未成年人保護(hù)檢察公益訴訟規(guī)范發(fā)展思考

謝劍 史立梅 金森英

摘 要：近年來，未成年人保護(hù)檢察公益訴訟快速發(fā)展，隨之而來的規(guī)范化建設(shè)不足問題也日益突出。線索來源不規(guī)范、調(diào)查核實不規(guī)范、審批流轉(zhuǎn)不規(guī)范、檢察建議制發(fā)不規(guī)范等問題，制約了未成年人保護(hù)檢察公益訴訟制度發(fā)展。需要進(jìn)一步明確未檢公益訴訟的邊界范圍，提升調(diào)查核實工作的質(zhì)量和效果，通過制定流轉(zhuǎn)程序、增設(shè)流程監(jiān)控等措施規(guī)范審批流轉(zhuǎn)，促進(jìn)檢察建議“案件化”，解決未成年人保護(hù)檢察公益訴訟的規(guī)范化建設(shè)問題。

關(guān)鍵詞：未成年人檢察 公益訴訟 全面綜合保護(hù) 檢察建議

近年來，食品藥品、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、煙酒銷售等公共領(lǐng)域內(nèi)侵害未成年人合法權(quán)益的事件頻發(fā)，引起廣泛關(guān)注。開展未成年人檢察公益訴訟工作，既是積極回應(yīng)社會需求和全面綜合保護(hù)未成年人的時代課題，也是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化和未成年人四大檢察業(yè)務(wù)融合發(fā)展的重要途徑。2021年《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（以下簡稱“未保法”）給未成年人保護(hù)檢察公益訴訟帶來了全新的發(fā)展機(jī)遇，但規(guī)范化建設(shè)不足問題也日益突出，有待解決。

一、未成年人保護(hù)檢察公益訴訟的發(fā)展歷程

最初，檢察機(jī)關(guān)開展未成年人保護(hù)檢察公益訴訟的范圍依據(jù)，與普通公益訴訟無異，也主要集中在四大領(lǐng)域。2017年12月，最高檢下發(fā)《關(guān)于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護(hù)兒童權(quán)益的通知》，是最早對未成年人檢察公益訴訟作出專門規(guī)定的規(guī)范性文件。

2019年黨的十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“拓展公益訴訟案件范圍”，這為檢察機(jī)關(guān)在未成年人保護(hù)方面開展全領(lǐng)域的實踐探索提供了政策依據(jù)。2020年最高檢發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新時代未成年人檢察工作的意見》，規(guī)定對其他領(lǐng)域侵害眾多未成年人合法權(quán)益的，積極、穩(wěn)妥開展公益訴訟工作，大大拓展了未成年人檢察公益訴訟的案件范圍。2021年未保法第106條的規(guī)定為未成年人檢察公益訴訟提供了明確的法律依據(jù)。

2021年6月，最高檢公布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，明確將侵犯未成年人合法權(quán)益的行為列為公益訴訟的受案范圍。2021年6月15日，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》第11條指出，加大未成年人權(quán)益保護(hù)等重點領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度，為未成年人檢察公益訴訟提供了更加明確的政策和法律依據(jù)。2022年3月，最高檢發(fā)布第35批指導(dǎo)性案例，對如何統(tǒng)籌運用“四大檢察”職能為未成年人提供綜合司法保護(hù)，以及公益訴訟案件范圍提供了指引。

二、未成年人保護(hù)檢察公益訴訟發(fā)展中存在的問題

近年來，未成年人保護(hù)檢察公益訴訟發(fā)展較快。2021年，全國檢察機(jī)關(guān)未成年人保護(hù)公益訴訟立案6633件，是2020年的4.2倍，是2018、2019兩年總和的3.3倍，其中新領(lǐng)域案件占比達(dá)到了70.5%。［1］案件數(shù)量快速增長，新類型案件占比增加，業(yè)務(wù)不專業(yè)、發(fā)展不規(guī)范的問題也隨之而來。

（一）線索來源不規(guī)范

案件線索來源是推進(jìn)公益訴訟的前提，相比其他訴訟，未成年人保護(hù)檢察公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)難、成案不及時等問題更加突出，具體表現(xiàn)在：第一，先有“案”后“補(bǔ)”線索。由于檢察權(quán)不應(yīng)過于主動干預(yù)行政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，導(dǎo)致自行挖掘線索不力。大多數(shù)線索來源于刑事案件，但許多侵害未成年人合法權(quán)益的案件并未進(jìn)入司法保護(hù)領(lǐng)域，或者承辦人未能敏銳捕捉到其中隱藏的公益訴訟線索，直到其他地方開展相關(guān)的工作，為了借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，或者上級院統(tǒng)一部署后，才在審批過程中補(bǔ)上“線索來源”這一項。第二，線索來源歸類不明。有的將自行發(fā)現(xiàn)以外的，均視為“群眾舉報”。實際上，未檢部門與教育、團(tuán)委、司法局等部門建立的侵害未成年人合法權(quán)益的線索移送機(jī)制，應(yīng)當(dāng)單獨歸類為一項線索來源。第三，“工作中發(fā)現(xiàn)”的不明線索。目前，檢察機(jī)關(guān)開展未成年人保護(hù)檢察公益訴訟時，有相當(dāng)一部分的線索來源系“工作發(fā)現(xiàn)”，但實際上并不清楚線索的來源，有的將辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)的算作“工作中發(fā)現(xiàn)”，有的將不知如何分類的，全部歸為“工作中發(fā)現(xiàn)”。

