鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的鄉(xiāng)村治理法治化問(wèn)題研究

鄧依冰

〔內(nèi)容提要〕鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)在于鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化則是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的必然選擇。結(jié)合目前鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)鄉(xiāng)村治理法治化過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行合理的分析，從而探索出鄉(xiāng)村治理法治化的新路徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。

〔關(guān)鍵詞〕鄉(xiāng)村振興 治理法治化 有效治理

落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重要戰(zhàn)略部署，是一項(xiàng)既艱難而又長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作任務(wù)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略思想，提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，進(jìn)一步提高村民自我管理、自我服務(wù)的能力，并充分利用德治在鄉(xiāng)村治理中的感召力量，形成三種治理方式有機(jī)結(jié)合的治理體制。這不僅是對(duì)中華民族傳統(tǒng)文明的有效傳承，更是推進(jìn)新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

鄉(xiāng)村治理法治化是在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由農(nóng)村自治組織和基層單位按照有關(guān)法律規(guī)范管理自身事務(wù)，包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化等方面所有的基層社會(huì)活動(dòng)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是目前解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題最根本的途徑，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略把“三農(nóng)”工作放到了優(yōu)先地位，它對(duì)“三農(nóng)”工作進(jìn)行了全方位的戰(zhàn)略部署，是新時(shí)代開(kāi)展“三農(nóng)”工作的要求和目標(biāo)。2018年3月8日，習(xí)近平總書(shū)記在北京參加第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)山東代表團(tuán)的報(bào)告審議時(shí)，提出了“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興”的要求，強(qiáng)調(diào)要明確落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織的振興。這“五個(gè)振興”系統(tǒng)回答了在結(jié)合新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展情況的大背景下如何振興的問(wèn)題，內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民生活的方方面面，形成一個(gè)有機(jī)整體，緊密不可分割，這“五個(gè)振興”既是實(shí)施要求，也是工作方向。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，運(yùn)用法律思維和方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化，人才和組織的振興是貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇。

（一）鄉(xiāng)村治理法治化為產(chǎn)業(yè)振興夯實(shí)根基

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有讓農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)“活”起來(lái)，農(nóng)民的生活才能從根本上有所提高。雖然自2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略被提出來(lái)后，農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了歷史性成就，但產(chǎn)業(yè)整體的發(fā)展水平還處在上升階段，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中還存在各種各樣的問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)振興，除了需要從外部進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更需要通過(guò)對(duì)治理規(guī)則、治理體系等內(nèi)部調(diào)整為產(chǎn)業(yè)振興打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興都需要鄉(xiāng)村治理的法治化建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中運(yùn)用法治思維和法治方式、加強(qiáng)規(guī)則意識(shí)可以使得經(jīng)濟(jì)在平穩(wěn)有序中得以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能更好的得以融合。

（二）鄉(xiāng)村治理法治化為人才振興提供平臺(tái)

鄉(xiāng)村的振興，關(guān)鍵就在人。鄉(xiāng)村治理人才是助力鄉(xiāng)村振興最強(qiáng)勁的“助推劑”。鄉(xiāng)村區(qū)域是各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施都比較薄弱的地方，在這種前提條件下，把人才留在鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新鮮的血液，離不開(kāi)鄉(xiāng)村治理法治化。在當(dāng)今受過(guò)高等教育的學(xué)生心中，重要的不僅僅是一紙文憑，更重要的是把所學(xué)運(yùn)用到實(shí)踐中。更多的大學(xué)生畢業(yè)后選擇報(bào)考大學(xué)生村官，“三支一扶”正是鄉(xiāng)村治理法治化為人才振興提供更好選擇、創(chuàng)造更好平臺(tái)的體現(xiàn)。

（三）鄉(xiāng)村治理法治化為文化振興凝聚共識(shí)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，法治不僅僅是一種治國(guó)理政的方式、一種社會(huì)調(diào)節(jié)的機(jī)制，更是一種價(jià)值精神。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，不僅僅有利于培養(yǎng)村民的法治意識(shí)，更有利于樹(shù)立起法治在村民心中的信仰。法治觀念深入人心，村民們才能夠?qū)Ψㄖ螄?guó)家、法治精神有更深刻的理解，才能從根本上推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的精神文明建設(shè)，凝聚鄉(xiāng)村地區(qū)的法治共識(shí)。

