新形勢(shì)下PPP模式的問(wèn)題研究

[摘 要]當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)任務(wù)繁重，為了能更好地解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺和管理效率低下等問(wèn)題。我國(guó)政府也正在積極探索通過(guò)PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。文章通過(guò)梳理PPP基本情況，對(duì)PPP模式在我國(guó)運(yùn)用的重要性及必要性進(jìn)行分析，指出PPP模式現(xiàn)階段存在的難點(diǎn)與障礙，并提出針對(duì)性建議，從而為公共部門(mén)決策提供參考。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；公共產(chǎn)品；基礎(chǔ)設(shè)施；風(fēng)險(xiǎn)控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.017

自2015年以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中高速增長(zhǎng)的“新常態(tài)”時(shí)期，“新常態(tài)”下，經(jīng)濟(jì)下行壓力比較大，為了解決這一難題，2015年11月，中央提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過(guò)改革推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求的變化更具靈活性和適應(yīng)性，矯正要素配置的扭曲現(xiàn)象，提高全要素生產(chǎn)率，擴(kuò)大有效供給，與此同時(shí)，地方政府也積極推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、地方政府去杠桿化改革，在財(cái)政收入增速放緩的背景下，地方政府所主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻面臨著巨大的資金缺口，這為民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打開(kāi)一條通道。2014—2016年，國(guó)家關(guān)于PPP（Public Private Partnership）模式的發(fā)展下發(fā)了54個(gè)相關(guān)的政策通知，2015年4月，發(fā)改委、住建部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，首次以行政法規(guī)的形式對(duì)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式進(jìn)行了規(guī)范。

推廣PPP模式創(chuàng)新，一方面可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少政府壟斷經(jīng)營(yíng)，在更好發(fā)揮其作用的同時(shí)，使社會(huì)公眾得到更高質(zhì)量的公共工程和公共服務(wù)的有效供給；另一方面也為社會(huì)資金參與、社會(huì)資本的發(fā)展壯大提供了發(fā)展空間，使各市場(chǎng)主體在市場(chǎng)體系中更好地發(fā)揮其創(chuàng)造力和優(yōu)勢(shì)。對(duì)于構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度、提升國(guó)家治理能力、加快新型城鎮(zhèn)化具有重要意義。

1 PPP模式的基本情況

1.1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP實(shí)際上是Public-Private-Partnership的縮寫(xiě)，其譯法多樣，尚未達(dá)成一致的解釋?zhuān)撛~最早由英國(guó)政府在1982年提出，隨著實(shí)踐的發(fā)展，這種新型的合作模式被推廣開(kāi)來(lái)，ADB將其定義為開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)實(shí)體之間所建立的一系列合作伙伴關(guān)系。而World Bank則認(rèn)為，它是政府機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門(mén)就提供公共資產(chǎn)和公共服務(wù)簽訂的長(zhǎng)期合同，而私人部門(mén)須承擔(dān)重大風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任。

廣義上，PPP即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域一種新型的項(xiàng)目融資模式。該模式下，社會(huì)資本、私營(yíng)機(jī)構(gòu)與政府展開(kāi)合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)用其所掌握的資源參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)上，而政府則給予政策支持，兩者風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、各取所長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的效果。PPP模式典型結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖1。

1.2 PPP的運(yùn)營(yíng)形式與特點(diǎn)

第一，由于PPP的形式多種多樣，各國(guó)對(duì)同一術(shù)語(yǔ)的理解也不一致，其分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)并不完全統(tǒng)一，但綜合各文獻(xiàn)來(lái)看，它主要分為外包類(lèi)、特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)和私有化類(lèi)三大類(lèi)。

外包類(lèi)中PPP項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門(mén)只承攬整個(gè)項(xiàng)目中的一部分職能。例如，只負(fù)責(zé)提供部分公共服務(wù)等，并通過(guò)政府的付費(fèi)實(shí)現(xiàn)其收益。該項(xiàng)目下，私人部門(mén)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)中，項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門(mén)保留，私人只需參與部分或全部投資，合同結(jié)束后私人部門(mén)需將項(xiàng)目的所有權(quán)或使用權(quán)移交給公共部門(mén)。私有化類(lèi)中，項(xiàng)目的所有權(quán)歸私人擁有，私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，而政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)管，并通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)實(shí)現(xiàn)投資利潤(rùn)，這類(lèi)項(xiàng)目中私人機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。

