建立我國環(huán)境公益訴訟制度的幾點(diǎn)思考

廖囿筌

摘 要：對于環(huán)境等社會公益，公民被認(rèn)為不具有直接利害關(guān)系，其原告資格不被承認(rèn)。這樣，當(dāng)環(huán)境等社會公益遭受侵害或有侵害之虞時(shí)，公民便無法通過司法手段來維護(hù)公益。環(huán)境公益訴訟制度的出現(xiàn)，既是訴訟法對其自身只顧及保護(hù)私人利益的狹隘性突破，也是對傳統(tǒng)訴訟法律制度的超越。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；訴訟主體；訴訟基金；舉證責(zé)任

黨的十八屆四中全會，首次以全面推進(jìn)依法治國為主題并審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。新《民事訴訟法》中第55條規(guī)定標(biāo)志著我國正式打開了環(huán)境保護(hù)公益訴訟的大門，為今后的環(huán)境公益訴訟提供了一定的法律支持，這條新增規(guī)定在一定程度上給環(huán)境公益訴訟注了新的希望。新《環(huán)境保護(hù)法》第58條進(jìn)一步明確了環(huán)境公益訴訟主體，放寬了環(huán)境公益訴訟范圍，具有重要意義。環(huán)境公益訴訟是指在公共利益可能或正在受到環(huán)境侵權(quán)的情形下，個(gè)人、社會團(tuán)體組織、有關(guān)機(jī)關(guān)，出于保護(hù)公共利益的目的，將不法侵害人訴至法院，要求其停止侵害、消除影響、賠償損失的訴訟。

一、公益訴訟制度的法理基礎(chǔ)

從現(xiàn)代訴權(quán)理論角度看，一般認(rèn)為公益訴訟的理論基礎(chǔ)主要為訴訟信托理論。訴訟信托理論主要是從英美法系國家發(fā)展起來的一種訴權(quán)理論，1971年，法學(xué)教授約瑟夫·薩克斯提出“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”和“環(huán)境公共委托論”。薩克斯教授認(rèn)為，空氣、水等環(huán)境要素在受到嚴(yán)重污染和破壞，以致威脅到人類正常生活的情況時(shí)，不應(yīng)再視為“自由財(cái)產(chǎn)”和“無主物”。國家環(huán)境資源就其自然屬性和對人類社會的重要性來說，應(yīng)是全體公民的共享資源，是全體公民的公共財(cái)產(chǎn)，任何人不能任意對其占有、支配和損害。為了合理支配、利用和保護(hù)這一公共財(cái)產(chǎn)，全體公民應(yīng)作為共有人委托國家對環(huán)境資源進(jìn)行管理，國家有義務(wù)保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)免受不法侵害。但國家作為一個(gè)集合體，不可能自己親自出庭起訴、應(yīng)訴，這時(shí)代表國家行使公訴權(quán)的檢察機(jī)關(guān)理所應(yīng)當(dāng)獲得公共利益的訴權(quán)，參加和處理訴訟事務(wù)。檢察機(jī)關(guān)被視為國家的化身，所享有的實(shí)體權(quán)益就是國家享有的實(shí)體權(quán)益。訴訟信托理論因此解決了檢察機(jī)關(guān)在起訴中出現(xiàn)的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利相脫離的矛盾，成為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)之一。

從檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職責(zé)來看，我國的國情及檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，更是要求檢察機(jī)關(guān)把維護(hù)國家、公共利益作為首要職責(zé)予以履行，同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)代表國家對環(huán)境違法行為進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的目的，就是以訴訟的方式，保護(hù)環(huán)境利益，以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的價(jià)值。法律監(jiān)督的主體和訴的主體這兩個(gè)概念是不相矛盾的，法律監(jiān)督是在宏觀上界定了法律監(jiān)督的職能，而訴則是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能的一種權(quán)能或者途徑，原告和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是從不同的角度對檢察機(jī)關(guān)法律地位所進(jìn)行的描述，都是為了監(jiān)督法律的遵守和實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)并不會影響訴訟權(quán)的正當(dāng)行使，不會有損司法公正，因?yàn)樵跈z察機(jī)關(guān)提起并參加公益訴訟后，作為訴訟當(dāng)事人，行使當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，其訴訟權(quán)的具體行使必須符合訴訟規(guī)則的規(guī)定，所以不會導(dǎo)致訴訟結(jié)構(gòu)失衡。

二、我國公益訴訟制度的現(xiàn)狀與不足

1.原告資格受限

依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保公益團(tuán)體，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。這是環(huán)境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實(shí)缺乏應(yīng)有訴訟能力等特殊情況?，F(xiàn)實(shí)生活中，許多情形下，個(gè)人面對污染破壞環(huán)境的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟?；春痈闪鞫啻沃卮笪廴臼录?、松花江水污染事件中，都存在受害人眾多但難以確定原告的情形。

2.舉證責(zé)任不明確

民事訴訟舉證責(zé)任的基本原則是“誰主張、誰舉證”，雖然《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條第（3）項(xiàng)規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，對原告提出的侵權(quán)事實(shí)，被告否認(rèn)的，由被告負(fù)責(zé)舉證。即“舉證責(zé)任倒置”，但是在這次民事訴訟法的修改僅第55條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的主體，環(huán)境公益訴訟的舉證原則是“誰主張，誰舉證”，還是“舉證責(zé)任倒置”？至今也沒有相關(guān)的法律法規(guī)或司法解釋對此作出明確規(guī)定。

