財(cái)政收支在現(xiàn)代國家認(rèn)同構(gòu)建中的作用

【關(guān)鍵詞】國家認(rèn)同 公共產(chǎn)品 關(guān)系專用性投資 【中圖分類號(hào)】D032 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

現(xiàn)代國家認(rèn)同的發(fā)端和興起，是現(xiàn)代國家形成的一部分。追尋現(xiàn)代國家認(rèn)同的根源，需要逆著“前國家組織認(rèn)同—國家認(rèn)同—現(xiàn)代國家認(rèn)同”的脈絡(luò)向前追溯，從人類歷史中主要組織形式的產(chǎn)生及演變來梳理和分析。

國家是人類社會(huì)諸多組織形式中的一種，不過當(dāng)今世界，國家已經(jīng)擊敗了其他所有的政治組織競(jìng)爭(zhēng)者，成為各種組織形式中最重要的一種。但歷史上國家并非是最得人們認(rèn)同的組織形式。以血緣或擬制血緣關(guān)系為紐帶建立起來的氏族部落，就一度扮演著人類社會(huì)最重要組織形式的角色，甚至在近代乃至現(xiàn)代世界的某些偏遠(yuǎn)角落依然如此。公元9世紀(jì)到10世紀(jì)初，不同氏族的匈牙利人嘯聚到一起，從匈牙利平原上的永久性定居地出發(fā)，成群結(jié)隊(duì)地劫掠周圍國家。他們并不占據(jù)領(lǐng)土，而是將戰(zhàn)利品帶回定居地，并將掠奪的人口作為奴隸在西歐市場(chǎng)上出售。意大利、德國、法國這一時(shí)期的編年史上，經(jīng)常有某省遭到匈牙利人洗劫的記錄。掠奪戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，臨時(shí)組織起來的匈牙利人又回到各自的氏族之中，享受戰(zhàn)果并等待下一次搶劫的征召。

10世紀(jì)后期，匈牙利人的襲擊逐漸減少，與此同時(shí)取得進(jìn)展的是匈牙利人的國家建構(gòu)。1001年，阿爾帕德家族的王公取得國王稱號(hào)之后，匈牙利就由一個(gè)四處搶劫、游蕩不定的相當(dāng)松散的氏族聯(lián)合體，基本完成了向一個(gè)牢固根植于自身土地的國家的轉(zhuǎn)變。這是因?yàn)橹車鷩壹訌?qiáng)了防御，設(shè)防城鎮(zhèn)和城堡數(shù)量增加，降低了劫掠的預(yù)期收益。同時(shí)基督教的傳入強(qiáng)化了地區(qū)意識(shí)，削弱了氏族意識(shí)。教會(huì)規(guī)定村落不得遷移距教堂太遠(yuǎn)，否則將被罰款和強(qiáng)制遷回，因此，原本可以迅速遷徙的小規(guī)模村落被死死釘在教堂四周。此外，農(nóng)耕生產(chǎn)逐漸發(fā)展起來，對(duì)更加穩(wěn)定的收獲物的期待也降低了匈牙利人在夏季為劫掠而大規(guī)模遷徙的積極性。最終，匈牙利開始用地區(qū)而非血緣來劃分國民，實(shí)現(xiàn)了組織形態(tài)由氏族向國家的轉(zhuǎn)變。匈牙利社會(huì)的上層建筑由氏族政權(quán)轉(zhuǎn)向國家政權(quán)，反映的是不同生產(chǎn)力條件下，決定上層建筑的最優(yōu)形式特別是最優(yōu)規(guī)模的歷史變化過程。