根據(jù)國(guó)務(wù)院、發(fā)改委關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等文件要求，我國(guó)PPP模式主要采用特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)方式。

第二，在PPP模式下，政府部門(mén)和私人機(jī)構(gòu)既是伙伴關(guān)系，同時(shí)又利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，并且注重風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建設(shè)。一般而言，政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)，而商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由私人機(jī)構(gòu)或者社會(huì)資本承擔(dān)。從公共服務(wù)項(xiàng)目融資的初始階段，公私雙方的合作就已經(jīng)開(kāi)始，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目確認(rèn)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目融資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等環(huán)節(jié)始終貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)周期。

特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)下的公共部門(mén)、私人機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)基金、項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)等相互協(xié)調(diào)合作，貫穿于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段、項(xiàng)目的招投標(biāo)階段、項(xiàng)目的建設(shè)階段、項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段、項(xiàng)目的移交階段。PPP模式的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)見(jiàn)圖2。

1.3 PPP模式在我國(guó)的實(shí)踐情況

1995年，自國(guó)家計(jì)委正式批準(zhǔn)實(shí)施第一個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目以來(lái)，PPP模式在中國(guó)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。按時(shí)間維度，PPP模式在中國(guó)的發(fā)展大致可分為以下三個(gè)階段。

1995年至2003年這一階段，PPP模式被世行作為一種新興的融資方式引入中國(guó)。吸引外商投資為這一階段的項(xiàng)目操作理念，然而由于水土不服的原因，BOT相關(guān)的立法工作遲遲得不到推進(jìn)，后因各種原因最終陷于停頓。但是也有一些經(jīng)典案例，如合肥市王小郢污水處理廠，在該項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程當(dāng)中，項(xiàng)目相關(guān)各方對(duì)中國(guó)式PPP的專(zhuān)業(yè)化、本土化及規(guī)范化進(jìn)行了非常有益的嘗試。

2004年至2013年為第二隊(duì)段。建設(shè)部率先以文件“126號(hào)令”的形式將特許經(jīng)營(yíng)的概念引入市政公共事業(yè)，同時(shí)在污水處理、燃?xì)夤?yīng)和城市供水等領(lǐng)域進(jìn)行了大規(guī)模的實(shí)踐。各級(jí)地方政府也積極引導(dǎo)和規(guī)范各自行政管轄區(qū)域范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)。但是大量低價(jià)或非理性競(jìng)標(biāo)的情況也時(shí)有發(fā)生，單一的籌資導(dǎo)向沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，這一階段的PPP項(xiàng)目經(jīng)典案例有國(guó)家體育場(chǎng)和北京地鐵四號(hào)線兩個(gè)。同時(shí)，政策性的法規(guī)框架和合同范式也在這一階段得到基本確立。

自2014年開(kāi)始，PPP模式進(jìn)入規(guī)范化階段即第三階段。作為中共十八大確定的落實(shí)“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”改革舉措的第一責(zé)任人，財(cái)政部從2013年年底就展開(kāi)了對(duì)推廣PPP工作的全面部署。國(guó)家發(fā)改委也在2015年5月推出了多項(xiàng)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)公用事業(yè)營(yíng)運(yùn)的示范項(xiàng)目，范圍涵蓋油氣、石化產(chǎn)業(yè)、信息基礎(chǔ)設(shè)施、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施等，并且項(xiàng)目模式更加多樣化。因此，2014年也被不少業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)為PPP模式在中國(guó)的發(fā)展元年。

我們有理由相信在今年及其之后的若干年中，PPP模式在中國(guó)將會(huì)更加的成熟化、規(guī)范化，有關(guān)PPP模式的探討都會(huì)日漸趨于理性，PPP也將由此迎來(lái)一個(gè)前所未有的歷史發(fā)展機(jī)遇。

