區(qū)級政府推進PPP模式的實踐與探索

摘要：目前，推進PPP模式已從政策制訂期進入實踐操作期。本文在回顧了南京市江寧區(qū)推進PPP模式的進展情況基礎之上，分析探討區(qū)級政府推進PPP模式的困境，對存在的難點問題進行了探討，并從細化與完善PPP政策、推動PPP模式規(guī)?；\作、建立健全PPP項目監(jiān)管體系等方面提出建議。

關鍵詞：PPP模式；社會資本；融資

中圖分類號：F127；F810.452 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）025-000-02

一、PPP模式的涵義

PPP模式（Public-Private-Partnership），翻譯為“公司合伙制”，具體指公共部門與私營企業(yè)以特許協(xié)議為基礎，通過簽署合同明確雙方的權利和義務，共同承擔投資、責任、回報及風險，提供公共產品或服務，提高公共基礎設施的質量與效率。

PPP有廣義與狹義兩個范疇。廣義PPP模式是指公共部門和私人部門采取相應的合作方式，共同為社會提供公共服務。主要包括，BOT（建設—經營—轉讓）、BTO（建設—轉讓—經營）、BOO（建設—擁有—經營）等。狹義PPP模式是指公共部門和私人部門共同出資，成立項目公司，為社會提供公共服務的方式。

財政部先后發(fā)布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等一系列政策文件，積極指導各地開展PPP模式的推廣，各省市區(qū)（縣）掀起了推廣運用PPP模式的熱潮。

二、南京市江寧區(qū)推進PPP模式的基本情況

南京市江寧區(qū)對照財政部和省市相關文件精神，結合PPP融資模式的基本特點和江寧區(qū)的實際情況，制訂了《南京市江寧區(qū)關于在公共服務領域推廣政府和社會資本模式的實施意見》。

（一）建立工作小組，積極探索推廣PPP模式

財政部門會同全區(qū)其他有關部門，加強政策溝通和信息交流，建立完善政府與社會資本合作協(xié)調工作機制，整合內部資源，建立PPP工作小組，負責做好PPP推廣工作。同時積極探索建立江寧區(qū)多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制，引入PPP模式，扎實推進淳化、江寧、橫溪、湖熟新市鎮(zhèn)建設。創(chuàng)新重點領域融資和投資機制，在資源環(huán)境、公共服務、基礎設施建設、生態(tài)保護等領域，推廣PPP模式。各有關部門在各自職責范圍內參與項目過程管理，負責相關領域具體工作，加強推廣PPP模式的指導和監(jiān)督，促進PPP項目落地實施。

（二）強化政策支持，積極做好宣傳引導工作

財政部門根據(jù)全區(qū)PPP項目進展情況，統(tǒng)籌相關財政專項資金，主要用于示范項目的資本金投入、財政獎勵、融資費用補貼以及相關咨詢評審費用支出；積極向上級部門推薦PPP示范項目，力爭上級專項資金支持；積極鼓勵金融機構為示范項目提供融資、保險等金融服務。大力宣傳江寧區(qū)鼓勵及引導資本參與公共服務領域PPP模式的一系列政策和措施，讓社會資本充分了解參與及運作方式、盈利模式、投資回報等相關政策，以便更好地穩(wěn)定預期市場，提高社會資本對PPP模式的認可度，鼓勵和引導社會資本積極參與到江寧區(qū)公共服務領域和基礎設施建設中來。

（三）積極推進PPP項目先行先試

PPP項目先行先試是推廣運行PPP模式的重要環(huán)節(jié)。按照“試點先行、先易后難、循序漸進”的原則，各行業(yè)主管部門、園區(qū)、平臺根據(jù)經濟社會發(fā)展需求及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。財政部門會同發(fā)改部門組織對征集到的PPP項目進行必要性、合規(guī)性、可行性審核，依據(jù)審核結果，建立PPP項目儲備庫。從中選擇盈利預期較強、前期工作比較成熟的PPP項目先行先試，激活社會投資活力。

三、目前區(qū)級政府推進PPP模式的困境

（一）PPP實際操作層面難度較大

由于PPP在我國屬于新生事物，推廣時間較短，發(fā)展還不成熟，加之其本身環(huán)節(jié)較多，涉及專業(yè)領域較廣，所以盡管財政部和省、市、區(qū)（縣）政府都相繼出臺了一些實施意見及政策文件，但原則性、共性內容較多，地方性特征不夠明顯，特別是針對區(qū)一級政府的可操作性不強，項目路線圖不清晰。由于相關專業(yè)投資機構及人才的匱乏，很多區(qū)級政府的PPP項目的運作都是以財稅、法學人士來主導推動的，項目運營的合理性及科學性很難得到保障。另外，政府相關部門推進PPP項目的步調不一致，上級部門缺乏對基層操作的指導和幫助，也使PPP模式在區(qū)一級的健康有序推進受到一定的影響。

