀委深入研究依法治國和依規(guī)治黨、黨紀和國法的關系。2015年3月6日，王岐山在參加全國人大三次會議北京代表團審議時第一次提出：“把紀律挺在前面”，強調：“紀律是管黨治黨的尺子，紀律建設就是治本之策”[9]。因為無數案例表明，領導干部違法都是從破壞規(guī)矩、違反紀律開始，進而違法。如果守住了黨紀這個根本，干部就不可能滑向違法犯罪?！鞍鸭o律挺在前面”的提出，表明：反腐敗斗爭進入一個新的階段——從前期側重治標，逐步轉向標本兼治。2015年9月24日至26日，王岐山在福建調研時進一步提出：“要在思想認識、責任擔當、方法措施上跟上中央要求，把紀律和規(guī)矩挺在前面，把握運用監(jiān)督執(zhí)紀‘四種形態(tài)，以嚴明的紀律推進全面從嚴治黨”[10]?！八姆N形態(tài)”要求黨內關系正常化，批評和自我批評要正常開展，讓搖耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)；黨紀輕處分和組織處理要成為大多數；對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整應當是少數；而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極極少數?！八姆N形態(tài)”的提出，改變了過去那種要么是“好同志”、要么是“階下囚”的狀況，體現了“懲前毖后、治病救人”的方針，實質上是標本兼治思路在監(jiān)督執(zhí)紀上的具體化。由此，探索實踐“四種形態(tài)”在全國推開。據統(tǒng)計，2015年，全國紀檢監(jiān)察機關共談話函詢5.4萬件（次），其中反映失實予以澄清了結的2.8萬件（次）。對違反紀律的給予黨紀輕處分和組織調整20萬人，黨紀重處分和重大職務調整8.2萬人[8]。

另一方面，加強制度建設，推進治本工作。制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。堅持以《黨章》為根本遵循，把黨建的成功經驗，特別是把十八大以來管黨治黨新實踐轉化為制度成果。修訂、制定了《廉政準則》、《黨紀處分條例》、《巡視工作條例》、《干部能上能下若干規(guī)定》等，重點解決不合時宜、操作性不強、紀法不分等突出問題，為全面從嚴治黨提供制度利器。

經過三年多的探索實踐，反腐敗斗爭在標本兼治上取得顯著成效。正如習近平總書記在中央紀委六次全會上指出的：“不敢腐的震懾作用充分發(fā)揮，不能腐、不想腐的效應初步顯現，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢正在形成”[4]。

二、深化標本兼治需要清除思想障礙

站在新的歷史起點上，我們需要慎重考慮：反腐敗斗爭到底向何處去？形勢決定任務，中央對反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜的判斷沒有變，我們的目標任務也不能變，就是要堅決遏制腐敗蔓延勢頭。深化標本兼治，首先要清除思想認識上的障礙，既要深入治標，更要注重治本，把反腐敗斗爭進行到底。

一是謹防“標本割裂說”。隨著反腐敗高壓態(tài)勢的形成，有人提出：反腐敗需要轉向預防為主了，否則再反下去，就會給人民群眾留下“洪洞縣里無好官”的印象，從而動搖黨的執(zhí)政基礎；也有人說：反腐敗已影響到經濟發(fā)展了，干部都“不作為”、“慢作為”了。甚至還有人把當前經濟的疲軟歸根到反腐敗上，主張反腐敗要“歇歇火”了。從根本上看，這些說法都是把治標和治本割裂起來，看不到其中的辯證關系?！凹眲t治標，緩則治本”。治標更多地表現在堅決懲治腐敗，把腐敗分子清除出黨，治本更多地表現在通過深化改革、完善制度，從根本上解決腐敗問題。堅持標本兼治不能機械、僵化地將“治標”與“治本”對立起來，必須審時度勢、因勢利導，根據不同時期的形勢特點，正確把握主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面，科學合理設計用力方向。在腐敗問題較為嚴重時，必須先從“治標”上加以突破，消除腐敗“炎癥”，為黨“固本強基”贏得時間，為“治本”創(chuàng)造條件。而在腐敗得到有效遏制的情況下，就要在保持懲治腐敗力度不減的同時，加大“治本”力度，從根本上鞏固黨的執(zhí)政基礎。

二是警惕“制度缺陷論”。這種論調實際上是借反腐敗之名行顛覆社會主義制度之實。有人發(fā)表文章說：近年來查處的大量腐敗問題表明，我們的根本制度存在問題，“制度性、系統(tǒng)性的腐敗顯然是缺乏有效的制度約束或存在著嚴重的制度缺陷”[11]，他們妄言不從根本制度上加以改革，再怎么反腐敗也不管用。一些西方敵對勢力也正是借此把矛頭對準我們的根本政治制度，引導人民群眾動搖對中國特色社會主義的自信。實際上，唱贊反腐是假，顛覆制度是實，對此必須高度警惕。當然，現在一些國內學者也在研究制度反腐，這是在堅持社會主義基本制度的前提下，對具體的制度建設提出對策建議，目的是“把權力關進制度的籠子里”[12]，這是需要鼓勵的。