2 PPP模式在我國(guó)運(yùn)用的重要性及必要性分析

2.1 有效緩解政府資金的壓力，帶動(dòng)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展

我國(guó)的公用事業(yè)發(fā)展迅速，然而在新形勢(shì)下，其發(fā)展速度仍然無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)的巨大需求。雖然地方各級(jí)政府和中央都加大了對(duì)公用事業(yè)方面的投入，但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增長(zhǎng)以及人口老齡化速度的加快以及由此所產(chǎn)生的對(duì)公用事業(yè)的需要呈幾何數(shù)的增長(zhǎng)趨勢(shì)，而現(xiàn)階段公用事業(yè)的資金卻無(wú)法滿(mǎn)足需求，供求之間的矛盾逐漸尖銳，通過(guò)引入PPP模式，將民間資本引入，有利于拓寬融資渠道，形成多元、可持續(xù)性的資金投入機(jī)制，可以有效緩解政府資金的壓力，滿(mǎn)足公共服務(wù)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金要求。

2.2 建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在要求

作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政制度的合理安排非常重要，而完善的財(cái)政制度迫切需要平衡好政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系。PPP模式下，企業(yè)、市場(chǎng)和政府等主體之間能夠各自定位，良性互動(dòng)，明確彼此之間的責(zé)任義務(wù)。這樣有助于厘清政府和市場(chǎng)之間的界限，提升各級(jí)政府的契約意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)和法制意識(shí)，同時(shí)PPP模式強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本共同參與，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，各盡所能，能夠平滑年度間財(cái)政支出、有效緩解政府的債務(wù)壓力，從而能夠促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，對(duì)建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度意義重大。

2.3 減少資金運(yùn)營(yíng)成本，提高資金的利用效率

傳統(tǒng)體制下，我國(guó)的公用事業(yè)服務(wù)支出主要由各級(jí)政府或者公共事業(yè)單位直接負(fù)責(zé)，政府既是政策的制定者、監(jiān)督者，同時(shí)又是公共服務(wù)事業(yè)的生產(chǎn)者，而個(gè)體企業(yè)完全沒(méi)有經(jīng)營(yíng)上的決策權(quán)。在缺乏外部競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，這種單一的壟斷模式必然會(huì)產(chǎn)生企業(yè)耗費(fèi)成本高、運(yùn)營(yíng)效率低、財(cái)政負(fù)擔(dān)重等一系列的問(wèn)題。而政策性虧損也會(huì)成為某些公共事業(yè)服務(wù)單位的擋箭牌，掩蓋了企業(yè)的虧損和經(jīng)營(yíng)管理上的問(wèn)題。PPP模式下，合同各方尤其是企業(yè)為了在市場(chǎng)上獲得先機(jī)，贏得公眾的信賴(lài)，必然會(huì)努力提高服務(wù)意識(shí)，減少資源浪費(fèi)，提升投資效率，從而滿(mǎn)足人們多樣化的需求。

3 PPP模式現(xiàn)階段存在的難點(diǎn)與障礙分析

3.1 法律法規(guī)體系不夠健全，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性增大

PPP項(xiàng)目的實(shí)施必須有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)來(lái)保障和規(guī)范，但目前我國(guó)還沒(méi)有形成完備的法律法規(guī)體系，而PPP模式的特殊性要求對(duì)招投標(biāo)、稅收優(yōu)惠和項(xiàng)目等問(wèn)題，做出特別規(guī)定，不確定性的增加影響了社會(huì)資本進(jìn)入的積極性，如采用特許經(jīng)營(yíng)方式提供醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)療領(lǐng)域，由于公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)需要探討出一個(gè)專(zhuān)業(yè)化的投資方案，但是由于人口數(shù)量的變化、新型疾病的出現(xiàn)都有可能使得醫(yī)院和市場(chǎng)的環(huán)境發(fā)生變化，其招標(biāo)過(guò)程冗長(zhǎng)且不確定性較大，使得醫(yī)療領(lǐng)域?qū)λ饺藱C(jī)構(gòu)的吸引力下降。

