檢察官懲戒委員會(huì)制度運(yùn)行分析及完善

王玄瑋　李靜怡

摘 要：檢察官懲戒委員會(huì)制度已初步形成規(guī)則體系，發(fā)揮了一定的積極效果。然而在實(shí)踐中該制度尚未形成常態(tài)化運(yùn)行模式，仍存在調(diào)查核實(shí)階段主體職責(zé)范圍不明、審議評(píng)議階段懲戒范圍存在爭(zhēng)議以及決定處理階段信息公開(kāi)不足等問(wèn)題。建議厘清司法責(zé)任與紀(jì)律責(zé)任、瑕疵責(zé)任等相關(guān)概念之間的界限，明確調(diào)查主體，細(xì)化懲戒范圍，促進(jìn)檢察官懲戒信息相對(duì)公開(kāi)，推動(dòng)此項(xiàng)制度進(jìn)一步完善，不斷提升檢察機(jī)關(guān)司法公信力。

關(guān)鍵詞：檢察官懲戒委員會(huì) 司法責(zé)任制改革 檢察職責(zé) 辦案責(zé)任

檢察官懲戒委員會(huì)制度是完善司法責(zé)任認(rèn)定和追究制度的重要一環(huán)，也是檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的重要成果。在實(shí)踐中，檢察官懲戒委員會(huì)制度已經(jīng)發(fā)揮了初步的積極作用，但其運(yùn)行中也還存在一些需要進(jìn)一步完善之處。本文就檢察官懲戒委員會(huì)制度的運(yùn)行狀況進(jìn)行分析，提出針對(duì)性的完善建議。

一、檢察官懲戒委員會(huì)制度概述

（一）制度沿革

建立檢察官懲戒委員會(huì)制度不僅是司法實(shí)務(wù)的需要，也是貫徹落實(shí)中央全面深化改革精神的必然要求。2014年12月，上海作為司法改革首批試點(diǎn)地區(qū)，率先設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會(huì)，開(kāi)啟了檢察官懲戒委員會(huì)制度的實(shí)踐探索。2016年10月，最高法和最高檢聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《懲戒制度意見(jiàn)》），正式明確建立法官、檢察官懲戒委員會(huì)制度，并對(duì)懲戒委員會(huì)的指導(dǎo)思想、職責(zé)范圍、工作程序等作出規(guī)定?！稇徒渲贫纫庖?jiàn)》出臺(tái)后，各地在省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會(huì)，并結(jié)合工作實(shí)際出臺(tái)了相應(yīng)工作規(guī)則和懲戒辦法，落實(shí)懲戒委員會(huì)具體制度要求。

2019年4月23日，新修改的《檢察官法》正式寫(xiě)入了檢察官懲戒委員會(huì)制度，為建立健全這項(xiàng)制度提供了明確的法律依據(jù)。［1］同時(shí)，結(jié)合各省探索經(jīng)驗(yàn)以及專家學(xué)者的完善建議，最高檢相繼出臺(tái)《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》《檢察官懲戒工作程序規(guī)定（試行）》等文件，進(jìn)一步明確檢察官懲戒委員會(huì)的職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、工作程序等內(nèi)容，一定程度上解決了實(shí)踐中普遍存在的各省檢察官懲戒委員會(huì)職能定位不一、機(jī)構(gòu)設(shè)置不同、職責(zé)范圍不清、工作程序不明等問(wèn)題。

