我國(guó)城市群租治理立法的法律缺陷分析

摘 要 我國(guó)城市中群租數(shù)量逐漸增多，上海和北京等城市制定了一系列的規(guī)定對(duì)群租這一愈來(lái)愈凸顯的社會(huì)問(wèn)題實(shí)行規(guī)制，政府的上述行為雖然在一定程度上緩解了群租導(dǎo)致的安全、環(huán)境等問(wèn)題，但是在立法和執(zhí)法過(guò)程中存在著諸多的違法之處。本文就有關(guān)群租治理行政立法的法律缺陷問(wèn)題進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞 群租 住宅權(quán) 意思自治 比例原則

作者簡(jiǎn)介：于軍輝，江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)人民法院，碩士研究生，研究方向：民商法。

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.385

一、群租的概念和特征

群租指房屋的所有權(quán)人把房屋向兩個(gè)或者兩個(gè)以上的承租人各自出租同時(shí)簽訂兩個(gè)或者兩個(gè)以上的書面租或者口頭租賃合同；該房屋的承租人或者“二房東”將其所承租的房屋向兩個(gè)或者兩個(gè)以上的新承租人整體或者部分轉(zhuǎn)租同時(shí)簽訂兩個(gè)或者兩個(gè)以上的書面或者口頭租賃合同。其實(shí)質(zhì)就是對(duì)房屋住宅功能和布局改變后的分割出租。群租有以下三大特征。

首先，群租的房屋租賃合同簽約的主體與普通房屋租賃存在著區(qū)別，群租為一個(gè)房屋同時(shí)向兩個(gè)或者兩個(gè)以上的承租人各自出租同時(shí)簽訂兩個(gè)或者兩個(gè)以上的書面租或者口頭租賃合同。

其次，房屋租賃房屋的入住人數(shù)，群租對(duì)于租賃房屋的入住的人數(shù)基本不存在制約，可是毫無(wú)疑問(wèn)超出了正常的居家的標(biāo)準(zhǔn)。

最后，房屋租賃的具體操作方法，群租的目的是讓更多的承租人住進(jìn)租賃的房屋，因此要對(duì)租賃的房屋進(jìn)行一定分隔。

二、我國(guó)城市群租治理的行政立法概述

2006年，上海市出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)居住房屋租賃管理的若干規(guī)定》。2007年，上海市發(fā)布了《關(guān)于抓緊完善管理規(guī)約，增補(bǔ)規(guī)范房屋租賃行為相關(guān)條款的通知》。上述文件的主要內(nèi)容有：

首先，房屋建設(shè)時(shí)建造的房間是房屋承租人所承租的房屋必須的最小的出租單位。嚴(yán)厲禁止非法私自隔間搭建行為，嚴(yán)禁破壞房間內(nèi)的原有結(jié)構(gòu)和布局。房間里像客廳、衛(wèi)生間、廚房等房間的組成部分禁止單個(gè)出租給別人。

其次，該規(guī)定還限定了房屋的一個(gè)房間僅僅可以租賃給一個(gè)家庭（其中，出租給家庭的，家庭人均承租的面積必須大于等于五平方米）或者一個(gè)自然人。2007年8月北京市公安局出臺(tái)了規(guī)制房屋租賃對(duì)象的“五不租”規(guī)定，即“禁止房東把房屋租給無(wú)合法有效證件的人員，從事非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的人員，從事非法宗教活動(dòng)的人員，所租房屋用于非法生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)易燃、易爆等危險(xiǎn)違禁物品的人員以及違背生活作息規(guī)律、有利用所租房屋進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的可疑人員。

國(guó)務(wù)院住建部在2011年出臺(tái)了新的《商品房屋租賃管理辦法》，具體來(lái)說(shuō)有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

首先，該管理辦法限定了房屋出租的最低面積，出租住房的， 承租人承租的房屋必須以房屋建設(shè)時(shí)規(guī)劃建造的房間為最小的出租單位，而且還必須要大于等于當(dāng)?shù)厝嗣裾雠_(tái)的最低出租面積。

其次，它對(duì)于不得租賃的情形由以前規(guī)定的九種情形縮減為四種，“有下列情形之一的房屋不得出租：屬于違法建筑的；不符合安全、防災(zāi)等工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的；違反規(guī)定改變房屋使用性質(zhì)的；法律、法規(guī)規(guī)定禁止出租的其他情形”。同時(shí)按照實(shí)踐需要進(jìn)一步延伸了房屋租賃登記備案必須具備要件的范圍，把原辦法規(guī)定的房屋所有權(quán)證書重新規(guī)定為房屋所有權(quán)證書或者其他合法權(quán)屬證明。

