PPP模式與公共項目財政投融資的轉(zhuǎn)型分析

[摘 要]公共項目是保證群眾生活穩(wěn)定的重要民生項目，而在公共項目建設(shè)過程中政府的財政投資起到了不可替代的作用。但隨著現(xiàn)代公共項目規(guī)模的不斷增加，傳統(tǒng)的單純性政府投資已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代需求，因此必須完成財政投融資的轉(zhuǎn)型。本文即是對PPP模式進行研究，首先概述了PPP模式，并說明了PPP模式在公共項目財政投融資中應(yīng)用的方法，最終闡述了該模式在公共項目財政投融資轉(zhuǎn)型應(yīng)用時面臨的問題，以期能為相關(guān)工作提供參考。

[關(guān)鍵詞]公共項目；財政投融資轉(zhuǎn)型；PPP模式

中圖分類號：F8 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）18-0080-01

公共項目是民生建設(shè)工程當(dāng)中的重要組成，目前我國雖然不斷地在改變傳統(tǒng)的民生項目投資方式，但收到的效果一般。PPP模式是一種進行的投融資理念，其主要是以政府、私有企業(yè)之間的合作，更加科學(xué)地優(yōu)化資源配置，進而使投融資工作顯效更快、效果更好。

一、PPP模式的概述

（一）信用融資向項目融資的轉(zhuǎn)變

PPP模式是一種真正將社會私有成本融入到政府公共項目建設(shè)中的理念，這種融資并不是單純以信用貸款的變相方式，而是將融資轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖咳谫Y模式。但實際上與常規(guī)的項目融資還存在一定的差別，在于主體信用是否介入到項目融資當(dāng)中，其中的主體信用包括主權(quán)和次主權(quán)信用，也就是指中國政府和地方政府的信用問題，其可以選擇主體介入，也可以不參與融資當(dāng)中。

（二）政府購買向私企參與的轉(zhuǎn)變

目前世界各國在進行公共項目投資時均開始吸引個人資本的投入，其中PPP模式就是真正使公共項目由政府完全購買轉(zhuǎn)變?yōu)樗狡髤⑴c投資的轉(zhuǎn)變。以往這種轉(zhuǎn)變是以BOT模式開展，其中私企在參與投資后可以獲得公共項目一定時期內(nèi)的使用權(quán)，但最終該項目必須轉(zhuǎn)變?yōu)楣残再|(zhì)。PPP模式也同樣是以政府和私企之間的協(xié)議為基礎(chǔ)，私人企業(yè)在該投融資模式下不僅參與投資，而且還可以利用其優(yōu)勢部門參與項目的管理工作，開發(fā)完成后不僅可以獲得一定時期內(nèi)的使用特權(quán)，而且在使用權(quán)到期之后還可以獲得公共項目沿線優(yōu)先開發(fā)權(quán)等，真正做到了私有企業(yè)的參與。

二、PPP模式在公共項目財政投融資中應(yīng)用的方法

（一）責(zé)任劃分方法

PPP模式由于需要私企參與投資，因此必須要先劃分責(zé)任，而責(zé)任劃分則主要以財政資源投資比例來確定。先確定政府財政資金的介入比例，然后根據(jù)該項目所屬公共屬性和位置，確定由哪一等級的政府介入，并由此反推私有企業(yè)資本介入的比例。PPP模式當(dāng)中責(zé)任劃分的理念與投資項目當(dāng)中產(chǎn)權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)相似，使投資和風(fēng)險問題相互平衡，投資越大獲得的事權(quán)也就越大，提高了私有企業(yè)參與的積極性[1]。

（二）預(yù)算管理方法

公共項目由于本身具有公共屬性，導(dǎo)致其在工程預(yù)算時會產(chǎn)生很多的變量，而且施工周期長的特點也會進一步是預(yù)算受市場價格波動的影響，導(dǎo)致整體預(yù)算管理工作可控性降低。PPP模式則可以對公共項目的預(yù)算管理工作進行改進，首先利用PPP模式可以采用收付實現(xiàn)制預(yù)算方式，其可以直接反應(yīng)項目中的現(xiàn)金流動情況，對項目中設(shè)計資金投資的部分進行真實的反應(yīng)，從而能夠為審計人員提供一個投資預(yù)算的框架。其次，PPP模式下還可以實施跨年投資預(yù)算平衡估計，進而對公共項目未來的收益情況進行鎖定，使得中遠期的投資預(yù)算更加準(zhǔn)確。第三，PPP模式中還包含了余額管理體系，該體系可以被用于國有資本運行公共項目預(yù)算審計當(dāng)中，并且根據(jù)聯(lián)合投資中國有資本所在比例和事權(quán)確定預(yù)算額度，使得政府能夠全面地了解自身財政余額，避免了財政赤字協(xié)調(diào)不利的問題。