抽象地講，在一個(gè)社會(huì)受生產(chǎn)力決定的總?cè)蝿?wù)確定的前提下，最能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的上層建筑組織形式是平均成本最小化的那種組織形式。假定某個(gè)社會(huì)，要實(shí)現(xiàn)其總?cè)蝿?wù)（可能是某個(gè)發(fā)展目標(biāo)或防范相關(guān)威脅的安全目標(biāo)），需要固定投入成本m，同時(shí)需要投入隨著社會(huì)規(guī)模擴(kuò)大而遞增的協(xié)調(diào)成本n2，其中n是社會(huì)成員（或家庭）的數(shù)量。一般來說，總?cè)蝿?wù)或目標(biāo)越宏大，固定投入m也越大。由此，該社會(huì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的總成本TC=m+n2，平均成本AC=m/n+n。隨著成員數(shù)的增加，平均成本中的固定成本部分雖然被各成員攤低，但協(xié)調(diào)成本部分仍在上升，整體來看平均成本曲線表現(xiàn)為先下降后上升。圖1是取m=100、400及900的數(shù)值模擬圖。

由上可知，形成一個(gè)社會(huì)的最優(yōu)規(guī)模不能太小，因?yàn)榇藭r(shí)每個(gè)成員分?jǐn)偟墓潭ǔ杀竞芨?，還有進(jìn)一步降低社會(huì)平均成本的余地；最優(yōu)規(guī)模也不能太高，因?yàn)榇藭r(shí)協(xié)調(diào)成本增加的部分超出了分?jǐn)偣潭ǔ杀竟?jié)約的部分。這個(gè)處于中間位置的規(guī)模，在游牧社會(huì)生產(chǎn)力水平下就落在了氏族或部落層面，在農(nóng)業(yè)及更高生產(chǎn)力水平下就落在了國家層面，因?yàn)閲疫@種形式組織起了更大規(guī)模的“陌生人”之間的合作，而不必受限于血緣或擬制血緣關(guān)系的保證。當(dāng)最優(yōu)規(guī)模位于國家層面時(shí)，在這個(gè)最優(yōu)規(guī)模（國家）的左側(cè)，繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模，平均成本會(huì)繼續(xù)下降，所以由家、社區(qū)或省來統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的效率不夠高。在這個(gè)規(guī)模（國家）的右側(cè)，因?yàn)橐?guī)模擴(kuò)充得過于龐大，（跨國）協(xié)調(diào)成本大幅上升，以致平均成本高于最低點(diǎn)。

還能發(fā)現(xiàn)，m=100的情況下，當(dāng)n=10時(shí)，AC達(dá)到最小值20。m=400的情況下，當(dāng)n=20時(shí)，AC達(dá)到最小值40。m=900的情況下，當(dāng)n=30時(shí)，AC達(dá)到最小值60。由此可知，一個(gè)國家要實(shí)現(xiàn)的總?cè)蝿?wù)或目標(biāo)越宏大，其達(dá)到平均成本最低點(diǎn)的最優(yōu)規(guī)模所容納或所代表的成員數(shù)量越大。這意味著，大國是在對(duì)宏大任務(wù)或目標(biāo)的擔(dān)當(dāng)中成就其大的。

綜上，由氏族而國家是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，也是上層建筑組織形式適應(yīng)性優(yōu)化的結(jié)果。氏族或國家能否得到認(rèn)同，取決于該社會(huì)的上層建筑是否適應(yīng)其生產(chǎn)力的發(fā)展而以最優(yōu)形式或規(guī)模來實(shí)現(xiàn)總?cè)蝿?wù)或目標(biāo)。

