檢察建議中引入第三方回訪評估機制的探究

林德楷　丁陳偉

編者按：近年來，檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中，運用檢察建議的形式向黨委、政府及有關(guān)部門、單位提出關(guān)于正確實施法律法規(guī)，改進社會管理、服務(wù)，完善相關(guān)制度，加強內(nèi)部監(jiān)督管理，頗有成效，然而由于缺乏對檢察建議落實、整改情況的監(jiān)督機制，致使檢察建議的運用效果大打折扣，那么建立有效率、有效果的檢察建議模式則是當前的一個新問題。本欄目經(jīng)悉心研析，發(fā)現(xiàn)浙江省瑞安市人民檢察院2015年11月實施的預(yù)防職務(wù)犯罪檢察建議第三方回訪評估的新舉措，經(jīng)實踐檢驗，有一些成效，現(xiàn)今發(fā)文，與讀者共饗。

內(nèi)容摘要：人民檢察院關(guān)于檢察建議中引入第三方回訪評估機制的1年實踐檢驗，應(yīng)適時理性地從概念界定、邏輯起點、可行性等內(nèi)容進行相關(guān)分析，并結(jié)合實踐提出關(guān)于第三方回訪評估制度發(fā)展路徑完善意見，即以“綠色”為指導(dǎo)思想有序推進第三方回訪評估工作；以“創(chuàng)新”為建設(shè)抓力打造專業(yè)科學(xué)的評估體系；以“協(xié)調(diào)”為總體布局促進第三方回訪評估制度落實。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪 檢察建議 第三方回訪評估

檢察建議作為一項常規(guī)性的職務(wù)犯罪預(yù)防手段，配套制度付之闕如，尤其是跟蹤回訪制度缺失，一定程度上影響了檢察建議實效的發(fā)揮，強化對檢察建議落實情況的監(jiān)督勢在必行。

一、第三方回訪評估機制概念界定及其邏輯起點

（一）第三方回訪評估機制概念界定

從西方國家實行“第三方評估”的經(jīng)驗看，第三方（The Third Party）是指處于第一方（被評對象）和第二方（服務(wù)對象）之外的一方，即第三方是指獨立于評估對象和服務(wù)對象之外，并且沒有利益關(guān)系的“旁觀者”。由于“第三方”與“第一方”、“第二方”都既不具有任何行政隸屬關(guān)系，也不具有任何利益關(guān)系，所以一般也會被稱為“獨立第三方”。在西方，多數(shù)情況下是由非政府組織（NGO），即一些專業(yè)的評估機構(gòu)或研究機構(gòu)充當“第三方”。這些非政府組織可以保證作為“第三方”的獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性的要求。

筆者認為，檢察建議制度中的第三方回訪評估機制，是指在檢察機關(guān)對案發(fā)單位發(fā)出檢察建議后的一定期限內(nèi)，在檢察機關(guān)的組織協(xié)調(diào)下，由案發(fā)單位之外的組織、機構(gòu)或人員，對案發(fā)單位關(guān)于檢察建議的落實情況進行實地回訪、評價機制。

（二）檢察建議中引入第三方回訪評估機制的邏輯起點

1.貫徹落實懲防腐敗體系建設(shè)的迫切需要。長期以來，我國反腐敗偵查和懲治工作得到了較大發(fā)展，形成了一整套較為完備的、科學(xué)的體系。而相比之下，職務(wù)犯罪預(yù)防經(jīng)過多年的積累和發(fā)展取得了一定的進步，但不可否認的是它仍處于初級階段，預(yù)防工作仍存在不足之處——個別地區(qū)只講求預(yù)防工作的過程，而忽略了預(yù)防工作的成效，尤其是缺乏對檢察建議落實情況的必要跟蹤，致使其預(yù)防的社會效果難以凸顯。最高人民檢察院在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上指出，“2016年要堅持有腐必反，有貪必肅不動搖，推動形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制?！币虼?，充分發(fā)揮社會各界的力量和優(yōu)勢，在檢察建議中引入第三方回訪評估機制，改變“注重形式，忽視效果”的預(yù)防心態(tài)，保障懲防腐敗體系前后連貫，有始有終，進而完善、優(yōu)化懲防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