（二）取得的積極成效

檢察官懲戒委員會(huì)制度的完善為司法責(zé)任認(rèn)定和追究機(jī)制的“去行政化”提供了重要制度保障，取得了一系列積極成效。

1.對(duì)檢察官履職監(jiān)督更為全面、充分。該制度運(yùn)行以來(lái)，對(duì)于違反檢察職責(zé)辦案檢察官的懲戒實(shí)效得到彰顯。例如，2020年河南省首例檢察官懲戒案中，涉事檢察官李某錯(cuò)誤適用退回補(bǔ)充偵查的法律規(guī)定，造成辦案超期，并引發(fā)信訪問(wèn)題；且李某在后期已經(jīng)意識(shí)到此問(wèn)題的情況下，為掩蓋自身錯(cuò)誤，在該院檢委會(huì)研究此案時(shí)未如實(shí)匯報(bào)，導(dǎo)致該問(wèn)題未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理。河南省、洛陽(yáng)市兩級(jí)檢察院在調(diào)查后提請(qǐng)懲戒委員會(huì)審議，懲戒委員會(huì)作出了“李某某存在重大過(guò)失，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任”的審查意見(jiàn)，據(jù)此決定給予李某某警告處分。李某某表示接受處分決定，并作深刻檢查。通過(guò)此案的震懾警示，河南檢察機(jī)關(guān)2021年以來(lái)因程序違法被處理處分的檢察人員數(shù)量出現(xiàn)明顯下降。［2］

2.對(duì)檢察官履職的保障更加有力、規(guī)范。檢察官懲戒委員會(huì)制度對(duì)檢察官依法履職的保障功能在實(shí)踐中也得到體現(xiàn)。一方面，《司法責(zé)任追究條例》對(duì)檢察官懲戒委員會(huì)制度具體的懲戒事由進(jìn)行了規(guī)定，為檢察人員依法履職劃定了明確的“行為紅線”。［3］另一方面，該制度也賦予了涉事檢察官在審議過(guò)程中提出異議、申請(qǐng)聽(tīng)證以及舉證辯解的權(quán)利，保障檢察官依法履職。例如，2020年遼寧省全流程公開(kāi)18名法官檢察官懲戒案件中，涉事檢察官之一李某就在懲戒委員會(huì)審議時(shí)提出異議，懲戒委員會(huì)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)充分聽(tīng)取異議檢察官的辯解和有關(guān)建議，并以事實(shí)為依據(jù)進(jìn)行票決裁定，最終作出了涉事檢察官“一般過(guò)失”的審議結(jié)論，保留了其員額檢察官身份。［4］懲戒委員會(huì)對(duì)懲戒事項(xiàng)的嚴(yán)格把關(guān)，增強(qiáng)了檢察官獨(dú)立辦案、依法履職的信心。

3.司法責(zé)任追究更加中立、客觀。堅(jiān)持嚴(yán)肅追責(zé)和依法保護(hù)相結(jié)合是檢察官懲戒委員會(huì)制度的基本原則之一。雖然各地檢察官懲戒委員會(huì)的人員構(gòu)成、委員總數(shù)、來(lái)源、任期等存在差異，但都遵循一個(gè)基本原則：委員從政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)、職業(yè)操守好的人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、律師、檢察官和法官等專業(yè)人士中選任。其中，檢察官委員不少于半數(shù)。［5］外部監(jiān)督力量的引入保證了檢察官懲戒委員會(huì)不會(huì)淪為檢察機(jī)關(guān)的“一言堂”，避免了對(duì)于檢察機(jī)關(guān)“自己監(jiān)督自己”的質(zhì)疑，維護(hù)了懲戒委員會(huì)的中立性和客觀性，也進(jìn)一步提升了懲戒處理決定的公信力。

二、檢察官懲戒委員會(huì)制度運(yùn)行的現(xiàn)狀分析

經(jīng)過(guò)近十年的探索，檢察官懲戒委員會(huì)制度的法律規(guī)范框架逐漸完善。然而，這項(xiàng)制度在實(shí)踐中尚未形成實(shí)質(zhì)化運(yùn)行模式。比如，通過(guò)各種渠道檢索到的檢察官懲戒實(shí)例屈指可數(shù)?？梢哉f(shuō)，這項(xiàng)制度的運(yùn)行基本上還停留在“樹(shù)典型”階段，尚未達(dá)到檢察官懲戒的常態(tài)化運(yùn)行，離黨的二十大報(bào)告提出“強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的制約監(jiān)督”的要求還有不小差距。究其原因，筆者認(rèn)為主要有以下幾方面：

