試析房屋拆遷中比例原則的具體適用

韓麗潔

摘 要 隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，城市化進程的不斷加快，房屋拆遷越來越成為城市建設(shè)當(dāng)中一個引起人們廣泛關(guān)注的社會問題。房屋拆遷當(dāng)中不斷產(chǎn)生的各種糾紛，暴露出行政管理中存在著各種問題亟待解決。當(dāng)前我國房屋拆遷與補償制度正是在這種大環(huán)境下建立并且不斷完善的，這些制度對于房屋拆遷當(dāng)中存在的問題的解決起到了一定的作用。但在運用當(dāng)前的制度解決問題時，也不斷暴露出制度本身存在的一系列問題。2015年《行政訴訟法》的修改也對房屋拆遷中應(yīng)當(dāng)如何適用比例原則也產(chǎn)生了一定的影響。在房屋拆遷的過程中，如何通過正確適用比例原則保證房屋拆遷依法進行，成為了一個值得探討的問題。

關(guān)鍵詞 房屋拆遷 行政權(quán) 比例原則

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.397

一、房屋拆遷中的比例原則基本要義

（一）比例原則的含義

一般而言，行政權(quán)對于公民私有財產(chǎn)權(quán)加以限制的唯一合法理由就是公共利益。但與此同時，公共利益的實現(xiàn)并不一定非要借助行政權(quán)的實施加以實現(xiàn)，尤其是通過行政強制權(quán)。只有在憑借私權(quán)無法實現(xiàn)公共利益的情形下，行政權(quán)對相對人的侵害才具有正當(dāng)性，這就是行政權(quán)限制財產(chǎn)權(quán)所必須遵循的比例原則，就本文而言就是在房屋拆遷中應(yīng)當(dāng)使用比例原則。比例原則作為行政法的一項基本原則，比例原則的基本內(nèi)涵主要包括妥當(dāng)性原則、必要性原則和狹義的比例原則。妥當(dāng)性原則指的是行政權(quán)的行使必須有其正當(dāng)?shù)男姓康模笮姓C關(guān)在實施行政行為是選擇的手段能夠很好地詮釋立法者制定法律的目的；必要性原則亦可稱為最少侵害原則，是指在滿足妥當(dāng)性原則之后，在實現(xiàn)行政目的所能采取的手段中，必須選取對行政相對人侵害較小的手段；狹義的比例原則又可以被稱為法益相稱性原則，是指當(dāng)行政機關(guān)的行為經(jīng)過了妥當(dāng)性和必要性的審查之后，選擇用來達到行政目的的措施不能夠超過實現(xiàn)行政目的之后所能達到的公共利益。

（二）比例原則的價值

由于行政強制代表著國家意志，因此行政機關(guān)工作人員在實施這一行政行為時，從本質(zhì)上來說就是行政強制法賦予了其一定的執(zhí)法權(quán)，可以支配國家暴力機器。具體到房屋拆遷這一行政強制的典型形式，行政機關(guān)被賦予的權(quán)力就是：在房屋拆遷的過程當(dāng)中可以基于公共利益的需要對行政相對人的房產(chǎn)利益產(chǎn)生一定的損害，與此同時給予適當(dāng)?shù)难a償。基于此釋義，房屋拆遷是否有必要是基于行政機關(guān)工作人員很大的自由裁量權(quán)決定的，因此在房屋拆遷中適當(dāng)適用比例原則有著十分重要的價值。比例原則的第一重價值在于：有利于推進社會公平正義的發(fā)展。比例原則產(chǎn)生的初衷就在于構(gòu)建一種平等的社會關(guān)系，據(jù)此，比例原則在房屋拆遷這一領(lǐng)域中，擔(dān)當(dāng)著重要的角色。這是由于如果行政機關(guān)工作人員在推進房屋拆遷工作的過程中，時刻將比例原則作為作出行政行為的標桿，可以有效地防止公平失衡的現(xiàn)象發(fā)生；比例原則的第二重價值在于：調(diào)和公私利益，化解社會矛盾?！胺课菔欠駪?yīng)當(dāng)拆遷，如何進行拆遷”最重要的依據(jù)就是公共利益，而公共利益并不是將社會大眾每個人的個人利益進行簡單相加。公共利益是個人利益實現(xiàn)的保障，個人利益的實現(xiàn)有利于公共利益的實現(xiàn)。平衡這兩者的關(guān)系就需要比例原則作為一個砝碼，不斷搖擺在兩者之間，以求達到調(diào)和公私利益的目的。比例原則的第三重價值在于：提高行政效率。在行政法研究領(lǐng)域中，效率原則是因為“遲來的正義不能算正義”而成為法律人廣泛關(guān)注的問題，它要求行政主體實施行政強制行為的前提是要遵守法定程序，同時也要減少不必要的時間的浪費，而落實比例原則正能夠解決這一問題。