3.訴訟費(fèi)用的承擔(dān)問題

新《民事訴訟法》第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”則可能會因?yàn)闊o力支付費(fèi)用怠于行使自己的訴權(quán)，這與法律保護(hù)環(huán)境的初衷是相悖的，如果訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)也不妥。實(shí)踐中，政府或企業(yè)為了帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而開發(fā)、發(fā)展各種項(xiàng)目，有時(shí)因?yàn)槲粗淖兓驅(qū)Νh(huán)境情況考慮不全，便造成了環(huán)境污染，這時(shí)，要面對著發(fā)展與保護(hù)的兩難選擇，該如何找到平衡？公益訴訟的費(fèi)用由誰承擔(dān)？這些都是我們亟待解決的問題。

二、國外環(huán)境公益訴訟制度考察

在英國，它主要通過判例的形式建立起檢舉人訴訟制度的環(huán)境公益訴訟。如在英國，檢察官可為公益事項(xiàng)提起或參與公益訴訟，對涉及公共利益或公民權(quán)利的行為，檢察長也有權(quán)請求法院制止。而在法國，檢察院更是被視為社會利益的代表，它也最早在法律中規(guī)定，檢察院有代表公益訴訟的職權(quán)，只要涉及公共利益的案件，檢察院都有權(quán)提起訴訟。美國的環(huán)境公益訴訟制度稱為“公民訴訟”，指公民可以依法就企業(yè)違反法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)、污染環(huán)境行為或主管機(jī)關(guān)沒有履行法定職責(zé)的行為提起訴訟。其確立走的是先在法律中明確規(guī)定，后通過司法判例進(jìn)行解釋和應(yīng)用的道路，既有法律的支持又有實(shí)踐的驗(yàn)證，做到知行合一，美國環(huán)境公益訴訟原告在實(shí)踐中不限于“公民”。

對比國外的環(huán)境公益訴訟制度的研究，雖然我國引入該制度的時(shí)間較晚且發(fā)展速度及認(rèn)知程度也較慢，尚未建立起該制度，但是有關(guān)環(huán)境侵權(quán)訴訟的規(guī)定散見于《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)中，同時(shí)近幾年國內(nèi)專家與學(xué)者都紛紛試圖開始引導(dǎo)環(huán)境公益訴訟走向制度化，對于該制度的構(gòu)建紛紛提出不同的看法，有學(xué)者以被訴對象不同，提出環(huán)境公益訴訟應(yīng)分為民事環(huán)境公益訴訟和行政環(huán)境公益訴訟。

三、對公益訴訟制度發(fā)展的完善

1.擴(kuò)大公益訴訟的范圍

對公益的損害，既有一般民事主體的行為，也有行政機(jī)關(guān)的行為，根據(jù)環(huán)境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，分別確立采取民事訴訟和行政訴訟。但針對被訴的行政行為，我國目前僅僅是界定為具體行政行為，而像開發(fā)計(jì)劃、規(guī)劃、政策等抽象行政行為，有時(shí)對環(huán)境也會造成眼中的危害，所以在環(huán)境公益訴訟中，我們應(yīng)放寬訴訟范圍，不僅對具體行政行為進(jìn)行訴訟，對抽象行政行為也應(yīng)能進(jìn)行訴訟，從切實(shí)保障相對人和國家社會公共利益出發(fā)，未雨綢繆，在違法抽象行政行為實(shí)施前，通過司法審查的手段，組織其實(shí)施是十分必要的。

2.合理分配舉證責(zé)任

在民事訴訟中，雙方當(dāng)事人的舉證責(zé)任是對等的，誰主張誰舉證；在行政訴訟中，被告行政機(jī)關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任。在公益訴訟中，其舉證責(zé)任必須從成本與收益的角度專門研究。筆者認(rèn)為應(yīng)視原告的舉證能力而規(guī)定不同的舉證責(zé)任，不能一刀切。首先，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，適用“誰主張，誰舉證”的一般舉證規(guī)則。

3.建立并完善檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟案件的篩查機(jī)制

由于檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)使得其偏重于刑事領(lǐng)域方面，其內(nèi)部司法資源往往向反貪、反瀆部門、公訴部門、偵查監(jiān)督部門等傾斜較多。在司法資源有限的情況下，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域要求檢察機(jī)關(guān)投入較多的精力，在現(xiàn)階段可能是不現(xiàn)實(shí)的。因此在程序上，應(yīng)該建立環(huán)境公益訴訟案件的參訴篩查機(jī)制，避免司法資源的浪費(fèi)。在案件的篩查上，主要應(yīng)該考慮涉案標(biāo)的大小、造成的社會影響的大小、國家或公共利益的受損程度、參與環(huán)境公益訴訟的可行性和風(fēng)險(xiǎn)性等。對于檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立作為原告的環(huán)境公益訴訟案件，還應(yīng)當(dāng)考察是否存在其他訴訟主體可以行使權(quán)利?？梢钥紤]由檢察委員會辦公室負(fù)責(zé)對案件篩查工作，檢委辦的優(yōu)勢就在于其工作人員日常承擔(dān)著檢委會上會案件、議題的審查工作，對案件的篩查積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

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