（一）調(diào)查核實(shí)階段：主體職責(zé)范圍交叉

“調(diào)查”是啟動(dòng)檢察官懲戒委員會(huì)運(yùn)行的第一步。實(shí)踐中對(duì)懲戒委員會(huì)職能定位和職責(zé)范圍的模糊認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致這一制度“啟動(dòng)難”。2018年《監(jiān)察法》出臺(tái)后，檢察官懲戒委員會(huì)與監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)范圍交叉問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。根據(jù)《檢察官法》第49條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)從專業(yè)角度審查認(rèn)定檢察官是否存在違反檢察職責(zé)的行為，提出審查意見(jiàn)。而根據(jù)《監(jiān)察法》第3條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，對(duì)象范圍“全覆蓋”。從上述法條的規(guī)定來(lái)看，檢察官懲戒委員會(huì)制度與國(guó)家監(jiān)察制度至少有兩方面需要相互理順。首先，調(diào)查主體有沖突。檢察官法明確檢察官懲戒事項(xiàng)由人民檢察院負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，而監(jiān)察法要求職務(wù)違法行為由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查處理。其次，職責(zé)范圍相互重疊。檢察官懲戒委員會(huì)制度以“違反檢察職責(zé)”為其懲戒范圍，其目標(biāo)群體為檢察官，而國(guó)家監(jiān)察制度則以“職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”為監(jiān)察范圍，目標(biāo)群體為公職人員。檢察官屬于國(guó)家公職人員的一種，其違反檢察職責(zé)的行為在多數(shù)情況下構(gòu)成職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。因此，檢察官違反檢察職責(zé)行為到底是由誰(shuí)負(fù)責(zé)調(diào)查就產(chǎn)生了沖突。事實(shí)上，監(jiān)察委員會(huì)制度與檢察官懲戒委員會(huì)制度之間相互重疊的職責(zé)范圍可能進(jìn)一步異化為吸收與被吸收的關(guān)系，導(dǎo)致檢察官懲戒制度被虛化，一定時(shí)期內(nèi)處于制度空轉(zhuǎn)的狀態(tài)。2021年，最高人民檢察院對(duì)2018年以來(lái)改判糾正的246件刑事錯(cuò)案啟動(dòng)追責(zé)，從嚴(yán)追責(zé)問(wèn)責(zé)511名檢察人員。［6］然而，通過(guò)檢察官懲戒委員會(huì)審議的案件卻屈指可數(shù)。

（二）審議評(píng)議階段：懲戒范圍存在爭(zhēng)議

隨著司法責(zé)任制改革的進(jìn)行，檢察官辦案體制由原來(lái)的“三級(jí)審批制”發(fā)展為主訴檢察官辦案責(zé)任制，再到現(xiàn)在的司法責(zé)任制下的“獨(dú)任檢察官”和“檢察官辦案組”辦案制，檢察官獨(dú)立辦案地位進(jìn)一步提升。［7］同時(shí)，“捕訴一體”和“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”等新型辦案機(jī)制的運(yùn)行使得檢察官自由裁量權(quán)加大，辦案權(quán)力更加集中。為了防止權(quán)利濫用、徇私枉法，流程監(jiān)控、案后評(píng)查以及追責(zé)懲戒等監(jiān)督制約手段在實(shí)踐中如“雨后春筍”般建立起來(lái)。不斷健全的檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約體系雖然有利于檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化自我監(jiān)督，但是相關(guān)規(guī)則還較為原則。例如，檢察官懲戒事由中“因重大過(guò)失導(dǎo)致案件錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果的”的“重大過(guò)失”沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在司法責(zé)任追究的嚴(yán)格背景下，容易將檢察官主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)但案件辦理結(jié)果最終發(fā)生偏差情形納入追責(zé)范圍。有的情況下，甚至將辦案質(zhì)量瑕疵責(zé)任也納入懲戒范圍，對(duì)檢察官賦以過(guò)重的履職要求。2015年《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》出臺(tái)后，時(shí)任最高檢司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人在接受采訪時(shí)指出：“檢察人員在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用、辦案程序、文書(shū)制作以及司法作風(fēng)等方面不符合法律和有關(guān)規(guī)定，但不影響案件結(jié)論的正確性和效力的，屬司法瑕疵，不宜作為司法責(zé)任予以追究；司法責(zé)任的規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛不利于保護(hù)檢察官的辦案積極性和擔(dān)當(dāng)精神?！保?］這些指導(dǎo)意見(jiàn)值得重視。