2.有效落檢察建議、實現(xiàn)社會成效的現(xiàn)實訴求。檢察建議是檢察機關(guān)開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作的一項重要法律手段，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》和《人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪工作規(guī)則（試行）》要求我們要結(jié)合職務(wù)犯罪預(yù)防實際情況，認真開展檢察建議活動，提高檢察建議的質(zhì)量，增強檢察建議的效果。由于個別檢察機關(guān)以檢察建議獲得書面整改回復(fù)為目標，缺乏對整改落實情況的后續(xù)監(jiān)督，或監(jiān)督手段過于形式化、表面化，導(dǎo)致檢察建議出現(xiàn)虎頭蛇尾的亂象；另一方面，案發(fā)單位不重視檢察建議，對檢察建議所提出的整改方案和建議落實不到位，致使檢察建議常淪為“一紙空文”。故筆者認為，檢察建議工作的當務(wù)之急并非是如何獲得被建議單位的書面回復(fù)，而是建立跟蹤回訪機制用以保證檢察建議長期有效地運行，補齊檢察建議的監(jiān)督短板。引入第三方回訪評估機制，就是推動檢察建議發(fā)揮其本質(zhì)作用，督導(dǎo)有關(guān)部門積極落實檢察建議，促進涉案部門良性發(fā)展。檢察機關(guān)可通過第三方回訪評估進行深入分析研究，把握職務(wù)犯罪預(yù)防的重點，以成功整改案例為標本，制定全面預(yù)防計劃、措施，在相關(guān)領(lǐng)域加以推廣，有利于全面提升職務(wù)犯罪預(yù)防的社會成效。

3.推動職務(wù)犯罪預(yù)防專業(yè)化、社會化的重要渠道。中共中央明確提出了“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐敗總體方針，要求預(yù)防工作注重推進制度建設(shè)，注重專業(yè)化預(yù)防和社會化預(yù)防。在檢察建議中引入第三方回訪評估機制，能夠?qū)崿F(xiàn)職務(wù)犯罪預(yù)防專業(yè)化和社會化。一是推動預(yù)防工作的專業(yè)化，第三方回訪評估能夠完善、彌補現(xiàn)有檢察建議制度“重書面，輕實踐”的不足，推動檢察建議建立專業(yè)化的發(fā)展模式。二是深化社會預(yù)防格局，以開放的心態(tài)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，通過合理利用社會資源，調(diào)動社會各界力量，使檢察專業(yè)預(yù)防與社會預(yù)防形成合力，依法引導(dǎo)建立全社會參與職務(wù)犯罪預(yù)防的工作體系，形成“社會化大預(yù)防”的宏觀態(tài)勢，從而形成全民預(yù)防大格局。

二、構(gòu)建第三方回訪評估機制可行性評述

（一）理論政策層面

里克·斯塔彭赫斯特在《反腐敗——國家廉政建設(shè)的模式》中提出：政治領(lǐng)導(dǎo)層重視腐敗問題是采取大規(guī)模反腐敗行動的前提條件?？梢?，國家領(lǐng)導(dǎo)層的承諾是反腐敗工作的關(guān)鍵。長期以來，中央高度重視職務(wù)犯罪預(yù)防在反腐倡廉體系中的重要作用，出臺許多方針政策將職務(wù)犯罪預(yù)防納入法治軌道。習(xí)近平總書記指出，反腐敗斗爭是一項長期的、復(fù)雜的、艱巨的任務(wù)，必須有腐必反、有貪必肅，關(guān)鍵是要以成效取信于民。最高人民檢察院把加強職務(wù)犯罪預(yù)防，加強前瞻性研究，推動把權(quán)力關(guān)進制度的籠子列為2016年的重點工作之一。第三方回訪評估制度是對我國反腐倡廉方針、政策的高度把握和重要實踐，密切與其他單位協(xié)助配合，加強與社會各界的溝通聯(lián)系，充分發(fā)揮檢察職能的優(yōu)勢，調(diào)動社會各方面職務(wù)犯罪預(yù)防的積極性和參與性，有效實現(xiàn)聯(lián)動效應(yīng)和全面預(yù)防。