西方世界所謂現(xiàn)代國家，即公元1100年到1600年間，在西歐逐漸形成的英國、法國及其他現(xiàn)代政權(quán)統(tǒng)治下的國家。美國中世紀(jì)史學(xué)家約瑟夫·R·斯特雷耶把這類國家的特征總結(jié)為：出現(xiàn)了在時(shí)間上持續(xù)和空間上固定存在的政治單元，發(fā)展起來了持久且非人格化的制度，存在對(duì)需要做最終裁決的權(quán)威的認(rèn)同，并且這一權(quán)威獲得了臣民最基本的忠誠。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，中國最遲在兩千多年前的秦朝已經(jīng)取得了現(xiàn)代國家的政權(quán)組織形式。當(dāng)然，我們可以進(jìn)一步細(xì)分，把負(fù)責(zé)最終裁決的權(quán)威系于一家一姓的皇室稱為初級(jí)現(xiàn)代國家，把上述權(quán)威系于“持久且非人格化的制度”本身的稱為高級(jí)現(xiàn)代國家。無論如何，斯特雷耶所說的現(xiàn)代國家中國民對(duì)權(quán)威的認(rèn)同與忠誠，揭示的就是現(xiàn)代國家認(rèn)同。如前所述，國家區(qū)別于氏族在于國家促成了超越血緣及擬制血緣關(guān)系的陌生人之間的合作，而古代國家與現(xiàn)代國家的差別則在于前者的陌生人合作的范圍是由中央委托的地方代理人統(tǒng)治管轄的，而后者則能夠?qū)崿F(xiàn)全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的中央直接或派遣統(tǒng)治下的陌生人合作。

國家促成陌生人之間的合作首先是通過提供公共產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)的?！霸跁r(shí)間上持續(xù)和空間上固定存在的政治單元”和“持久且非人格化的制度”都屬于公共產(chǎn)品的范疇。公共產(chǎn)品有兩種類型，其一是公益產(chǎn)品（public goods），即通過提供利益的方式來為陌生人合作提供正向激勵(lì)；其二是公害產(chǎn)品（public bads），即通過進(jìn)行懲罰的方式來為陌生人合作提供負(fù)向激勵(lì)。國家的某些制度及執(zhí)行這些制度的機(jī)構(gòu)（“政治單元”）在促成陌生人合作的秩序構(gòu)建上兼具公益產(chǎn)品及公害產(chǎn)品雙重屬性。例如，司法制度對(duì)潛在的敗訴者或被判有罪的人存在基于懲罰的威懾，而對(duì)勝訴者或蒙受冤屈的人有保護(hù)或幫助其主張權(quán)益的效果。

在西歐，1000年到1300年的幾個(gè)世紀(jì)中，永久性的財(cái)政和司法事務(wù)制度逐漸確立，文官集團(tuán)或職業(yè)管理者團(tuán)體也建立起來。不過，直到中世紀(jì)后期，歐洲大國職業(yè)政府官員的能力仍然低下，組織良好的、持續(xù)存在的機(jī)構(gòu)主要是財(cái)政部、法庭以及處理統(tǒng)治者收支的機(jī)構(gòu)，能稱得上職業(yè)的主要還是那些牽涉財(cái)政事務(wù)的、司法事務(wù)的以及文書記錄事務(wù)的人，許多現(xiàn)代政府的功能，要么完全沒有被實(shí)施，要么實(shí)施得很糟糕。沒有足夠的職業(yè)行政管理者直接從中央來管理整個(gè)國家，也沒有足夠的錢支付給他們。而且也沒有足夠統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，來讓國家管理者被全國民眾接受。

在中國，無論是財(cái)政、司法還是執(zhí)行其他功能的官僚機(jī)構(gòu)的組織及相關(guān)制度的制定和執(zhí)行比西歐產(chǎn)生得更早，實(shí)踐也更加成功。秦朝在中央層面已經(jīng)有三公、丞相等輔佐君主的最高官員，負(fù)責(zé)考課、監(jiān)察、彈劾的御史大夫，以及掌管禮儀、財(cái)政、治安等方面事務(wù)的諸卿。在地方上也設(shè)立了郡縣長(zhǎng)官以總領(lǐng)地方事務(wù)，如吏員辟除、人才舉薦、文化教育、司法監(jiān)察、軍事行動(dòng)、財(cái)政開支、社會(huì)治安等?？な匾韵路衷O(shè)有丞、長(zhǎng)史、都尉等佐官以及功曹、五官、督郵、主簿、學(xué)官等屬吏來輔助分管各項(xiàng)事務(wù)；縣令以下也設(shè)有縣丞、縣尉等佐官以及令史等屬吏，到西漢中葉，也和郡一樣設(shè)立了各署曹掾吏。