（三）政府負(fù)債調(diào)控

PPP模式是聯(lián)合投融資模式，私有企業(yè)的投資就會使政府產(chǎn)生一定的負(fù)債，但其負(fù)載的模式與傳統(tǒng)負(fù)債方式不同。首先，政府與企業(yè)的債務(wù)關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變，并不是以往直接負(fù)債形式，而是間接性的負(fù)債。PPP模式可以允許獨立法人SPV的設(shè)立，這一行為就產(chǎn)生了有限負(fù)債的問題；同時政府在投融資過程中僅是項目的發(fā)起者，或者可以被看作為部分事權(quán)擁有方，而參與投資的私企則同樣作為部分事權(quán)方，其參與投資的成本可以利用限期使用權(quán)等多種方式來償還，降低了政府所需要償還的債款數(shù)額[2]。另外，在PPP模式下簽署的債權(quán)關(guān)系較為明確，而且也具有法律支持，也使得政府負(fù)債調(diào)控得到了更好的應(yīng)用。

（四）公共福利增進

PPP模式下的公共項目投融資建設(shè)能夠充分地貼近市場競爭體系，從而使投資方的規(guī)劃、決策以及產(chǎn)品屬性等均更好。在實際應(yīng)用時政府可以為項目提供公共資源作為基礎(chǔ)，而參與投融資的私有企業(yè)則進行投資和監(jiān)督，在建設(shè)前開展充分的民調(diào)工作，了解群眾對該公共項目的期望和目標(biāo)，從而更好地增加項目的福利和實用性。

三、PPP模式在公共項目投融資應(yīng)用中的注意事項

（一）風(fēng)險分擔(dān)問題

在PPP模式下雖然能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險的分擔(dān)，但是從政府和私企參與投融資的目標(biāo)來看，政府是為了建設(shè)公共項目，而私企則是為了獲得資金或特權(quán)的匯報，因此兩者在風(fēng)險規(guī)避時考慮的因素存在一定的差別，因此在風(fēng)險分擔(dān)時就應(yīng)該重點注意。PPP模式當(dāng)中的風(fēng)險分擔(dān)調(diào)控方式包括三種，分別是擔(dān)保、市場價調(diào)控、特權(quán)期限調(diào)整，這些調(diào)控方式是以政府作為主體，為企業(yè)降低更多承擔(dān)的風(fēng)險，從而提升其參與PPP模式投融資的積極性[3]。而企業(yè)本身也應(yīng)該參與到風(fēng)險調(diào)控工作當(dāng)中，利用自己的優(yōu)勢部門開展送市場規(guī)劃，從而為政府的調(diào)控工作提供更多的數(shù)據(jù)支持。

（二）市場銜接問題

PPP模式運作時不僅需要借助私企的監(jiān)督工作，而且還需要政府參與到市場調(diào)控當(dāng)中，通過對價格的變動體現(xiàn)公平性。而這就需要對市場銜接的平穩(wěn)問題進行高度的關(guān)注，政府不應(yīng)該在私企參與監(jiān)管后就完全放手，而是應(yīng)該發(fā)揮自身宏觀調(diào)控的職能，約束市場變化，促進更加和諧的競爭。

四、PPP項目中的延伸性財政問題

（一）競爭性安排

PPP模式的魅力在于其高效率，而高效率則來自于競爭。盡管競爭性安排是PPP項目效率得以提升的根本途徑，但這并不意味著對競爭機制不予甄別的全面引入。從對實踐考察來看，允許通過價格競爭，但不允許通過產(chǎn)量競爭。PPP模式中，無論是私人主體的選擇，還是融資渠道的招投標(biāo)，無論是項目產(chǎn)品的市場空間，還是特許經(jīng)營權(quán)的配置，均是圍繞資金、產(chǎn)品或權(quán)利的價格而進行的競爭，這是市場機制的內(nèi)在要求。

（二） 再談判問題

這里的再談判相對于初始談判而言。PPP項目運作中初始談判解決的主要是融資結(jié)構(gòu)和交易結(jié)構(gòu)問題，所形成的成果是項目賴以存在的合同體系。而再談判主要是在合同體系生效并被部分履行之后發(fā)生的，為了維持項目有效運行而對初始交易條件進行的修正。再談判對象一是特許經(jīng)營權(quán)范圍、期限調(diào)整相關(guān)問題，二是成本分擔(dān)和收益分配調(diào)整相關(guān)問題。

結(jié)語：PPP模式是真正實現(xiàn)私企參與公共項目投融資的一種模式，其不僅能夠使投資的責(zé)任劃分更加明確，而且還可以建立有效的預(yù)算管理方法，政府部門則可以通過該模式實現(xiàn)更科學(xué)的負(fù)債調(diào)控，使得直接負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接，降低了財政赤字的風(fēng)險。

參考文獻：

[1]白璐璠，王春成.PPP模式與地方公共財政負(fù)債管理[J].中國財政，2014（14）：43-45.

[2]劉翔.對PPP模式下財政投資評審工作的探索[J].城市建設(shè)理論研究：電子版，2015（29）：102-103.

[3]鄭德安.積極推廣PPP模式 創(chuàng)新財政投融資機制[J].學(xué)習(xí)月刊，2015（20）：69-71.

作者簡介：王德娟（1979—），女，內(nèi)蒙古，漢族，博士在讀，從事財政政策研究。