（二）調(diào)查核實不規(guī)范

目前調(diào)查核實權(quán)的行使存在規(guī)定內(nèi)容不明確、配套措施不完善以及行使主體能力有限的問題，嚴(yán)重制約了未成年人保護(hù)檢察公益訴訟規(guī)范化發(fā)展。一方面，是專業(yè)化程度不高帶來實質(zhì)化程度不夠。根據(jù)法律授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實可以采取收集、調(diào)取證據(jù)、勘驗檢查、委托鑒定等多種手段，但司法實踐中，承辦人容易陷入固有的辦案模式，仍采用傳統(tǒng)的查詢、復(fù)制證據(jù)材料和簡單詢問等方式，知識儲備和業(yè)務(wù)能力無法與工作的專業(yè)化相匹配。另一方面，是缺乏系統(tǒng)性的配套支持措施。目前的未成年人保護(hù)檢察公益訴訟制度是依托成年人公益訴訟的制度設(shè)計，因此，現(xiàn)有調(diào)查和收集證據(jù)手段，如調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料，詢問違法行為人、證人等均系非強(qiáng)制性的措施。

（三）審批流轉(zhuǎn)不規(guī)范

2021年未保法實施后，未成年人保護(hù)檢察公益訴訟案件范圍不再有“等”內(nèi)、“等”外之分，但回歸到司法實踐，仍須分別報市級院或省級院審批。案件辦理過程中，常常因為流程設(shè)置不夠優(yōu)化，一定程度上影響了工作的及時有效開展。一是審批時間無限制。以問題童裝為例，部分童裝店在售的嬰幼兒及兒童服裝存在頸部有繩帶等產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患，但因該部分服裝以衛(wèi)衣為主，多為春秋裝，如果審批時間過長，到夏季時衛(wèi)衣已經(jīng)下架，就缺乏了監(jiān)督的必要性。二是獲批標(biāo)準(zhǔn)不一致。如同一類案件，案件名稱、監(jiān)督對象等多處存在不一致。三是審批過程無指引。上級院對下級院的指導(dǎo)不到位，導(dǎo)致下級院未能以“清單式”的方式將相關(guān)材料一次性提交到位，也未能以“模板化”的方式將審查報告修改到位。

（四）檢察建議不規(guī)范

首先，在制發(fā)對象方面，一個監(jiān)督事項可能存在多個行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，或行政機(jī)關(guān)互有職能交叉等情形，給檢察建議制發(fā)對象的選擇帶來了困難——是分別立案還是確定牽頭部門或主要部門針對一個行政機(jī)關(guān)立案。其次，在建議內(nèi)容方面，訴前檢察建議的內(nèi)容普遍存在寬泛、片面的問題，就案辦案的多，機(jī)制建設(shè)的少，既無法與社會治理檢察建議相區(qū)別，也無法與訴訟請求相匹配，更不能體現(xiàn)未成年人保護(hù)的特殊性。最后，在履行效果方面，目前尚未形成科學(xué)化和常態(tài)化的效果評估機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)的整改評估多采取書面審查和抽樣調(diào)查的方式，導(dǎo)致一些行政機(jī)關(guān)以書面回復(fù)代替整改落實。

三、未成年人保護(hù)檢察公益訴訟規(guī)范化發(fā)展路徑

與其他檢察業(yè)務(wù)類別以“事”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分不同，未成年人檢察是唯一以“人”為標(biāo)準(zhǔn)確立的獨立業(yè)務(wù)類別。因此，未成年人保護(hù)檢察公益訴訟規(guī)范化發(fā)展的路徑應(yīng)以未成年人權(quán)益為核心，遵循職權(quán)法定，恪守范圍邊界，積極發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)公共利益和推進(jìn)社會治理的重要作用。

（一）范圍邊界明確化

2021年未保法明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在未成年人保護(hù)中的職責(zé)，未成年人保護(hù)檢察公益訴訟的范圍拓展有據(jù)可依。另外，實踐中也確實不斷涌現(xiàn)出很多的新問題新情形，未成年人保護(hù)檢察公益訴訟范圍拓展有現(xiàn)實需求。