秦漢之時(shí)，中國政府不僅設(shè)置的官吏多、制度密，而且體現(xiàn)的中央權(quán)威也更甚于西歐現(xiàn)代國家發(fā)端之時(shí)。以司法為例，后者的國王（或公爵、伯爵）一開始并不掌握其國家范圍內(nèi)全部地區(qū)的地方司法權(quán)，除謀殺這樣的嚴(yán)重罪行可以為國王的法庭保留外，更多的判案是由低層級(jí)領(lǐng)主的法庭裁決，經(jīng)歷了幾個(gè)世紀(jì)才逐漸樹立了國王的司法權(quán)威。但在中國，郡縣長(zhǎng)官從一開始就只是皇帝任命的官員，只能執(zhí)行而不能分割中央的司法權(quán)。漢武帝之后，還在秦監(jiān)御史的基礎(chǔ)上設(shè)立了司隸校尉、十三州刺史來監(jiān)察京師及地方各郡。至于死刑判決則完全是皇帝專屬，郡守從法律上就沒有專殺之權(quán)，必須先奏請(qǐng)，以待秋決。隋唐之后，為體現(xiàn)對(duì)死刑的慎重，還建立了三復(fù)奏、五復(fù)奏的制度，而君主獨(dú)掌生殺予奪的最高權(quán)威也體現(xiàn)在其中。

上層建筑提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率很大程度上決定了現(xiàn)代國家的規(guī)模。對(duì)東西方世界的比較可以發(fā)現(xiàn)，中國古代就形成大一統(tǒng)的王朝，與其更加有效提供“在時(shí)間上持續(xù)和空間上固定存在的政治單元”和“持久且非人格化的制度”等公共產(chǎn)品有關(guān)。但是，對(duì)于現(xiàn)代國家統(tǒng)治或治理而言，只有公共產(chǎn)品的提供是不夠的。由于契約不完備性的廣泛存在，實(shí)踐中很難單純依靠制度或規(guī)則來窮盡一切可能的情況并據(jù)此調(diào)適紛繁復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，此時(shí)制度或國家權(quán)力范圍之內(nèi)的成員或個(gè)體對(duì)于這套制度或政權(quán)的認(rèn)同或忠誠，就非常重要了。只有當(dāng)絕大多數(shù)成員對(duì)這套非人格化的制度或體制的裁決表示認(rèn)可，并且相信其他成員也會(huì)同樣認(rèn)可時(shí)，現(xiàn)代國家才能以足夠低的制度費(fèi)用正常運(yùn)轉(zhuǎn)。否則，再嚴(yán)密的制度及其執(zhí)行機(jī)制，也會(huì)面臨無法承受的執(zhí)行成本。這種成員對(duì)公共產(chǎn)品提供者權(quán)力或權(quán)威的認(rèn)同，也就是現(xiàn)代國家認(rèn)同的根基。其認(rèn)同的程度，可以用成員對(duì)現(xiàn)代國家的關(guān)系專用性投資的規(guī)模及質(zhì)量來衡量。