另外，PPP項(xiàng)目實(shí)施的法律法規(guī)存在明顯的地區(qū)差異，地方政府出于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要會(huì)采取一些限制措施來(lái)限制外地資本的流入，這種千差萬(wàn)別的政策機(jī)制，造成地區(qū)之間聯(lián)動(dòng)機(jī)制差，與此同時(shí)，我國(guó)所推廣的PPP發(fā)展模式水平與國(guó)外也有差距，相關(guān)涉外項(xiàng)目也會(huì)存在國(guó)別差異，當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí)，解決的難度系數(shù)比較大。

3.2 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)難度大，資金成本高

PPP模式參與的對(duì)象與公共設(shè)施相關(guān)，公共設(shè)施的建設(shè)除了周期長(zhǎng)以外，后期管理與運(yùn)作也是長(zhǎng)期工程。如交通、醫(yī)療和供水三大行業(yè)基礎(chǔ)性建設(shè)，這是公共事業(yè)所服務(wù)的主要領(lǐng)域，這些領(lǐng)域中的公共服務(wù)，一般需要提供系統(tǒng)化的渠道，而這些領(lǐng)域的硬件建設(shè)通常耗資巨大、投資回報(bào)慢、資金占用時(shí)間長(zhǎng)，在政府引資的初期，企業(yè)需要大量的資本注入，在項(xiàng)目建設(shè)的后期，其運(yùn)作同樣需要消耗大量的人力物力投入，并且其后期的運(yùn)作成本可能更高，在這種情況下，私人機(jī)構(gòu)可能會(huì)面臨流動(dòng)性不足的風(fēng)險(xiǎn)，出于盈利的目的，企業(yè)有可能抽逃資金，從而降低自身的風(fēng)險(xiǎn)，在這種兩難選擇中，企業(yè)和政府就存在博弈問(wèn)題。博弈的結(jié)果可能會(huì)直接或間接導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)成本的高攀，運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之出現(xiàn)。

另外，隨著利率市場(chǎng)化、互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的發(fā)展，一些金融機(jī)構(gòu)對(duì)流動(dòng)性也會(huì)提出更高的要求，對(duì)以盈利為目的的商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，其關(guān)注的焦點(diǎn)自然是資金的流動(dòng)性，進(jìn)而增強(qiáng)盈利性，但是，由于PPP項(xiàng)目融資所具有的價(jià)格低、規(guī)模大、期限長(zhǎng)等特征，其短期流動(dòng)性/長(zhǎng)期流動(dòng)性的比例必然會(huì)逐步提高，商業(yè)銀行出于利益的考量給PPP的準(zhǔn)入設(shè)置了很高的門(mén)檻，提高了融資的成本。

3.3 PPP融資、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)難以把握

從各地實(shí)踐情況來(lái)看，PPP項(xiàng)目主要由企業(yè)和地方政府聯(lián)合出資成立的項(xiàng)目公司（SPV）來(lái)運(yùn)作，但目前無(wú)論是國(guó)企還是民企資金流都不夠充足，企業(yè)作為主要的出資方，尋找融資就成為其必然的選擇，與此同時(shí)，由于基于項(xiàng)目載體SPV融資大多數(shù)沒(méi)有存量資產(chǎn)，在抵押上沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，作為臨時(shí)成立的項(xiàng)目公司，政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)也不會(huì)提供全額擔(dān)保，一旦項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)失敗，金融機(jī)構(gòu)卻只能追索到SPV項(xiàng)目公司，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)其風(fēng)險(xiǎn)較大。因此丁伯康建議：“對(duì)PPP項(xiàng)目的融資，急需打破現(xiàn)有的信貸政策限制，加大新的資金供給?！睂?duì)于SPV運(yùn)營(yíng)能力的不足，應(yīng)該鼓勵(lì)聯(lián)合體參與投資、運(yùn)營(yíng)和建設(shè)，使各公司共同分擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也可以探索嘗試各類(lèi)聯(lián)合體模式，如擔(dān)保+PPP、基建+產(chǎn)業(yè)+金融、基金+基建等。

