株洲推行PPP投融資模式的思路

【摘要】株洲市是全國首批PPP模式改革試點城市。我們在分析我國PPP模式發(fā)展實踐和存在的主要問題的基礎上，分析了株洲市近三年PPP模式的發(fā)展情況，并提出了株洲市進一步推進PPP模式的思路與政策建議。

【關鍵詞】株洲 PPP模式 思路與建議

一、PPP投融資模式的內(nèi)涵與特征

PPP模式（Public Private Partnership）是政府與社會資本在基礎設施及公共服務領域建設的合作模式。PPP包括外包類、特許經(jīng)營類、私有化類三大類，在我國目前開展的PPP模式主要包括BOT、BT、BOO、BOOT及ROT，在選擇PPP模式時主要考慮收費定價、投資收益、風險分擔、融資和改擴建需求及項目期滿處置等因素。PPP模式具有以下幾個特征：第一，PPP模式是公共部門與私人部門之間的合作模式；第二，PPP合作的領域是基礎設施建設和公共服務提供，合作的目的是提供公共產(chǎn)品與服務。第三，PPP合作要實現(xiàn)利益共享，合作共贏，同時風險共擔。

二、我國PPP模式發(fā)展實踐和存在的主要問題

（一）我國PPP模式發(fā)展實踐

推行PPP模式是我國城市建設投融資體制改革與創(chuàng)新的重要舉措，不僅有利于減輕地方政府債務壓力，更重要的是有利于提高我國公共產(chǎn)品和服務的供給效率，進而倒逼政府職能轉變和相關制度體系變革。

1995年，原對外經(jīng)貿(mào)合作部出臺了《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》，這是我國最早關于PPP的相關政策。為了鼓勵民間資本參與參與公共基礎設施和公共服務領域建設，2001年12月，原國家計委發(fā)布了《關于印發(fā)促進和引導民間資本的若干意見的通知》，明確“鼓勵和引導民間資本以獨資、合作、聯(lián)營、參股特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎設施和公益事業(yè)項目建設”。2010年5月，國務院發(fā)布了《關于鼓勵和引導民間資本健康投資發(fā)展的若干意見》，鼓勵和引導民間資本進入基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施領域、市政公用事業(yè)和政策性住房建設領域、社會事業(yè)領域等。2014年9月，財政部發(fā)布了《關于推廣運用政府與社會資本合作模式有關問題的通知》，完善了財政投入及管理方式。2014年11月國務院發(fā)布了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出了在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)建設、基礎設施等重點領域創(chuàng)新投融資的具體意見。隨著PPP模式的進一步推進，需要各層面的政策法規(guī)不斷完善，確保PPP模式健康快速發(fā)展。

在PPP模式相關政策制度建設過程中，我國PPP項目也在實踐中不斷發(fā)展。早在1990年我國就開始實施了PPP項目，1994年，刺桐大橋是我國最早采用引入國內(nèi)民營資本的BOT方式建設的路橋項目，2007年有107個項目采用了PPP模式，截止2015年，我國采用PPP模式運作的項目超過1000個，總計投資額超過9000億元，主要分布在能源、水務與污水處理、交通和通信領域。采用特許經(jīng)營、運營與維護、租賃合約等形式的PPP模式在我國基礎設施建設領域得到了應用，其中以BOT特許經(jīng)營的應用最為廣泛。經(jīng)過30多年的發(fā)展，已形成PPP模式運作的諸多典型案例，具體包括泉州刺洞大橋、北京地鐵四號線、上海萃奉金高速公路、南京地鐵一號線、南京長江三橋等項目，這些項目取得的經(jīng)驗與教訓為我國今后PPP項目建設提供了重要的參考。進入2015年，PPP項目的發(fā)展步伐得到進一步加快，在2015年3月，國家發(fā)改委與國家開發(fā)行聯(lián)合發(fā)布《關于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》；2015年4月，國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行等六部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》；2015年5月，國務院辦公廳發(fā)布了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》；同月國家發(fā)改委公布了PPP項目庫1043個項目，總投資1.97萬億元。