再次，該管理辦法還禁止房屋的承租人任意提高租金，損害承租人群益的行為。

最后，該管理辦法還對(duì)于違反該辦法的處罰措施進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定。

三、我國(guó)城市群租治理行政立法的法律缺陷分析

接下來(lái)，本文就有關(guān)群租治理行政立法的法律缺陷問(wèn)題進(jìn)行探討。

（一）與憲法相沖突

我國(guó)憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅?！惫褡≌瑱?quán)中的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利包括公民擁有在法定條件下占有適于自己居住的住宅以及獲取居住機(jī)會(huì)的權(quán)利，公民擁有不侵害他人合法權(quán)益以及社會(huì)公共利益的情況下， 使用住宅并且在住宅里進(jìn)行居住等日常生活活動(dòng)的權(quán)利，公民擁有按照住宅權(quán)能夠排除他人對(duì)自己住宅和住宅中財(cái)產(chǎn)的非法侵害以及自身被非法驅(qū)逐的權(quán)利。

合租以及群租不僅是城市化進(jìn)程中的一種正常的社會(huì)現(xiàn)象，也是這些群體行使住宅權(quán)的表現(xiàn)，從某種程度來(lái)說(shuō)，弱勢(shì)群體能否實(shí)現(xiàn)“住有所居”更關(guān)乎社會(huì)公平，關(guān)乎人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。上述人員由于收入較低，不可能在城市中購(gòu)買屬于自己的房屋，甚至租住一間寬敞的房間也是超出了自身的經(jīng)濟(jì)能力，因此數(shù)人租住一個(gè)房間是較為普遍的租賃現(xiàn)象，也是一種無(wú)奈之舉。而且，上述一刀切的規(guī)定同時(shí)杜絕了男女朋友或同性好友共同租住一個(gè)房間的可能性。上述規(guī)定無(wú)疑侵害了公民的正常住宅選擇權(quán)。

（二）與民法相沖突

民法中的意思自治就是指合同雙方的當(dāng)事人按照法律規(guī)定擁有按照自己的意愿簽訂合同的權(quán)利，免除其他單位或者個(gè)人的不法干預(yù)。從民法上看，出租人和承租人簽訂房屋租賃合同實(shí)際上是民事合同行為中的一種而已，受合同法所調(diào)整。因此出租人和承租人簽訂房屋租賃合同的時(shí)候符合出租人和承租人的真實(shí)意愿，同時(shí)遵守相關(guān)的法律規(guī)定以及公序良俗， 那么這個(gè)房屋租賃合同就應(yīng)該為合法的。但是上海市房管局出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)居住房屋租賃管理的若干規(guī)定（試行）》第三條明確規(guī)定，社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)機(jī)構(gòu)在受理出租房屋合同登記和備案以及進(jìn)行居住登記的過(guò)程中，必須嚴(yán)格按照該規(guī)定予以審核。一旦發(fā)現(xiàn)存在違反該管理辦法規(guī)定的行為，不得向出租人頒發(fā)房屋租賃合同登記備案的證明，不得辦理相關(guān)的居住登記。該文件不僅規(guī)定房屋租賃面積不得低于最低人均承租面積標(biāo)準(zhǔn)，而且規(guī)定租賃的房屋不符合上述要求的，對(duì)該屋租賃合同不予以登記備案。此規(guī)定無(wú)疑與合同法相違背。

我國(guó)的物權(quán)法還賦予了房屋所有權(quán)人擁有占有、使用、收益以及處分其房屋專有部分的法定權(quán)利。因此，在不影響其他業(yè)主相鄰權(quán)的情況下， 房屋物權(quán)所有人將屬于自己的房屋直接租賃給他人，抑或同意房東轉(zhuǎn)租給他人，房屋的承租人在租賃之后在房屋租賃合同范圍內(nèi)能夠合法使用，不應(yīng)進(jìn)行過(guò)度干預(yù)。我們從《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十七條的條文中可以看出該規(guī)定約束的只是“住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房”情況。承租人群租的目的為滿足基本的居住需求，顯然并不是從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。為了滿足基本居住需求的群租并不符合《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十七條所規(guī)定的“住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房”的情形，兩者之間存在著根本的不同。群租行為一方面沒(méi)有被我國(guó)法律所禁止， 另一方面也沒(méi)有違反公序良俗。因此，上述規(guī)定限制群租中的規(guī)定明顯缺乏法律依據(jù)。