PPP模式下，私人機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)與一般商品市場(chǎng)不同，它不僅需要面對(duì)市場(chǎng)的考驗(yàn)，還面臨著行政的風(fēng)險(xiǎn)，而行政風(fēng)險(xiǎn)一般會(huì)具有更大的危險(xiǎn)性。PPP模式下一些地方政府為了吸引私人機(jī)構(gòu)的投資，有時(shí)會(huì)隱藏對(duì)一些關(guān)鍵性指標(biāo)和數(shù)據(jù)，這種情況的發(fā)生會(huì)增加企業(yè)在投融資以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，另外，政府在履行監(jiān)管者職責(zé)的同時(shí)，有時(shí)也會(huì)干預(yù)私人機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期。這種越級(jí)干預(yù)、黑箱監(jiān)管的模式也會(huì)極大影響私人機(jī)構(gòu)的投資的積極性。

4 對(duì)發(fā)展PPP模式的建議

4.1 加快推進(jìn)PPP法律法規(guī)體系建設(shè)，建立規(guī)范系統(tǒng)的監(jiān)督管理機(jī)制

PPP運(yùn)作過(guò)程中面臨著程序繁雜、內(nèi)容繁多的問(wèn)題，涉及的內(nèi)容涵蓋合同、稅收、特許權(quán)等許多方面，而如何平衡好政府、企業(yè)以及消費(fèi)者三者之間的利益關(guān)系，是亟須解決的難題。由于PPP模式在我國(guó)推廣運(yùn)營(yíng)的時(shí)間比較短，我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域中的與此相關(guān)的法律法規(guī)體系還不成熟，法制建設(shè)進(jìn)程還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際發(fā)展的需要；另外由于基本性立法的不足，目前部分法律法規(guī)還存在著以部門(mén)利益為主導(dǎo)的現(xiàn)象，法律法規(guī)與制度缺乏緊密的聯(lián)系，條款沖突與內(nèi)容模糊的情況時(shí)有發(fā)生，相關(guān)法律框架的缺失使得企業(yè)、政府、消費(fèi)者三者之間的溝通成本上升。

因此，必須將相關(guān)活動(dòng)納入法律框架，作為整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作的指導(dǎo)者和監(jiān)督者，政府部門(mén)必須從公共利益的最大化的立場(chǎng)出發(fā)，設(shè)計(jì)一套規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP運(yùn)營(yíng)體系，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作的流程提供政策服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)，保證項(xiàng)目有序推進(jìn)，促使運(yùn)作過(guò)程的公開(kāi)、公平、公正。

與此同時(shí)，也要強(qiáng)化政府對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管職責(zé)，地方政府在PPP模式中，既是履約者，又是監(jiān)管方，對(duì)于與公眾利益密切相關(guān)的活動(dòng)，政府既要對(duì)企業(yè)參與方的利潤(rùn)目標(biāo)進(jìn)行調(diào)節(jié)，保證企業(yè)主體參與方能夠得到合理的收益，同時(shí)也要維護(hù)公眾利益，更妥善地處理三者之間的關(guān)系。

4.2 培育契約精神，積極推動(dòng)PPP模式下非正式制度的建設(shè)