三是防止“紀法混淆”。一個時期以來，實踐中存在著這樣的傾向：維護紀律的標準降低，黨員只要不犯法就不追究、沒人管，紀法混淆、紀法不分成了黨員干部的慣性思維。甚至在中央提出全面從嚴治黨、把紀律挺在前面后，仍然有一些人視紀律為無物，有的轉入地下搞奢靡享樂。加大治本力度，就要把紀律和規(guī)矩挺在法律前面，用紀律的尺子衡量黨員干部的行為，逐漸使批評教育、組織處理、黨紀處分等日常監(jiān)督執(zhí)紀經?；笇彶?、移送司法應逐漸變成少數。如果說懲治腐敗就是治標，那么嚴明黨紀就是治本。無數案例表明：領導干部違法都是從破壞規(guī)矩、違反紀律開始，進而違法。如果守住了黨紀這個根本，干部就不可能滑向違法犯罪。深化標本兼治，必須堅持紀在法前、紀法分開、紀嚴于法，抓早抓小、關口前移，防范于未然，這樣才能真正實現遏制腐敗蔓延勢頭的目標任務。

三、深化標本兼治反腐敗的路徑

習近平總書記多次強調：要構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。這實際上是標本兼治思路的具體化，因為不敢腐更多地體現了治標，不能腐、不想腐更多地體現了治本。深入推進反腐敗斗爭，必須在黨中央堅強領導下，深化標本兼治，強化不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。

（一）必須堅持黨的領導，一級抓一級，層層施加壓力。歷史經驗表明：一個國家政府對反腐敗的決心和態(tài)度，是治理腐敗的關鍵所在。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質、最核心特征，黨中央堅定不移的政治決心是取得反腐敗斗爭勝利的首要條件。十八大以來，反腐敗取得顯著成效，最根本的原因是以習近平同志為總書記的黨中央旗幟鮮明、立場堅定、意志品質頑強、領導堅強有力。當今世界，各國的政治制度不同，反腐敗的模式也不盡相同。一些國家的實踐證明：多黨制并不是治理腐敗問題的“靈丹妙藥”。改革開放以來，我們逐漸形成了中國共產黨領導的反腐敗模式，這是對人類文明的一大貢獻。堅持黨的領導，具體體現在各級黨委對中央決策部署的落實上。十八屆三中全會明確提出：黨委對黨風廉政建設負主體責任。標本兼治推進反腐敗，必須在黨中央的領導下，牢牢抓住主體責任這個“牛鼻子”，從中央部委和省一級抓起，一級抓一級，把責任逐步壓倒基層。最近中央出臺了《中國共產黨問責條例》，就是通過規(guī)范和強化問責工作，用問責倒逼責任落實，這樣才能真正做實主體責任、推動反腐敗斗爭不斷深入。

（二）聚焦遏制腐敗蔓延勢頭目標不動搖，保持力度和節(jié)奏，強化“不敢腐”氛圍。天涯無凈土。黨的十八大以來，31個省區(qū)市都有省部級領導干部受到執(zhí)紀審查、紀律處分，各省區(qū)市查處了一批腐敗分子，表明反腐敗形勢依然嚴峻復雜，反腐敗沒有歇口氣一說，懲治腐敗這一手決不能放松。必須保持頭腦清醒，持續(xù)懲治腐敗的高壓態(tài)勢。一是突出懲治重點，嚴防帶病提拔。當前腐敗問題的一個突出特點是政治利益和經濟利益混雜、政治問題和腐敗問題交織。要重點查處十八大后不收斂、不收手，問題嚴重、群眾反映強烈，現在重要崗位且可能還要提拔使用的領導干部，三種情況同時具備的作為重中之重。二是把握“樹木”和“森林”關系，治“病樹”、拔“爛樹”、護“森林”。用全面從嚴治黨的尺子來衡量“森林”，作出分析判斷，分清輕重緩急，嚴格把握政策。三是把紀律挺在前面，實踐好“四種形態(tài)”。要運用批評教育、誡勉談話、組織調整、黨紀處分等各種手段，使紀律立起來、嚴起來，真正實現標本兼治。