（二）存在的主要問題

隨著PPP模式的推進，各級政府對PPP熱情很高，但社會資本則相對冷靜，目前我國各級政府推出的PPP項目中，只有十分之一左右的項目與社會資本達成初步意愿。我國PPP項目推進中，暴露出了很多問題，主要表現(xiàn)在下面幾個方面。

1.對PPP模式的本質(zhì)認識存在誤區(qū)，導致政府與市場的職能界限不清。部分專家學者和政府部門將PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基建融資模式。特別是在宏觀經(jīng)濟持續(xù)回落背景下，有關部門和地方政府將PPP模式誤導為一種投資刺激工具和政策安排。將PPP理解為一種新的融資安排是明鮮的認識偏差，雖然PPP客觀上會產(chǎn)生社會融資效應，不過就其本質(zhì)而言，PPP模式是為了更有效地滿足社會對公共產(chǎn)品和服務的需求，更充分地利用好政府財政資源，進而促進政府職能的轉變。

2.缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，未形成穩(wěn)定的法律環(huán)境。PPP項目投資周期長，通常不會在一屆政府任期內(nèi)完成，需要建立誠信、穩(wěn)定的合作關系，需要穩(wěn)定的法律環(huán)境保障。國家相關部門和地方政府為推進PPP模式發(fā)展，出臺了很多規(guī)章制度和政策，但這些規(guī)章制度和政策可變動性很強，而且政出多門，社會資本與政府的合作過程中，面臨著政府違約的風險；與此同時，社會資本在維權追責方面處于弱勢地位，對公共投資領域投資存在很多顧慮，缺乏穩(wěn)定的投資預期，不敢輕易進入PPP投資項目。PPP項目投資大、周期長，缺乏穩(wěn)定的法律環(huán)境，離開了相應的法律、法規(guī)作保障，社會資本的進入就會存在根本性的障礙。

3.PPP項目落地過程中出現(xiàn)很多偏差，形成潛在風險。各級地方政府推廣PPP項目熱情很高，推出了一系列PPP投資項目，但很對屬于偽PPP項目。加上經(jīng)濟下行壓力不斷增多，地方政府地方債務壓力大，導致一些地方政府通過政府承諾、讓利、捆綁當?shù)靥厣Y源等方式進行項目策劃，將政府招商引資的政策優(yōu)惠的一套做法用到了PPP項目上，最后還是需要政府買單，不僅沒有減輕地方政府的債務壓力，反而增加了政府債務，形成新的債務風險。而且由于在公共服務領域推出的很多PPP項目，前期投資大，但盈利前景不明確，導致社會資本合作意愿不高。據(jù)民生證券了解，截止2015年6月，國家相關部門推介的1043個PPP項目，簽約資金2100億元，僅占總額的1/8。

4.存在的其他問題。一是項目策劃的指導思想上存在偏差。地方政府推出的項目基本上偏向于沒有現(xiàn)金流或現(xiàn)金流缺乏的投資項目，沒有充分考慮社會資本的利益訴求。二是缺乏有效的退出機制，影響社會資本投資的積極性。三是民營企業(yè)偏重于建設，缺乏專業(yè)的運用能力。

三、株洲PPP投融資發(fā)展現(xiàn)狀

（一）積極推進投融資體制改革，形成多元投融資格局

株洲是國家確定的62個新型城鎮(zhèn)化試點的城市之一，從2014年底開始，株洲市以試點任務為中心，大力改革投融資體制，促進投融資方式從要素驅(qū)動為主轉向信用驅(qū)動為主，形成了政府主導、市場運作與社會參與的多元投融資格局。通過深化改革，將8家市級政府性投融資公司進行了重組，出臺了規(guī)范市本級政府性項目投融資管理的辦法，建立了“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制。株洲市設立了5.3億元的專項發(fā)展基金和6億元的償債基金，以此為基礎，與銀行合作設立4個專項基金，總規(guī)模達到85億元，由此可撬動社會資本和金融機構融資500億元，形成了財政資金—股權資金—信貸資金和社會資金逐級放大的投入模式。