（四）鄉(xiāng)村治理法治化為生態(tài)振興保駕護(hù)航

鄉(xiāng)村地區(qū)擁有的最寶貴的財(cái)富就是純天然的生態(tài)環(huán)境，但一些地區(qū)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，目光短淺地選擇了以破壞生態(tài)環(huán)境來(lái)取得短暫經(jīng)濟(jì)效益的錯(cuò)誤做法。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就要從源頭解決生態(tài)環(huán)境遭到破壞的問(wèn)題，而推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的法治化則是解決鄉(xiāng)村一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題最切實(shí)有效的手段。在立法方面，加快制定鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律；在司法方面，檢查機(jī)關(guān)在滿(mǎn)足一定前提下，對(duì)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境構(gòu)成犯罪的行為，依法堅(jiān)決提起環(huán)境公益訴訟；在執(zhí)法方面，突出政府機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)保護(hù)的職責(zé)；在守法方面，要提高村民自覺(jué)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)。從立法、司法、執(zhí)法、守法全方位為守護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興保駕護(hù)航。

（五）鄉(xiāng)村治理法治化為組織振興構(gòu)建框架

鄉(xiāng)村基層組織的有效治理是健全鄉(xiāng)村治理體系的核心部分。鄉(xiāng)村基層組織是調(diào)解民間糾紛，協(xié)調(diào)生產(chǎn)生活的第一線(xiàn)，發(fā)揮著不可替代的作用。鄉(xiāng)村組織振興只有在法治的框架下進(jìn)行，其生命力才會(huì)真正得以顯現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理法治化要求基層自治組織在行使職責(zé)的過(guò)程中尊重法治權(quán)威，在法治的框架內(nèi)調(diào)解糾紛，化解矛盾，以法治保障鄉(xiāng)村組織振興的有效推進(jìn)。

隨著中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)有了翻天覆地的變化，為構(gòu)建德治、自治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系打下深厚基礎(chǔ)的同時(shí)，也面臨著許多新的挑戰(zhàn)。

（一）傳統(tǒng)“人治”觀念根深蒂固，鄉(xiāng)村群眾“法治”觀念有待加強(qiáng)

我國(guó)是有著兩千多年封建專(zhuān)制歷史的大國(guó)，封建社會(huì)留給人們的“人治”思維早已根深蒂固，特別是在環(huán)境相對(duì)封閉的農(nóng)村地區(qū)，這種“人治”觀念更為明顯。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，這種“人治”觀念具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)村的宗族勢(shì)力在村民自我管理過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)，如在村委會(huì)選舉換屆時(shí)這種宗族勢(shì)力會(huì)利用自己家族積累的一些資源人脈，暗中操縱選舉，從而使得能代表自己利益的村民當(dāng)選。而那些真正為村民利益考慮，為農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮的人才發(fā)揮不出應(yīng)有的價(jià)值，村民自治就失去了靈魂。另一方面，鄉(xiāng)村群眾的“法治”觀念淡薄，在面對(duì)糾紛、面對(duì)權(quán)益受到侵犯的時(shí)候，不是選擇去尋求法律的幫助，而是選擇向村集體中的“村長(zhǎng)”“族長(zhǎng)”這些村中的長(zhǎng)者進(jìn)行評(píng)理協(xié)調(diào)。久而久之，在鄉(xiāng)村中就形成了用“人治”去解決糾紛、用“人治”來(lái)進(jìn)行鄉(xiāng)村事務(wù)管理的統(tǒng)一思維。這些“人治”化的做法嚴(yán)重背離建設(shè)法治鄉(xiāng)村、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略構(gòu)想。

（二）基層法治人才隊(duì)伍緊缺，治理運(yùn)行缺乏規(guī)范的體制機(jī)制

鄉(xiāng)村基層的法治人才隊(duì)伍是鄉(xiāng)村治理的“第一線(xiàn)力量”，但是當(dāng)前很多農(nóng)村地區(qū)都存在著基層法治人才隊(duì)伍緊缺、法治隊(duì)伍老齡化的問(wèn)題，工作的積極性和法律的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)明顯欠缺。即使一些村集體設(shè)立了人民調(diào)解委員會(huì)、法律服務(wù)站等組織，但這些組織的組成人員大多是村民委員會(huì)的成員或者是農(nóng)村的法律服務(wù)志愿者，他們由于缺乏系統(tǒng)法律知識(shí)技能的培訓(xùn)，導(dǎo)致所提供的法律服務(wù)范圍和水平受到了相應(yīng)的限制，面對(duì)鄉(xiāng)村紛繁復(fù)雜的糾紛，不能夠靈活處理，找到適合的法律依據(jù)。同時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)也面臨著巨大的法律服務(wù)缺口，面對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村群眾多元化的利益訴求，現(xiàn)有的訴訟程序不能完全適應(yīng)當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會(huì)，這就需要人民法庭在承擔(dān)審判職能時(shí)，不但要適應(yīng)人民群眾日漸增長(zhǎng)的對(duì)專(zhuān)門(mén)法律服務(wù)能力的需求，更要立足于當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)狀去處理鄉(xiāng)村社會(huì)的法律糾紛，回應(yīng)人民群眾的司法需求。