（二）制度層面

檢察建議是檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職能的一項重要途徑。隨著職務(wù)犯罪預(yù)防工作的不斷深入實踐，國家越來越重視檢察建議在職務(wù)犯罪預(yù)防工作中的重要作用。2006年最高人民檢察院、建設(shè)部在《關(guān)于在查處貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件中加強協(xié)作配合的通知》中明確提出要建立預(yù)防合作機制，“檢察機關(guān)在查處建設(shè)系統(tǒng)貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件中，要及時向建設(shè)主管部門提出檢察建議。建設(shè)主管部門應(yīng)當給予重視，認真整改，并適時向檢察機關(guān)反饋?！币恍┑胤降念A(yù)防立法進展也十分突出，例如《寧波市預(yù)防職務(wù)犯罪條例》、《深圳市預(yù)防職務(wù)犯罪條例》、《湖北省預(yù)防職務(wù)犯罪條例》等均對檢察建議提出了明確規(guī)定，檢察機關(guān)不僅要提出檢察建議，更應(yīng)當監(jiān)督案發(fā)單位切實落實檢察建議，以取得有效的社會實效。由此可見，檢察建議不僅是一項提建議、收反饋的監(jiān)督手段，更是推動案發(fā)單位良性發(fā)展的重要途徑。第三方回訪評估機制作為一項檢察建議的后續(xù)監(jiān)督手段，完全契合檢察建議注重實效的務(wù)實精神，符合全面預(yù)防的發(fā)展戰(zhàn)略要求。

（三）實踐層面

2000年最高人民檢察院成立職務(wù)犯罪預(yù)防廳，職務(wù)犯罪預(yù)防開啟新元年。從全國檢察機關(guān)關(guān)于職務(wù)犯罪預(yù)防工作的長期實踐來看，職務(wù)犯罪預(yù)防工作要取得長足的實效，實現(xiàn)反腐倡廉的工作目標，就不能再把預(yù)防工作拘泥于檢察機關(guān)內(nèi)部進行。長久以來，預(yù)防系統(tǒng)逐步建立了偵防一體、三級聯(lián)動、行賄檔案查詢等一系列配合機制，并取得了十分顯著的預(yù)防效果。實踐證明，預(yù)防工作不僅是檢察機關(guān)預(yù)防部門的工作職責，更是整個檢察系統(tǒng)的工作任務(wù)，同時也是全社會共同關(guān)注的問題。引入第三方回訪評估機制是開放職務(wù)犯罪預(yù)防，充分調(diào)動社會力量，實現(xiàn)社會大預(yù)防的重要舉措。

三、第三方回訪評估機制的“瑞檢”探索

第三方評估模式在我國各行各業(yè)各領(lǐng)域內(nèi)均有不同的實踐經(jīng)驗，其中不乏諸多成功的案例，具有相當可觀的參考價值。筆者認為，“武漢模式”和“華南理工大學(xué)模式”在檢察建議第三方回訪評估機制構(gòu)建中給我們帶來新的啟發(fā)和思考，“瑞檢”模式初探第三方回訪評估機制為預(yù)防工作提供了實踐基礎(chǔ)。

（一）武漢模式

“武漢模式”采取的是麥肯錫評估方案，該方案引入了人大代表、政協(xié)委員、市民以及不同機關(guān)的服務(wù)對象，作為第三方參與評估，對武漢市政府進行全面考核評價，其中“減分制取代一票否決制”、硬化考核指標等方法均值得借鑒，對檢察建議第三方回訪評估制定合理科學(xué)的評判標準，明確評估指標提供參考范本。

（二）華南理工大學(xué)模式

該模式開啟了獨立第三方評價地方政府整體績效的先河，“華南理工大學(xué)模式”中不存在委托方和受委托評價方，而由大學(xué)自發(fā)地對地方政府進行評估評價。筆者認為，檢察建議的第三方回訪評估主體可參考該“無委托方”的方式，通過發(fā)動宣傳引導(dǎo)，提高社會公眾反腐積極性，鼓勵群眾自發(fā)地對案發(fā)單位整改情況進行監(jiān)督。

（三）“瑞檢”模式

為全面掌握檢察建議落實情況，提升職務(wù)犯罪預(yù)防工作效果，2015年瑞安市人民檢察院立足于本院關(guān)于預(yù)防工作的探索實踐，出臺了《瑞安市人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪檢察建議第三方回訪評估實施方案》，建立檢察建議第三方回訪評估機制，形成“瑞檢”模式，以解決當前檢察建議所面臨的問題和困境。