在拓展案件范圍時，無論從未成年人保護(hù)檢察公益訴訟本身的內(nèi)涵特征出發(fā)，還是從實踐中案件辦理、對未成年人保護(hù)的視角考慮，均應(yīng)當(dāng)以未保法為指引，依照“家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、政府保護(hù)、司法保護(hù)”之“六大”保護(hù)的基本格局，鎖定“家校圈”這一核心活動范圍，重點關(guān)注以下與未成年人保護(hù)最為密切的領(lǐng)域，包括：食品藥品類、校園安全管理類、特殊產(chǎn)品類、網(wǎng)絡(luò)信息類、公共福利類、特定權(quán)益類。［2］電競酒店、網(wǎng)約房、密室逃脫等新業(yè)態(tài)可歸入“特定權(quán)益類”。

（二）調(diào)查核實實質(zhì)化

提升未成年人保護(hù)檢察公益訴訟調(diào)查核實工作的質(zhì)量和效果，一方面，需要賦予檢察機(jī)關(guān)必要的調(diào)查核實權(quán)；另一方面，要有科學(xué)的調(diào)查核實方法措施，并且符合未成年人公益訴訟特點，避免流于形式，以實質(zhì)化促規(guī)范化。

1.做實準(zhǔn)備工作。在內(nèi)容方面，明確取證內(nèi)容，特別是需要重點關(guān)注的內(nèi)容。比如，行政主體的基本情況及其履行職責(zé)的法律法規(guī)依據(jù)；未成年人公共利益遭受損害處于持續(xù)狀態(tài)以及受損害的程度。在形式方面，規(guī)范取證方式。包括列好擬收集的證據(jù)清單；固定證據(jù)的形式；準(zhǔn)備執(zhí)法記錄儀、相機(jī)等收集證據(jù)的設(shè)備。

2.用足用好權(quán)力。用足用活現(xiàn)有的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等規(guī)定，通過聽證、圓桌會議等形式，豐富調(diào)查核實手段，提升權(quán)力運行的司法化水平；在調(diào)查方法上，圍繞需要確定的公共利益被侵害的基本事實等重點，在傳統(tǒng)資料收集、現(xiàn)場踏勘、實地走訪的基礎(chǔ)上，借助科技化、現(xiàn)代化的手段如大數(shù)據(jù)、網(wǎng)格化平臺等，幫助提高調(diào)查核實效率。調(diào)查后及時梳理基礎(chǔ)材料，加以論證分析，必要的時候及時調(diào)整調(diào)查策略，確保調(diào)查收集的證據(jù)材料足夠充分。

3.推動落實保障措施。積極爭取黨委、政府的支持，推動出臺地方規(guī)范，將調(diào)查核實支持配合情況、協(xié)同治理情況納入考核，對于不配合調(diào)查核實的國家機(jī)關(guān)工作人員，給予黨政處分；提升技術(shù)保障措施，聘請具有專門知識的人，指導(dǎo)辦案人員解決專業(yè)問題。

（三）審批流轉(zhuǎn)規(guī)范化

1.規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。制定專門規(guī)范性文件，設(shè)定市院審核同意的前置程序。按照案件辦理的流程，從報備審核程序、制作審查報告、規(guī)范法律文書、準(zhǔn)備證明材料清單及提交等各個方面和環(huán)節(jié)，提出具體的辦案指引，以及規(guī)范案卡填錄和文書制作。對線索來源予以類型化梳理，以類型化促規(guī)范化。第一類是自行發(fā)現(xiàn)類。即未檢部門發(fā)揮統(tǒng)一集中辦理優(yōu)勢，在辦案時一案多查，及時發(fā)現(xiàn)的線索。第二類是群眾舉報類。第三類是協(xié)作移送類。包括內(nèi)部移送和外部移送。協(xié)作單位的工作人員在協(xié)作范圍內(nèi)提供線索，歸入?yún)f(xié)作移送類，以個人名義提供協(xié)作范圍外的線索，歸入群眾舉報類。上級院統(tǒng)一部署的專項行動等，歸入?yún)f(xié)作移送類。

2.增設(shè)流程監(jiān)控。圍繞公益訴訟案件辦案程序，在各個關(guān)鍵節(jié)點進(jìn)行流程監(jiān)控。案件管理部門設(shè)置專人進(jìn)行日常數(shù)據(jù)和案件信息審核，對法律文書制作和使用是否規(guī)范、案卡信息填錄是否準(zhǔn)確、辦案期限是否違規(guī)等內(nèi)容進(jìn)行預(yù)警提醒，對辦案中的違規(guī)問題做到早發(fā)現(xiàn)、早提示、早整改，提升流程監(jiān)控精準(zhǔn)度。發(fā)現(xiàn)問題及時提醒承辦檢察官，以外部監(jiān)控強(qiáng)化承辦人的規(guī)范化意識，提升業(yè)務(wù)的專業(yè)化和規(guī)范化程度。