（二）僅將PPP作為一種融資手段

PPP是一個過程，政府和社會資本通過合作，按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，共同提供公共服務或者進行基礎設施建設。當前，很多區(qū)級政府把PPP模式僅僅當成一種融資模式，過分夸大PPP的融資功能，將PPP模式替代為以城投模式為主導的融資體系，沒有意識到其管理效應，更沒有意識到推廣PPP的根本目的是為了提高公共產品（服務）的質量和效率。另外在社會資本層面，很多企業(yè)對投資額度大、回報周期長的PPP項目不愿意引進，造成區(qū)級政府在PPP模式實施推進過程中，存在一頭熱現(xiàn)象。

（三）外資、民營資本等社會資本參與程度低

目前區(qū)級政府推進PPP模式普遍存在的情況是，政府推廣運行的期望值非常高，國企和各地融資平臺參與的興趣很濃，咨詢機構提高服務的熱情高漲，但是外資、民營資本等社會資本的參與程度較低。探其原因，一是外資、民營資本等社會資本往往希望通過項目融資，不管是銀行貸款，還是發(fā)行債券、股權融資，都要直接受到國家相關金融政策的影響，實際上不少PPP項目根本無法利用金融杠桿，這在一定程度上制約投資者的投資熱情。二是受政府財政支付能力的影響，使得區(qū)級政府不得以壓縮項目支出，導致PPP項目收益率一直較低，甚至低于社會資本對普通市場化項目的投資收益回報率。

四、對區(qū)級政府進一步發(fā)展PPP模式的建議

（一）區(qū)級政府應在細化與完善PPP政策的同時，注重加強能力建設

應該說當前有關PPP的政策文件已經出臺了一些，但細化程序還不夠。特別是針對各個區(qū)的實際情況，應出臺一些相應的政策法規(guī)，規(guī)范PPP項目運作，讓區(qū)級政府真正做到有章可循，從制度、機構、項目等多方面切實有效的推動PPP模式。同時要加強能力建設，從中央到地方，對區(qū)一級政府進行系統(tǒng)培訓，要建立一整套針對PPP模式的項目資源管理、項目實施指導、項目審批協(xié)調等中長期的管理機制。

（二）積極探索PPP模式的相關扶持政策，充分發(fā)揮社會資本投資的示范效應

一方面要針對國家、省、市相關政策及區(qū)級基礎設施建設情況，研究制定區(qū)級政府推廣PPP模式的相關政策措施，凡是政府公共基礎設施項目運用PPP模式實施的，在項目規(guī)劃、審批、預算安排資金等方面積極支持。通過相關PPP政策宣傳和項目示范帶動效應，引導社會資本積極參與PPP項目。另一方面要發(fā)揮財政、金融政策作用，鼓勵銀行等金融機構支持PPP項目，擴大相應融資力度，對參與項目融資的金融機構，給予一定的政策傾斜，特別是在信貸考核、財政資金存款等方面。同時在鼓勵社會資本參與的基礎之上，積極探索通過企業(yè)中期票據(jù)、項目收益票據(jù)等融資工具和創(chuàng)新產品實現(xiàn)融資。

（三）正確運用財政引導資金，推動PPP模式規(guī)模化運作。

為吸引銀行等金融機構投資，區(qū)級財政可安排專項資金，建立PPP模式引導基金，集中用于項目開發(fā)的前期投入及提供政府投入股本，共享長期穩(wěn)定利潤，另外用于信用擔保，保證PPP項目融資渠道的穩(wěn)定。同時在借鑒國內外的先進經驗基礎之上，建議由市級政府負責建立相應的操作規(guī)范、監(jiān)督程序和績效考核標準，積極推動區(qū)級政府將相同性質項目打包，采用整體運營，降低運營及管理成本。對有條件的區(qū)縣，可以劃出專門區(qū)域，由具有一定實力的社會資本整體運營，實現(xiàn)不同性質項目捆綁，降低價格，實現(xiàn)規(guī)模效益和經濟收益。

（四）建立健全PPP項目監(jiān)管體系，盡快完善相應的監(jiān)督考核機制

一是建立項目負責制。相應運營建立PPP專項工作負責制，派專業(yè)人士全程跟進建設期的監(jiān)督管理，若發(fā)生突發(fā)情況時，負責聯(lián)絡相關部門研討商榷，確保建設任務順利完成。二是建立考核機制。根據(jù)項目實際情況，制定相應考核指標，規(guī)范考核程序，確保社會資本提供公共產品及服務質量達到標準。三是建立綜合評價機制。區(qū)級政府與項目使用者一同參與，對項目的實施程度、資金使用情況及社會滿意度等進行績效評價，并將結果公布于眾，接受社會監(jiān)督，鼓勵社會資本借助管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新等方式提高公共服務質量。

參考文獻：

[1]溫來成.現(xiàn)階段我國PPP模式推廣中的幾個關鍵問題分析[J].會計之友，2016，（6）：4-7.

[2]王會川.論PPP模式在地方推廣應用的難點與對策[J].經濟研究參考，2015，（51）：49-51.

[3]陶李.PPP模式在我國發(fā)展緩慢原因的探析[J].遼寧教育行政學院學報，2016，（1）：4-7.

[4]房金龍.鹽城市推進PPP模式情況、問題及建議[J].預算管理與會計，2016，（2）：55-57.

作者簡介：孫濟惠（1982-），女，江蘇灌南人，會計師、講師，碩士研究生，研究方向：公共財務與政府會計。