1.總體思路。下面從三個方面來解析。

（1）成立專門評估領(lǐng)導(dǎo)小組。為確保檢察建議制度的深入開展，成立第三方回訪評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，切實加強對該項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。預(yù)防部門要切實承擔牽頭協(xié)調(diào)職責，辦案部門根據(jù)工作需要積極配合。各部門負責人要帶頭執(zhí)行相關(guān)制度，圍繞檢察建議達到預(yù)期的法律效果和社會效果這一總體目標，強化協(xié)作，強化落實。

（2）創(chuàng)建多部門評估模式。積極尋求人大、政協(xié)、政法委等部門的支持幫助，認真聽取第三方評估人員的意見和建議。加強與案發(fā)單位上級機關(guān)、主管部門、紀檢監(jiān)察部門的溝通交流，不斷研究機制運行中出現(xiàn)的新問題、新情況，不斷改進檢察建議工作措施，推進案發(fā)單位反腐制度建設(shè)。

（3）建立合理懲處制度。加強對案發(fā)單位落實檢察建議和廉政建設(shè)的督促引導(dǎo)，對認真落實檢察建議，積極整改、成效顯著的單位，建議其上級機關(guān)或主管部門予以表彰；對置之不理或超過3個月未進行實際整改的，向其上級機關(guān)或主管部門通報情況；對拒不接受檢察建議，造成職務(wù)犯罪再發(fā)等嚴重后果的，建議其上級機關(guān)或主管部門給予相應(yīng)處分。

2.構(gòu)建路徑。“瑞檢”模式堅持“客觀公正，公開透明，及時有效”原則，其操作形式和方法不拘泥于傳統(tǒng)的、刻板的評估形式，以行業(yè)專家、專業(yè)公司、社會代表、社會民眾等為主體，由人大、政協(xié)、政法委、法院、司法局、公安局、教育局、共青團、婦聯(lián)、關(guān)工委、文明辦、學(xué)校、醫(yī)院、報社、企業(yè)、社區(qū)等單位的人員擔任?；卦L評估手段豐富，可操作性強，主要有以下四種：

（1）開展多受眾回訪評估。建立多受眾回訪評估機制，多角度接觸與檢察建議內(nèi)容相關(guān)的單位和個人，了解受建議單位整改執(zhí)行效力?；卦L對象應(yīng)包括回訪受建議單位的領(lǐng)導(dǎo)、中層干部、一般工作人員，以及與受建議單位緊密相關(guān)的履職相對人。防范受建議單位對建議不做實際落實，僅以文字形式作書面回復(fù)或者僅以會議形式作簡單部署。

（2）開展“倒查式”回訪評估。建立三必訪制，解決回訪不深入、不細致問題。針對回訪工作無從下手，不便于了解檢察建議落實中的實際困難的情況，確定三必訪制度，明確回訪內(nèi)容，一是必訪提出的建議是否逐條得到落實，未落實的建議進展如何，存在什么困難；二是必訪受建議單位存在的問題是否逐項得到整改，未能整改的原因是什么；三是必訪受建議單位還有哪些需要檢察機關(guān)協(xié)助整改的要求。

（3）建立“看、問、談”回訪制。建立“看、問、談”回訪制，解決回訪形式單一問題。“看”即實地查看，根據(jù)建議的要求及受建議單位反饋的情況，實地查看有關(guān)資料及臺賬；“問”即發(fā)放調(diào)查問卷，向有關(guān)單位及個人發(fā)放調(diào)查問卷，了解問題整改情況；“談”即座談交流，到受建議單位，就檢察建議的內(nèi)容在法律政策、存在問題及改進措施等方面與有關(guān)人員進行面對面的座談交流，有針對性地進行講解，并認真傾聽、回答受建議單位的實際困難和改進需求。

（4）開展反饋式回訪評估。在收到受建議單位檢察建議回復(fù)的三個月內(nèi)進行回訪，將回訪的時間、形式、內(nèi)容等詳細告知受建議單位。完成回訪后，召開檢察建議回訪評估小組會議，由評估小組參與人員進行評議打分，聽取第三方評估人員對檢察建議工作的建議和意見?；卦L評估結(jié)束后，及時向受訪單位及主管部門通報回訪評估情況，督導(dǎo)涉案單位開展后續(xù)預(yù)防工作。