二、域外房屋拆遷中比例原則具體適用的啟示

美國、德國等發(fā)達國家的房屋拆遷立法規(guī)制更加完備，值得我國借鑒的地方很多。

（一）規(guī)范設(shè)計拆遷程序

程序公平是保證房屋拆遷合理合法的有效手段。美國、德國的房屋拆遷制度在形式上有差異，但內(nèi)容大同小異，但特色基本都包含公共利益的申請認證、聽證制度以及賠償金額的確定。在美國，公共利益的認定由議會決定或者由公民集體直接討論決定，并且拆遷決定的做出也必須遵守法定程序，向社會公開征集意見，聽證制度從源頭上保證了公民的知情權(quán)和參與權(quán)，增加了行政相對人同政府機關(guān)的良性互動，避免了很多惡性事件的發(fā)生，我國可以效仿美、德建立起完善的房屋拆遷啟動程序和聽證制度，并且通過當(dāng)事人協(xié)商、自行和解的方式確定補償金額。

（二）建立相對完整的立法規(guī)范體系

我國憲法中并沒有明確以公共利益為由侵害個人權(quán)利的限度是什么，這就造成了行政機關(guān)的自由裁量權(quán)過大，在房屋拆遷中極容易出現(xiàn)公私不分的現(xiàn)象。由于公共利益的范圍太過廣泛，立法者無一不對“公共利益”的法律定義采取了暫時回避的態(tài)度。遺憾的是，公共利益作為一個邊界模糊、眾說紛紜的法律概念，必須要借助行政主體的自由裁量權(quán)才能得以實現(xiàn)。自由裁量權(quán)運用得當(dāng)自然是造福百姓、給人民添福祉的，但一旦自由裁量權(quán)被濫用，就會損害私權(quán)和法治的價值。

而作為一個完整的房屋拆遷制度體系，應(yīng)當(dāng)是“憲法的宏觀規(guī)定+具體行政法規(guī)”的模式。首先，憲法應(yīng)就房屋拆遷的目的——公共利益作出宏觀上的規(guī)定，以便行政主體在適用比例原則時首先進行妥當(dāng)性原則和必要性原則的審查。其次，通過具體行政法規(guī)規(guī)定房屋拆遷制度的具體內(nèi)容，包括行政機關(guān)執(zhí)法人員的行為標準、房屋拆遷聽證程序以及拆遷補償?shù)拇_定標準和途徑等等具體內(nèi)容，以便行政主體對自己的行政行為進行法益相稱性審查，確保行政行為的手段能夠符合“最小法益侵害”的原則。

三、當(dāng)前我國房屋拆遷中比例原則具體適用存在的問題

（一）理論研究與立法存在不足

比例原則不僅歷史悠久，而且無論是大陸法系國家還是英美法系國家，比例原則的良好適用是法治完備的要素之一。并且，隨著世界各國對比例原則的研究不斷深入，出現(xiàn)了比例原則與合理性原則不斷融合的趨勢。而在我國，比例原則作為比較新鮮陌生的概念，人們常常將其與合理性原則混淆，使得其作為獨立原則的作用無法發(fā)揮，比例原則在房屋拆遷中的具體適用目前在我國基本上屬于空白領(lǐng)域，行政強制執(zhí)法的實踐當(dāng)中可能有所體現(xiàn)，但是并沒有系統(tǒng)的規(guī)則和準確的應(yīng)用。

而關(guān)于立法方面：首先，2012年1月1日起正式實施的《中華人民共和國行政強制法》總則第五、六條對比例原則加以規(guī)定，但作為規(guī)定行政強制拆遷的較高位階的法律，行政強制法僅將比例原則規(guī)定在總則部分是遠遠不夠的，即使是在具體要求進行必要性審查以及對已經(jīng)設(shè)定的行政強制進行評估，也是泛泛而談，如：《行政強制法》第14條、第15條規(guī)定了行政強制的設(shè)定機關(guān)對于行政強制的評價修改程序。雖然該法條的規(guī)定有利于及時修正行政強制權(quán)的濫用帶來的利益失衡，但這一法條并沒有具體到房屋拆遷這一領(lǐng)域，也就使得在房屋拆遷這一過程當(dāng)中并不能直接套用這一法條。其次，《國有土地上房屋征收與補償條例》作為目前與房屋拆遷最為息息相關(guān)的單行條例，僅對拆遷目的——公共利益一筆帶過，并沒有能夠細致的規(guī)定公共利益究竟包含那些內(nèi)容，這依舊會使得行政自由裁量權(quán)過大，不利于比例原則的適用。該條例對房屋拆遷中公眾參與的程序規(guī)定也不夠完善，這就給了行政機關(guān)更大的裁量權(quán)，而壓縮了行政相對人的權(quán)限范圍。