（三）決定處理階段：懲戒結(jié)果信息公開(kāi)不足

檢察官懲戒委員會(huì)制度的功能價(jià)值不僅在“懲”，更在“戒”。這個(gè)“戒”一方面是對(duì)違反檢察職責(zé)檢察官的“訓(xùn)誡”，另一方面也是更為重要的作用在于讓其余檢察人員“引以為戒”。但懲戒實(shí)施后的信息公開(kāi)不到位，這是導(dǎo)致檢察官懲戒委員會(huì)制度“戒”的實(shí)效性不足的原因。檢察官懲戒委員會(huì)制度運(yùn)行6年來(lái)，能夠公開(kāi)查詢到的懲戒案例較少。除前述引用的“河南首例檢察官懲戒案”和“遼寧省18名法官檢察官懲戒案”外，只有2022年江蘇省4名檢察官懲戒案［9］，數(shù)量屈指可數(shù)。就目前公開(kāi)的檢察官懲戒案來(lái)看，案件時(shí)間跨度大、公開(kāi)案例少，且對(duì)具體懲戒情形語(yǔ)焉不詳，無(wú)法切實(shí)發(fā)揮該制度對(duì)廣大檢察官的震懾和教育作用。

三、檢察官懲戒委員會(huì)制度的完善建議

黨的二十大報(bào)告指出，要全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，為此要規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的制約監(jiān)督。這些論述，為進(jìn)一步完善檢察官懲戒委員會(huì)制度提出了更高要求。

（一）厘清檢察官司法責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任，明確調(diào)查主體和范圍

實(shí)踐中將檢察官司法責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任之間的交叉關(guān)系偏頗認(rèn)定為包含與被包含關(guān)系，這是檢察官懲戒制度未能充分發(fā)揮作用的重要原因。司法責(zé)任是一種辦案責(zé)任。“與司法辦案無(wú)關(guān)的責(zé)任不屬于司法責(zé)任，即使是發(fā)生于司法辦案過(guò)程中，但只要與履行檢察職責(zé)沒(méi)有直接關(guān)系，也就不能稱為司法責(zé)任”。［10］根據(jù)司法責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任的交叉關(guān)系，可以將檢察官違法違紀(jì)行為區(qū)分為三種情形：第一，檢察官僅違反檢察職責(zé)而未違反紀(jì)律法律；第二，檢察官僅違反紀(jì)律法律而未涉及違反檢察職責(zé)情形；第三，檢察官既違反檢察職責(zé)又違反紀(jì)律法律。在前兩種情形下，均不涉及檢察官懲戒委員會(huì)制度與國(guó)家監(jiān)察制度交叉的情況，分別按照各自制度進(jìn)行處理即可。檢察官違反檢察職責(zé)產(chǎn)生司法責(zé)任的，由檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)并根據(jù)檢察官懲戒委員會(huì)審議意見(jiàn)進(jìn)行處理；檢察官違反廉潔規(guī)定產(chǎn)生紀(jì)律及法律責(zé)任的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查處理。在雙涉情形下，鑒于檢察官懲戒委員會(huì)制度設(shè)立初衷是從專業(yè)角度審查認(rèn)定檢察官是否存在違反檢察職責(zé)的行為，其職能不應(yīng)被國(guó)家監(jiān)察制度所吸收。因此，可以考慮將檢察官懲戒委員會(huì)的審議前置，即在檢察官既違反檢察職責(zé)又違反紀(jì)律法律責(zé)任的情形下，以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主負(fù)責(zé)調(diào)查，但對(duì)涉及違反檢察職責(zé)事項(xiàng)仍需經(jīng)由檢察官懲戒委員會(huì)審議，最終監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)審議結(jié)論對(duì)檢察官違法違紀(jì)事項(xiàng)作出處理決定。如此，檢察官懲戒委員會(huì)作為“專業(yè)評(píng)議機(jī)構(gòu)”［11］的職能才能得到最大限度的發(fā)揮。