（三）深化改革、加強監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，強化“不能腐”機制。深化標本兼治，強化“不能腐”尤為重要。只有以問題為導向，倒逼改革、完善制度、加強監(jiān)管，才能鏟除腐敗滋生蔓延的土壤，從源頭上防治腐敗。一是深化改革。腐敗與人類文明相伴而生，古今中外概莫能外。一些西方發(fā)達國家歷史上也曾出現腐敗高峰期，美國在19世紀經濟轉型和快速發(fā)展時期，腐敗也相當嚴重，后來“根除這種制度腐敗，得益于18世紀90年代至19世紀40年代形成了支持自由經濟準入及各州憲法變革”[13]。改革是社會主義制度的自我完善，也是強化“不能腐”機制的不竭動力。要堅持問題導向，針對一些領域和環(huán)節(jié)腐敗多發(fā)，推進市場經濟體制改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，切實減少腐敗滋生蔓延的土壤和條件；針對權力過分集中、缺乏制衡機制問題，推進政治體制改革，保證決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調，讓權力在陽光下運行。

二是強化監(jiān)督。沒有監(jiān)督的權力，必然產生腐敗。作為擁有8800多萬黨員的執(zhí)政黨，掌握著國家權力和執(zhí)政資源，僅僅靠外部監(jiān)督是不夠的，根本上還要靠自身的監(jiān)督。黨內監(jiān)督的重點是領導干部這個“關鍵少數”。要按照“誰任命、誰監(jiān)督，誰授權、誰負責”原則，突出上級組織對下級組織、上級組織對下級“一把手”和班子成員的監(jiān)督。認真總結歷史經驗，尤其是十八大以來全面從嚴治黨的新探索，加強頂層設計，修訂《黨內監(jiān)督條例》，對監(jiān)督主體、對象、程序、職責作出設計。建立有效的監(jiān)督制約體系，堅持黨內監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結合，既發(fā)揮巡視、派駐、執(zhí)紀監(jiān)督等黨內監(jiān)督的優(yōu)勢，又完善黨外監(jiān)督制度，搭建新平臺、利用新媒體，更好發(fā)揮民主監(jiān)督、社會監(jiān)督作用。

三是完善制度。鄧小平同志說過：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[14]。近些年來，我們制定的反腐倡廉法規(guī)制度不少，但仍然存在“牛欄關不住貓”問題。要以解決當前問題為主，首先從《準則》、《條例》做起，把握主干、厘清層次，做好廢止、修訂和制定工作。要研究制定適合中國國情的反腐敗“母法”，使反腐敗真正走上依法治國的軌道。目前，制定反腐敗專門法律的國家（地區(qū)）有60多個。我國現有的反腐敗法律規(guī)定，散見于《刑法》、《公務員法》等多部法律中，需要進行整合，同時，要建立落實制度的保障機制，強化紀律的鋼性約束，使責任追究成為常態(tài)，切實提高制度執(zhí)行力。

（四）強化理想信念宗旨，堅持正確用人導向，逐步解決“不想腐”問題。如果說“不敢腐”、“不能腐”主要是他律，那么“不想腐”就是自律。領導干部出現腐敗問題，往往都是從思想蛻化變質開始的。在當前市場經濟條件下，少數領導干部面對貧富差距拉大、收入分配不公等問題，心態(tài)出現了失衡，尤其是面對各種誘惑，個別人理想信念動搖、思想道德滑坡，產生了權力尋租的欲望，滋生了權錢交易的主觀動機。只有錘煉黨性、磨練心性，堅定理想信念、牢固宗旨意識，領導干部才能做到“不想腐”。去年中央頒布的《廉潔自律準則》，是黨員干部需要遵循的高標準。要加強廉潔自律教育，重視黨員干部理想信念的塑造和道德修養(yǎng)的培育，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，筑牢拒腐防變的思想防線。形成“不想腐”的機制，還需要選對人、用好人。對黨員干部，忠誠是第一位的政治要求，干凈是必須守住的底線，擔當是對黨忠誠的具體化。要樹立正確用人導向，把那些忠誠干凈擔當的干部選上來，用鐵一般的信仰、鐵一般的紀律打造隊伍，永葆黨的先進性和純潔性。

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[14]鄧小平.鄧小平文選：第二卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

Abstract： Since the 18th CPC National Congress in 2012， under the guidance of the CPC Central Committee headed by General Secretary Xi Jinping， we have consistently adhered to the idea of seeking both temporary and permanent solutions in combating corruption. We went through a process from mainly treating the symptoms of corruption to gain time to address the underlying causes. To deepen the anti-corruption campaign， we have to eliminate thinking obstacles like the thought of "no direct relationship between symptoms and the causes of the corruption problems"，"system deficiency theory" or "theory of confusion of disciplines and laws". At present， under the leadership of the Central Committee of the Communist Party of China， we should deepen the policy of treating both root causes and symptoms and strengthening efficient mechanism like "dare not to corrupt"，"can not to corrupt" and "do not want to corrupt".

Keywords： combat corruption；strengthen Party discipline；temporary and permanent solutions

責任編輯：尚 健