在現(xiàn)代公司治理過(guò)程中，由于企業(yè)的外部成員如部門(mén)主管、債權(quán)人等的監(jiān)督不力，企業(yè)的內(nèi)部成員如經(jīng)理或者工人直接掌握了企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)。內(nèi)部人通過(guò)對(duì)企業(yè)的控制，追求自身利益的最大化，損害外部人的利益，這就是“內(nèi)部人”問(wèn)題，在這個(gè)問(wèn)題上，青木昌彥指出：“在轉(zhuǎn)軌國(guó)家中，在私有化的場(chǎng)合，大量的股權(quán)為內(nèi)部人持有，在企業(yè)仍為國(guó)有的場(chǎng)合，在企業(yè)的重大決策中，內(nèi)部人的利益得到有力的強(qiáng)調(diào)”[1]。PPP模式下，這種情況也有可能發(fā)生，當(dāng)企業(yè)正式制度規(guī)則與其成員的利益和偏好不一致，如果由于顯性的正式制度的不完善使違約成本很低時(shí)，組織成員往往傾向于打破正式制度規(guī)則的束縛，隱性的非正式規(guī)范成為行動(dòng)選擇和資源配置的主要原則。面對(duì)復(fù)雜多變的市場(chǎng)環(huán)境，私人部門(mén)有時(shí)由于無(wú)法對(duì)政府的行為進(jìn)行合理的預(yù)期，當(dāng)其自身利益無(wú)法得到政府的有力保障時(shí)，必然會(huì)導(dǎo)致私人部門(mén)的信心不足，對(duì)自身回報(bào)所做的預(yù)期能力下降，從而影響他們參與這種合作制的積極性。

因此，為了降低交易與溝通成本，除了法律法規(guī)的保障外，政府等相關(guān)部門(mén)還應(yīng)該積極推動(dòng)、培育新型契約精神，積極推動(dòng)PPP模式下非正式制度的建設(shè)，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中經(jīng)濟(jì)主體之間的自由、平等、互利、公正原則內(nèi)化于心，外化于行。作為正式制度供給的補(bǔ)充和創(chuàng)新，PPP模式更廣泛的發(fā)展應(yīng)以法治化為前提，以誠(chéng)信的契約精神和商業(yè)文化為鋪墊，提高對(duì)契約精神的認(rèn)同，從而培育良善和諧的經(jīng)濟(jì)文化氛圍。

4.3 整合服務(wù)PPP金融資源，創(chuàng)新金融支持模式，多方合力支持PPP機(jī)制推廣

在PPP項(xiàng)目上，建立健全金融協(xié)調(diào)機(jī)制十分重要，在現(xiàn)有金融監(jiān)管制度下，建議成立PPP聯(lián)席小組，“一行三會(huì)”需要專(zhuān)門(mén)就保險(xiǎn)、信托、證券等支持PPP項(xiàng)目的問(wèn)題進(jìn)行研究，加強(qiáng)同財(cái)政部、發(fā)改委的聯(lián)系與溝通，充分估量PPP發(fā)展對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)和金融生態(tài)環(huán)境的影響，在制定與執(zhí)行貨幣政策的過(guò)程中，要充分考慮PPP模式的影響，同時(shí)應(yīng)該建立多元化的融資渠道，整合跨行業(yè)資源，綜合運(yùn)用信托、基金、商業(yè)銀行貸款、資產(chǎn)證券化等金融工具，形成合力，提升融資效率和融資方式的靈活性，努力發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)。

另外，在構(gòu)建PPP綜合服務(wù)體系過(guò)程中，要有針對(duì)性，對(duì)不同地區(qū)采取區(qū)別性政策。對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱、資金量小的農(nóng)村、西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要重點(diǎn)突出開(kāi)發(fā)性和政策性金融的作用，努力推動(dòng)國(guó)開(kāi)行等政策性金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目建設(shè)提供“貸款、租賃、投資、證券”等綜合性的金融服務(wù)，同時(shí)聯(lián)合其他保險(xiǎn)、證券公司等金融機(jī)構(gòu)以委托貸款、銀團(tuán)貸款等方式，提高PPP融資的可獲得性，拓寬該地區(qū)PPP項(xiàng)目的融資渠道。在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁、金融服務(wù)體系比較健全的東部及中西部發(fā)達(dá)的地區(qū)，應(yīng)該發(fā)揮商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在利率定價(jià)、市場(chǎng)退出、產(chǎn)品創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢(shì)，努力激發(fā)市場(chǎng)活力，“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的思路貫穿于PPP金融服務(wù)的過(guò)程中。

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[作者簡(jiǎn)介]周昊天，男，漢族，湖北人，廣西民族大學(xué)商學(xué)院研究生。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。