所謂關(guān)系專用性投資，投向的是“只在關(guān)系存續(xù)期間和范圍內(nèi)有充分的價(jià)值，轉(zhuǎn)移到關(guān)系之外就會(huì)發(fā)生價(jià)值極大貶值的資產(chǎn)”。例如，一個(gè)人把個(gè)人信息、私有財(cái)產(chǎn)、身家性命等悉數(shù)置于某一政權(quán)確定的法律制度體系的保護(hù)（以及潛在的剝奪）之下，就是對(duì)該政權(quán)的一種關(guān)系專用性投資?，F(xiàn)代國家認(rèn)同的根源，就是國家的上層建筑通過充足有效的公共產(chǎn)品供給，引發(fā)了來自經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)的對(duì)該上層建筑的充分或足夠規(guī)模及質(zhì)量的關(guān)系專用性投資。當(dāng)然，這種公共產(chǎn)品不僅是器物或制度層面的供給，觀念層面也同樣重要。與生產(chǎn)力發(fā)展水平匹配的、合理的、能夠吸引全國人民開展關(guān)系專用性投資的國家總?cè)蝿?wù)或目標(biāo)就是一例。并非所有的公共產(chǎn)品供給都能引發(fā)合意的關(guān)系專用性投資。有時(shí)候兩者并不相關(guān)甚至提供公共產(chǎn)品還適得其反。所以，公共產(chǎn)品種類及提供方式的選擇非常重要。此外，關(guān)系專用性投資的效果具有慣性，不一定隨著公共產(chǎn)品供給的變化而即時(shí)發(fā)生變化。例如，周王室衰微之際，王室本身已經(jīng)無力為諸侯國提供財(cái)政支援或軍事保護(hù)及脅迫（不能直接提供公共產(chǎn)品），但在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，諸侯國仍然要擁戴其為天下共主，并借用王室的名義處理各國和戎的關(guān)系。這意味著各國對(duì)王室長(zhǎng)期開展的關(guān)系專用性投資的影響仍然存在，各國還不得不承認(rèn)或借助與王室的關(guān)系，來合理化自己的政治外交及軍事行為。

根據(jù)前文提出的現(xiàn)代國家認(rèn)同產(chǎn)生的原理或機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)財(cái)政收支在現(xiàn)代國家認(rèn)同構(gòu)建中扮演著非常關(guān)鍵的角色。從收入方向看，自愿負(fù)擔(dān)的稅收（包括超出稅收的贈(zèng)予）規(guī)模及征收效率，反映了民眾或經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)對(duì)上層建筑的關(guān)系專用性投資的情況。財(cái)政收入征收體系不僅是財(cái)力的來源，同時(shí)也反映了“國王的政治權(quán)威”。從支出方向看，合理的財(cái)政支出所提供的有效公共產(chǎn)品供給，可以帶動(dòng)民眾對(duì)上層建筑的關(guān)系專用性投資。具體來說，有利于現(xiàn)代國家認(rèn)同構(gòu)建的合理財(cái)政收支應(yīng)該滿足以下條件。

第一，應(yīng)當(dāng)讓不同地區(qū)、民族、職業(yè)的民眾按照透明的、相對(duì)公平的標(biāo)準(zhǔn)普遍地納稅。恩格斯指出，國家與氏族的“第二個(gè)不同點(diǎn)，就是公共權(quán)力的設(shè)立……為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅”。納稅或提供財(cái)政收入既是國家上層建筑向社會(huì)提供公共產(chǎn)品的物資基礎(chǔ)，也是民眾向上層建筑開展關(guān)系專用性投資的一種表現(xiàn)。明朝沒有按照收支兩條線管理財(cái)政，而是在征收前就分配出去的做法，不利于民眾和地方對(duì)中央政府的關(guān)系專用性投資，甚至?xí)魅鯂艺J(rèn)同。

第二，財(cái)政收入占全部產(chǎn)出的比例不應(yīng)超過“衰退線”。假定一個(gè)國家分為不直接從事生產(chǎn)活動(dòng)的上層建筑和生產(chǎn)部門兩個(gè)部分，初期全國產(chǎn)出Y0=A，每一期被政府征收的比例為α，每一期生產(chǎn)部門的產(chǎn)出增長(zhǎng)率為r。則第n+1期全國產(chǎn)出Yn+1=（1-α）nA（1+r）n，如果該國要維持經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張或至少不變，則需要滿足Yn+1≥Yn恒成立。這意味著α必須小于或等于r/（1+r）。換言之，政府征收的比例不能超過由生產(chǎn)部門產(chǎn)出增長(zhǎng)率r決定的一個(gè)上限（即“衰退線”）。如果超過這個(gè)上限，則全國經(jīng)濟(jì)將趨于收縮甚至陷于瓦解，也就根本談不上對(duì)國家的認(rèn)同了。