（三）與行政法相沖突

比例原則為行政法基本原則中一個(gè)重要內(nèi)容。本文接下來(lái)運(yùn)用比例原則分析前文介紹的規(guī)制群租的諸多文件的法律缺陷。

首先，妥當(dāng)性原則，即出臺(tái)法律文件規(guī)制群租是否符合公共利益所要求的目的。城市社區(qū)中房屋租賃的具有隱蔽性的特點(diǎn)，由此導(dǎo)致相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)缺少可靠的信息來(lái)源途徑以及監(jiān)管的手段，因此此類房屋租賃的管理難度比較大。還存在某些所謂“職業(yè)二房東”，專門從事租賃房屋再轉(zhuǎn)租的工作，在某些方面極大地觸犯了該小區(qū)其他業(yè)主的合法權(quán)益。因此出臺(tái)法律文件規(guī)制群租有著客觀的現(xiàn)實(shí)需求。

其次，必要性原則，即運(yùn)用行政權(quán)規(guī)制群租在所有能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益所要求的目的的干預(yù)方式里是否為對(duì)行政相對(duì)人傷害最小的。由群租引起的安全隱患、環(huán)境污染和侵犯業(yè)主群益等問(wèn)題，能夠通過(guò)其他對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生更少傷害的途徑達(dá)到。例如，為解決群租引發(fā)的諸多安全隱患，可以采取設(shè)立房屋租賃人登記這一制度以及強(qiáng)化消防檢查、加強(qiáng)日常監(jiān)督等途徑，同時(shí)也能夠使用同消防供電相關(guān)部分技術(shù)性輔助手段。為解決群租導(dǎo)致的噪音污染和固體廢棄物污染等問(wèn)題，能夠采取強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法、加大處罰力度等措施進(jìn)行解決。為解決群租引發(fā)的侵犯業(yè)主合法群益問(wèn)題，可以通過(guò)強(qiáng)化業(yè)主規(guī)約、物業(yè)服務(wù)合同的規(guī)范和通過(guò)事后的司法救濟(jì)途徑 予以解決。因此，“不允許如何租賃”的一刀切的規(guī)定和規(guī)定“租賃后應(yīng)如何管理或如何守法”兩者之間，顯然后者更加符合行政法的必要性原則。

最后，狹義比例原則。狹義比例原則具體為為實(shí)現(xiàn)公共利益而行使公權(quán)力同運(yùn)用公權(quán)力達(dá)到的目的二者應(yīng)該符合比例并且相稱（即運(yùn)用公權(quán)力達(dá)到的公共利益必須小于行政相對(duì)人為此遭受的傷害）。雖然限制群租能夠在某種程度上對(duì)安全隱患、環(huán)境污染以及業(yè)主群益遭侵犯等問(wèn)題產(chǎn)生一些改善效果，可是限制群租這種措施產(chǎn)生的損害同樣不容忽視。對(duì)于房屋的出租人來(lái)說(shuō)，政府規(guī)制群租的行為會(huì)減少其房屋的租賃人的數(shù)量，從而使房屋的出租人的租金減少，損害其經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)于群租過(guò)嚴(yán)的規(guī)制會(huì)大大損害廣大租賃人尤其是外來(lái)務(wù)工人員的利益。盡管我國(guó)政府為了平抑房?jī)r(jià)的過(guò)度增長(zhǎng)采取了一系列的措施，可是當(dāng)前我國(guó)的大城市房?jī)r(jià)依然處于高位運(yùn)行的狀態(tài)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通老百姓的購(gòu)買能力，而大城市的房屋出租價(jià)格也是一直居高不下。而廣大的外來(lái)務(wù)工人員一般收入較低，為了進(jìn)一步減少高昂的租金導(dǎo)致的生活負(fù)擔(dān)，一部分外來(lái)的務(wù)工人員以及城市低收入者被迫選擇通過(guò)群租這種租賃房屋的方式來(lái)節(jié)約生活費(fèi)，這是外來(lái)的務(wù)工人員以及城市低收入者選擇群租這種低端居住環(huán)境的重要原因。政府對(duì)于群租過(guò)嚴(yán)的規(guī)制毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)大大增加外來(lái)務(wù)工人員的生活成本，會(huì)使他們連群租這種較低質(zhì)量的生活環(huán)境都難以擁有，所以，政府規(guī)制群租所損害的利益可能要大于其所實(shí)現(xiàn)的公共利益。

事情都有兩面性，群租現(xiàn)象也會(huì)引發(fā)一些問(wèn)題，但這些都可以通過(guò)其他途徑和方法加以減少或消除。簡(jiǎn)單的一禁了之，真能解決問(wèn)題嗎？

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