（二）厘清辦案結(jié)果爭(zhēng)議與違法辦案責(zé)任，明確懲戒范圍

正常辦案結(jié)果爭(zhēng)議與違反職責(zé)辦案最主要的區(qū)別在于過(guò)錯(cuò)要件。違法辦案責(zé)任不僅要求客觀上有辦案錯(cuò)誤發(fā)生，更要求檢察官主觀上具有“故意”或“重大過(guò)失”等主觀過(guò)錯(cuò)。通過(guò)過(guò)錯(cuò)要件的有無(wú)，可以將司法責(zé)任與司法豁免情形區(qū)分開(kāi)來(lái)。從目前檢察官懲戒制度規(guī)定來(lái)看，僅有《司法責(zé)任追究條例》第十條對(duì)豁免情形作出規(guī)定。但是對(duì)實(shí)踐中發(fā)生的因法律法規(guī)規(guī)定不明確導(dǎo)致對(duì)案件定性、處理有不同理解的，對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定存在爭(zhēng)議但根據(jù)證據(jù)規(guī)則能夠予以合理解釋的，以及司法瑕疵與司法責(zé)任邊界事項(xiàng)等相對(duì)豁免情形，目前缺乏具體適用指引，導(dǎo)致相對(duì)豁免情形適用難。為了確保案件結(jié)果爭(zhēng)議和司法瑕疵行為不受司法責(zé)任追究，切實(shí)保障檢察官依法履職、能動(dòng)履職，必須落實(shí)《司法責(zé)任追究條例》關(guān)于司法瑕疵不作為司法責(zé)任追究的規(guī)定，并進(jìn)一步細(xì)化檢察官懲戒制度關(guān)于相對(duì)豁免情形的規(guī)定，盡可能統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還要充分發(fā)揮涉事檢察官在懲戒聽(tīng)證程序中陳述申辯的功能價(jià)值。只要其能夠證明在相對(duì)豁免情形下已經(jīng)盡到了必要注意義務(wù)，排除了自身過(guò)錯(cuò)，就應(yīng)當(dāng)予以免責(zé)。

（三）推動(dòng)構(gòu)建全國(guó)檢察官懲戒信息平臺(tái)，促進(jìn)懲戒信息公開(kāi)

檢察官懲戒委員會(huì)制度運(yùn)行實(shí)效不佳，懲戒信息公開(kāi)不足也是阻滯外部監(jiān)督教育效能發(fā)揮的重要原因。當(dāng)然，公開(kāi)檢察官懲戒案件存在透露當(dāng)事檢察官個(gè)人信息、降低司法公信力等負(fù)面效應(yīng)，相關(guān)單位選擇對(duì)檢察官懲戒案件語(yǔ)焉不詳也可以理解。但是避而不談無(wú)異于“因噎廢食”，將檢察官懲戒制度的一大重要功能弱化乃至虛化。筆者認(rèn)為，可以通過(guò)在檢察系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)中構(gòu)建全國(guó)檢察官懲戒信息平臺(tái)，并對(duì)相關(guān)案件中檢察官個(gè)人信息進(jìn)行脫敏處理，實(shí)行懲戒信息相對(duì)公開(kāi)。公布相關(guān)懲戒案例，能夠清晰直觀地反映什么是會(huì)受到懲戒的違反檢察職責(zé)的行為，促使其他檢察官引以為戒、吸取教訓(xùn)，在履職過(guò)程中避免發(fā)生同類錯(cuò)誤。同時(shí)，也能促進(jìn)各地檢察官懲戒委員會(huì)之間相互吸收行之有效的懲戒經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提升自身運(yùn)作效率，使懲戒制度真正做到既能“懲”又能“戒”。通過(guò)懲戒案例的公布，還能倒逼各地檢察機(jī)關(guān)積極落實(shí)科學(xué)、精簡(jiǎn)、高效、符合職業(yè)特點(diǎn)的檢察人員懲戒制度，防范外部干預(yù)，實(shí)現(xiàn)依法保障檢察官獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的最終目的。