第三，財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化或至少不削弱國家整體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)應(yīng)促進(jìn)基于這一增長(zhǎng)的社會(huì)福利的持續(xù)改善。這涉及到國家征收的部分如何有效運(yùn)用的問題。一方面，可用于國防、防災(zāi)救災(zāi)或打擊犯罪，這部分雖然不直接促進(jìn)生產(chǎn)，但相當(dāng)于損失準(zhǔn)備，是避免生產(chǎn)部門遭受直接沖擊而導(dǎo)致能力受損的緩沖。另一方面，可用于教育、公共衛(wèi)生、健康、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的開支，以此提升生產(chǎn)部分的人力資本素質(zhì)、降低生產(chǎn)流通體系的運(yùn)行費(fèi)用。這最終都將表現(xiàn)為生產(chǎn)部門產(chǎn)出增長(zhǎng)率r的提升。由于α≤r/（1+r），r的上升意味著“衰退線”r/（1+r）的上升，這為擴(kuò)大征收比例α也提供了更大空間，可能形成“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”促進(jìn)增長(zhǎng)，而增長(zhǎng)反過來拓展財(cái)政空間的良性循環(huán)。此外，對(duì)教育公共產(chǎn)品的供給，還可能直接通過對(duì)全體民眾意識(shí)形態(tài)（例如古代的儒家倫理）的塑造而促進(jìn)認(rèn)同的構(gòu)建。

第四，基于財(cái)政收入的再分配不能按民族來實(shí)施，而應(yīng)該以家庭或個(gè)體收入水平或者地區(qū)收入水平差距為依據(jù)來進(jìn)行再分配。按照恩格斯所言，國家區(qū)別于氏族的第一點(diǎn)是按地區(qū)來組織國民，第二點(diǎn)是設(shè)立公共權(quán)力并為此讓公民捐稅，如果在再分配上不是按照家庭或地區(qū)的收入差距來提供補(bǔ)貼，而是按民族等其他“政治單元”來提供，可能強(qiáng)化民眾對(duì)這些“政治單元”而非現(xiàn)代國家的忠誠和認(rèn)同，甚至可能最終超過對(duì)國家的忠誠和認(rèn)同。既然歷史上曾經(jīng)發(fā)生過英國的臣民將基本忠誠從家庭、團(tuán)體、教會(huì)向國家轉(zhuǎn)移，那么發(fā)生相反的過程也是可能的，在物質(zhì)激勵(lì)持續(xù)刺激之下尤其可能。

第五，在控制住協(xié)調(diào)費(fèi)用的前提下，財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)盡量有利于上層建筑在提供公共產(chǎn)品時(shí)的規(guī)模收益的實(shí)現(xiàn)而非相反。普魯士興起之前的德意志諸邦，實(shí)行指向財(cái)政聯(lián)合的民族主義或據(jù)此致力于民族國家建設(shè)有利于公共產(chǎn)品規(guī)模取得收益。但對(duì)一個(gè)存在許多民族團(tuán)體的國家來說，西歐興起的部分所謂民族國家則可能與規(guī)模效應(yīng)背道而馳從而不值得效仿。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①[德]恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，北京：人民出版社，1972年。

②[美]約瑟夫·R·斯特雷耶著，華佳等譯：《現(xiàn)代國家的起源》，上海：格致出版社，2011年。

③安作璋、熊鐵基：《秦漢官制史稿》，濟(jì)南：齊魯書社，1984年。

④馮維江、余潔雅：《論霸權(quán)的權(quán)力根源》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2012年第12期。

責(zé)編/靳佳 美編/楊玲玲