3.及時靈活調(diào)整。各地可視情靈活調(diào)整，逐步將部分“新領(lǐng)域”案件由市院審批，以縮短案件辦理周期，提升辦案質(zhì)效。以浙江為例，對于電競酒店違規(guī)接納未成年人案件，諸暨市人民檢察院成功辦理了全省首個電競酒店公益訴訟案件之后，經(jīng)省院同意，市院可以根據(jù)案件情況進(jìn)行批復(fù)，無須另行再向省院請示，大大提高了辦案的效率。

（四）檢察建議案件化

制發(fā)檢察建議書是行政公益訴訟案件辦理中的重要環(huán)節(jié)，檢察建議“案件化”辦理，做成剛性，有利于通過訴前程序達(dá)到維護(hù)未成年人合法權(quán)益的目的，并且實現(xiàn)雙贏多贏共贏的辦案效果。

1.統(tǒng)籌選擇建議類型。從未成年人權(quán)益保護(hù)根本出發(fā)，以最有利于未成年人原則為指引，綜合運用法律賦予檢察機(jī)關(guān)的多種監(jiān)督手段解決問題。既可以同時運用多種手段，如檢例第143號，檢察機(jī)關(guān)在向有關(guān)部門提出行政公益訴訟訴前檢察建議的基礎(chǔ)上，又向?qū)蛹壐卟⒕哂懈鼜?qiáng)統(tǒng)籌各部門能力的市政府提出社會治理檢察建議。又如諸暨市人民檢察院在辦理電競酒店公益訴訟案件時，向市文廣旅游局、市市場監(jiān)管局制發(fā)訴前公益訴訟檢察建議，向市公安局制發(fā)社會治理檢察建議。也可以選擇運用，如紹興市檢察機(jī)關(guān)開展未成年人文身治理過程中，最終以人民政府為對象制發(fā)檢察建議。

2.嚴(yán)謹(jǐn)制定建議內(nèi)容。用好調(diào)查核實權(quán)力，客觀全面調(diào)查核實相關(guān)事實和證據(jù)，準(zhǔn)確把握未成年人社會治理的難點痛點，制定檢察建議內(nèi)容。一方面，檢察機(jī)關(guān)要立足前期的調(diào)查核實，準(zhǔn)確把握未成年人社會問題本質(zhì)，提出具體明確、切實可行的建議，并進(jìn)行充分的說理論證，避免檢察建議因內(nèi)容寬泛或說服力不足而無法落地。另一方面，檢察建議的內(nèi)容要具有輻射性、覆蓋性，要能夠通過對一個案件的辦理實現(xiàn)對涉及不特定未成年人權(quán)益的整個地區(qū)、整個行業(yè)、整個市場的整體規(guī)范、全面治理。

3.精準(zhǔn)確定監(jiān)督對象。涉及未成年人保護(hù)公共利益領(lǐng)域常常會跨越多個行政機(jī)關(guān)的管轄范圍，每個行政機(jī)關(guān)的履職方式和內(nèi)容可能并不相同。因此，檢察機(jī)關(guān)需要精準(zhǔn)選擇監(jiān)督對象，通過認(rèn)真梳理法律法規(guī)、司法解釋、“三定”方案、權(quán)責(zé)清單等相關(guān)文件，厘清行政機(jī)關(guān)具體職責(zé)范圍、依法履職方式，結(jié)合前期調(diào)查核實的內(nèi)容，對于行政機(jī)關(guān)是否依法履職作出評價，確定監(jiān)督對象。確有必要對多個對象制發(fā)檢察建議的，應(yīng)分別列明各自的具體整改內(nèi)容。

4.科學(xué)設(shè)置流程模式。首先，充分聽取意見建議。在發(fā)出檢察建議前，就案件基本事實、行政機(jī)關(guān)履職情況、相關(guān)法律依據(jù)等方面，聽取被監(jiān)督對象的意見，特別是在新領(lǐng)域探索或者存在爭議問題時更要聽取意見，促進(jìn)達(dá)成共識，確保做出高質(zhì)量的訴前檢察建議。高質(zhì)量是保障檢察建議剛性的堅實基礎(chǔ)。其次，用好用足1個月的書面回復(fù)期。最后，加強(qiáng)跟蹤回訪。檢察建議發(fā)出后，檢察機(jī)關(guān)要運用專項督查、閉門會等形式，跟蹤、督促整改落實情況，確保檢察建議收到實效。如果存在未回復(fù)、不采納、不徹底整改的情形，更要深入剖析成因，督促問題解決，并在“回頭看”的過程中，審視自身是否存在不規(guī)范問題，予以同步整改。