（二）完善規(guī)章政策，推進PPP項目落地

株洲是全國首批PPP模式試點城市，2015年3月，株洲市人民政府頒發(fā)了《關于規(guī)范市本級政府性項目投融資管理意見》，對政府與社會資本合作模式（PPP模式）作出了明確規(guī)定。2014年12月，湖南省發(fā)布首批30個PPP示范項目，株洲市楓溪污水處理廠一期入列。2015年7月，湖南省第二批PPP（政府和社會資本合作）52個示范項目名單對外公布，株洲市有5個項目入選，分別為有軌電車2號線一期項目、市城市排水有限公司PPP項目、市機動車駕駛人考試中心PPP項目、醴陵官莊水廠工程、酒埠江生態(tài)新鎮(zhèn)建設，總投資達66.12億元。2016年5月，湖南省第三批117個PPP項目，株洲市有四個項目入選，分別是天易科技城自主創(chuàng)業(yè)園工程、醴陵市東城大道醴陵段建設運營項目、醴陵市淥江古城之瓷城古韻文化休閑帶建設項目、醴陵市淥江新城核心區(qū)工程建設運營項目，總投資115.25億元

四、株洲推行PPP投融資模式的思路與建議

（一）要充分認識PPP模式對提升公共服務效率的重要性

株洲作為首批PPP模式的試點城市，必須充分認識國家大力推行PPP模式的根本目的，否則就會偏離方向。PPP模式作為投融資制度的創(chuàng)新，是我國制度供給的偉大創(chuàng)新，通過引進社會資本進入公共產(chǎn)品與服務領域，將極大地緩解地方政府公共財政資金的壓力，緩解地方政府債務壓力，但必須充分認識到PPP的根本目的是要提高公共產(chǎn)品與服務的供給效率，倒逼政府職能轉變與制度體系變革。因此，要防止偽PPP項目的出現(xiàn)，避免通過保底承諾、回購安排、明股實債進行變相融資的行為。

（二）完善相關制度和政策

株洲市應盡快出臺政府與社會資本合作的指導意見，需要制定統(tǒng)一的PPP項目規(guī)范的操作流程；制定鼓勵社會資本參與PPP項目的相關政策措施，如PPP項目獎勵與補助資金，應該享受的稅收優(yōu)惠和行政事業(yè)性收費的減免，應該享受的財政扶持政策等；建立株洲市基礎設施投資基金。

（三）項目選擇與運營上要充分考慮社會資本合理回報與投資風險

社會資本投資公共產(chǎn)品與服務領域不是做慈善事業(yè)，其本質(zhì)是要逐利和規(guī)避風險。因此，所有的項目前期設計過程中，要與參與的利益方充分溝通；需要設計項目預期風險，并且明確一定年限后需對某些風險進行重新評估，調(diào)整個別條款；同時設計社會資本退出機制。社會資本綜合融資成本在8%左右，考慮回報，就要在9%左右，如果政府確定的綜合融資成本低于9%，就意味著該項目吸引力不大。株洲市作為試點城市，要舍得將好資源拿出來與社會資本對接合作，在定價機制上要敢于突破，形成政府與社會資本之間合理的風險分擔機制。

參考文獻

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基金項目：本文系2016年株洲市社科聯(lián)課題（社科基金項目）《株洲推行PPP投融資模式的思路與政策研究》（課題編號：ZZSK16026）的階段性研究成果。

作者簡介：譚文培（1965-），男，湖南攸縣人，碩士，教授，主要研究方向：金融理論與金融監(jiān)管。