四、推動第三方回訪評估機制的完善路徑

當前“瑞檢”模式已初建成形，其框架為今后檢察建議第三方回訪評估機制的建立奠定了一定的理論和實踐基礎(chǔ)，但“瑞檢”模式仍需進一步深化完善，藉此推動更高水平預(yù)防體系的構(gòu)建。

（一）以“綠色”為指導(dǎo)思想有序推進第三方回訪評估工作

2016年8月，浙江省人民檢察院在第十六次全省檢察工作會議上提出樹立“綠色司法”理念，其本質(zhì)就是以司法規(guī)律為基本遵循，以優(yōu)化司法資源配置為重點，以規(guī)范、理性、文明為核心，以司法公開、司法公正和司法公信力為本質(zhì)要求的檢察理念。正如浙江省人民檢察院黨組書記、檢察長汪瀚提出：“要堅持以綠色司法理念為引領(lǐng)，準確把握綠色司法規(guī)范、理性、文明的內(nèi)涵，把綠色司法作為高水平推進浙江檢察工作發(fā)展的新的驅(qū)動力，落實到檢察工作各個方面和司法辦案全過程?！睓z察建議第三方回訪評估機制應(yīng)當貫徹落實中共中央“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐敗總體方針，以“綠色”為指導(dǎo)思想，有序推進多元化社會體系的第三方評估工作，努力探索理性、規(guī)范、文明的評估體系和評估方法，使評估結(jié)果為社會所用，受社會監(jiān)督，打造具有廣泛社會公信力的評估機制和評估主體，完成對檢察建議的落實監(jiān)督工作，使第三方評估的發(fā)展與司法改革發(fā)展相協(xié)調(diào)。

（二）以“創(chuàng)新”為建設(shè)抓力打造專業(yè)科學(xué)的評估體系

檢察建議第三方回訪評估機制的關(guān)鍵是以“創(chuàng)新”為理念，打造科學(xué)化、專業(yè)化的評估體系。一是創(chuàng)新評估主體。雖然“瑞檢”模式盡可能地擴大評估主體范圍，但仍難以確保評估主體的專業(yè)性與評估對象所在領(lǐng)域完美耦合，因此要運用創(chuàng)新思維篩選評估主體，保證評價過程和結(jié)果的“客觀性”和“公正性”。二是創(chuàng)新評估方法。構(gòu)建評估體系時應(yīng)以社會需求為導(dǎo)向，廣泛借鑒國內(nèi)外較為成熟的評價模式和方法，并加以創(chuàng)新，加強信息的橫向、縱向交流，針對預(yù)防工作的實際需要，力求將檢察工作思路與經(jīng)濟社會發(fā)展思路無縫對接，整合最佳資源，明確評價標準，確保評估結(jié)果的公信力。三是創(chuàng)新評估結(jié)果運用。推進第三方評估信息公開和結(jié)果運用，發(fā)揮檢察建議實效，對于值得推廣、借鑒的典型案例形成專項報告。利用新媒體平臺最大限度地體現(xiàn)開放透明，擴大社會對檢察建議第三方回訪評估的知曉面，杜絕封閉運行機制。

（三）以“協(xié)調(diào)”為總體布局促進第三方回訪評估制度落實

以“協(xié)調(diào)”為總體布局，秉持長遠發(fā)展的科學(xué)發(fā)展理念和方式來推動檢察建議第三方回訪評估機制，要求我們尊重、遵循司法規(guī)律，在研究和把握司法規(guī)律的基礎(chǔ)上正確設(shè)定第三方回訪評估機制的價值目標、厘清主體內(nèi)容、確定實現(xiàn)路徑。以“協(xié)調(diào)”為指導(dǎo)思想，構(gòu)建成為多元化的第三方回訪評估機制，就是要在現(xiàn)有預(yù)防體系的戰(zhàn)略需求統(tǒng)籌下，充分發(fā)揮第三方回訪評估機制對檢察建議落實情況的監(jiān)督作用。明確第三方回訪評估的法律主體地位、挖掘第三方回訪評估的司法活動和社會習(xí)慣，逐漸形成具有特色的回訪評估司法氛圍，使之與當前司法改革和預(yù)防創(chuàng)新理念相適應(yīng)。