（二）執(zhí)行標準不夠清晰

具體就每一次房屋拆遷行政強制執(zhí)法來說，由于比例原則具有注重法律授權(quán)性、操作技術(shù)性高的特征，因為對行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平要求也很高，不僅需要完備的行政法知識體系，還要求較高的自由裁量水平。然而，實務(wù)中的情況是，各地行政執(zhí)法機關(guān)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)良莠不齊，受教育水平差距較大，道德素質(zhì)也參差不齊。那么，如何加強行政機關(guān)工作人員的執(zhí)法水平，使具體案件中的突發(fā)情況得以解決，保證行政機關(guān)的權(quán)威性，就需要制定具體明確的行政行為執(zhí)行標準，加強行政機關(guān)執(zhí)法人員選拔和培育工作的力度。依照這樣的行為標準就會增加行政成本，這樣就會造成比例原則在房屋拆遷中適用存在一定的難度。

（三）司法監(jiān)督制度不夠完善

由于我國目前并沒有完備的違憲審查機制，也就不存在真正意義上的司法監(jiān)督機制，所以行政司法監(jiān)督只能依靠行政訴訟程序。我國行政訴訟制度的現(xiàn)狀是：雖然名義上是對合理性進行審查，但實際上還是以合法性審查為先，只有當(dāng)合法性審查不能夠達到司法監(jiān)督的目的時，才會進行合理性審查。而合法性審查工作往往過于教條，也就忽略了對行政強制行為的目的進行審查，也就不會審查房屋拆遷的目的是否符合法律規(guī)范的要求。但這一審查方式往往將房屋拆遷工作中最應(yīng)當(dāng)審查的部分忽略，達不到判斷行政強制手段合理合法的標準。

四、完善我國房屋拆遷中比例原則適用的意見

（一）加強理論研究，完善相關(guān)立法

首先，將比例原則作為行政法基本原則的地位加以確定。由于合理性原則與比例原則的混淆造成的比例原則已經(jīng)成為行政法基本原則的錯誤觀念應(yīng)當(dāng)加以改變，而從根本上改變的最好方式就是通過立法將比例原則確認為行政法基本原則。

其次，在房屋拆遷各項法律文件中對比例原則的適用加以細化?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》屬于行政法規(guī)，法律位階較低。根據(jù)憲法和物權(quán)法的規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收只能通過制定法律，所以應(yīng)當(dāng)在接下來的立法進程中，將房屋拆遷立法提上日程，并且在制定法律之后推出相應(yīng)的條例加以細化，在條例當(dāng)中應(yīng)當(dāng)明確侵害相對人權(quán)利的限度和如何通過比例原則將侵害降至最低。

（二）制定清晰的執(zhí)行標準

首先，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高行政執(zhí)法水平。比例原則賦予了行政工作人員在行政執(zhí)法工作中必須遵守的義務(wù)，使自由裁量權(quán)在其限定的范圍內(nèi)發(fā)揮熱量。一旦法治建設(shè)出現(xiàn)漏洞，自由裁量權(quán)極易被濫用。而當(dāng)前我國的法律制度還不能保證自由裁量權(quán)能夠為民所用、為民謀福，就需要通過明確標準和加強隊伍建設(shè)的方式，減少行政機關(guān)違法濫用自由裁量權(quán)的行為?？傊?，出于房屋拆遷對公民自由和權(quán)利影響的直接性和高度危險性，應(yīng)注意采用的具體措施要與該行政行為欲達成的目的符合一定的比例關(guān)系，即自覺適用比例原則。

其次，制定行政強制執(zhí)法中執(zhí)法人員的工作細則“沒有規(guī)矩，不成方圓”。最好的約束行政執(zhí)法人員的方式就是制定一套符合現(xiàn)階段我國房屋拆遷現(xiàn)狀，并且能夠很好地覆蓋行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在的問題的工作細則，以此來約束行政執(zhí)法人員的行為，避免出現(xiàn)引起社會廣泛關(guān)注的行政執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)，危害行政相對人的行為。

（三）完善對房屋拆遷中比例原則適用的司法監(jiān)督

2015年5月1日正式實施的《行政訴訟法》中對司法監(jiān)督中比例原則的適用進行了規(guī)定，即《行政訴訟法》第96條第四款規(guī)定在行政機關(guān)拒絕履行判決時的救濟途徑。這就使得房屋拆遷中一旦出現(xiàn)行政機關(guān)違法強制拆遷的情況，行政相對人不僅可以通過訴訟途徑維護自己的合法權(quán)益，還可以在行政機關(guān)沒有履行法院判決時申請法院向監(jiān)察機關(guān)提出意見，此規(guī)定也可以解決前文所述的于棲楚案的執(zhí)行問題。

新《行政訴訟法》還將受案范圍擴大到某些抽象行政行為也可以納入受案范圍。修改后的《行政訴訟法》將條文中的“具體行政行為”一詞一律修改為“行政行為”，這一修改極大程度上的擴大了行政訴訟的受案范圍。從司法實踐上講，將原來模糊的抽象行政行為與具體行政行為的判斷，轉(zhuǎn)化為更加明確的規(guī)范性文件和除規(guī)范性文件以外的其他行政行為的區(qū)分，更加有利于司法實踐的界定。