（三）鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)不健全，立法缺口亟需解決

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)的前提條件是有法可依，健全的法律法規(guī)體系是其關(guān)鍵。在鄉(xiāng)村各地進(jìn)行規(guī)范化管理建設(shè)的過(guò)程中，法律法規(guī)不完善的問(wèn)題尤為突出，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，鄉(xiāng)村基層法律制度規(guī)定的過(guò)于籠統(tǒng)。目前的法律條文關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的實(shí)施主要立足在宏觀層面上，對(duì)于一些問(wèn)題的具體界定往往過(guò)于“含糊”，因此在解決實(shí)際問(wèn)題時(shí)會(huì)沒(méi)有操作性。例如在推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興過(guò)程中，涉及投資融資、土地流轉(zhuǎn)、環(huán)境建設(shè)等方面的法律法規(guī)還不能適應(yīng)當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)快速發(fā)展的需要。第二，缺乏切實(shí)可行的村規(guī)民約?！按逡?guī)民約”是中華民族傳統(tǒng)文化的重要內(nèi)容，是由村民大會(huì)所制定的依法自主實(shí)施、自我管理、自我教育、自我約束的規(guī)章制度，也是村民自治的具體形式，村規(guī)民約在實(shí)踐中已日益呈現(xiàn)出了它的巨大的活力，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和精神文明建設(shè)起著重要的、無(wú)法取代的作用。但在現(xiàn)實(shí)生活中由于某些特殊的原因，對(duì)村規(guī)民約的制定與遵守常常流于形式，而變成了一紙空文，更不能對(duì)村集體發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范作用。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村治理法治化。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理，需要不斷探索鄉(xiāng)村治理法治化的新路徑。

（一）營(yíng)造鄉(xiāng)村法治氛圍，培養(yǎng)村民法治意識(shí)

和諧的鄉(xiāng)村法治氛圍，可以消除傳統(tǒng)的“人治”觀念。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化過(guò)程中應(yīng)該探索新的路徑：一是要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)普法宣傳形式。以多種傳播媒介為載體，充分利用鄉(xiāng)村的廣播站、宣傳欄、電子墻等設(shè)施并結(jié)合網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、微信公眾號(hào)等新的媒體形式，多措并舉，把普法宣傳工作常態(tài)化，讓鄉(xiāng)村群眾在日常休閑散步中都能隨時(shí)隨地接受法律的熏陶。二是要強(qiáng)化基層法治文化陣地的建設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)村法律書(shū)屋法律圖書(shū)室的建設(shè)，增加法律書(shū)籍的倉(cāng)儲(chǔ)量，真正地做到送法入戶(hù)，把法律送到更加需要的人群身邊。三是要建設(shè)鄉(xiāng)村法律服務(wù)站。開(kāi)通法律服務(wù)熱線(xiàn)，為村民提供法律援助，讓村民在身陷糾紛的第一時(shí)間想到利用法律來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)的零距離。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治人才隊(duì)伍建設(shè)，健全鄉(xiāng)村治理法治化的工作機(jī)制

首先，需要改革培養(yǎng)法治人才的機(jī)制。在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的大背景下，我國(guó)亟需大批的法律人才，培養(yǎng)后備力量應(yīng)該是兼容中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論和法學(xué)教育為一體。其次，要充分發(fā)揮人民法庭在鄉(xiāng)村治理中的作用。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷著轉(zhuǎn)型期，社會(huì)生活中出現(xiàn)的矛盾和沖突也在加劇，就要求人民法庭在審理案件過(guò)程中把復(fù)雜的法律糾紛與冷硬的法律條文相結(jié)合，依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)，解決爭(zhēng)端，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)公正司法的期盼。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的法律建設(shè)工作，建立并完善鄉(xiāng)村地區(qū)法律規(guī)范體系

農(nóng)村的法律法規(guī)是鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)和規(guī)范，這些規(guī)章制度是否健全影響著它在現(xiàn)實(shí)生活中是否能夠得以合理運(yùn)作。目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村地區(qū)的法律已經(jīng)涵蓋了農(nóng)、林、牧、漁、土地等方面，但部分領(lǐng)域依然面臨立法不健全、立法空白等問(wèn)題，所以相關(guān)領(lǐng)域的法律編制則成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的工作重點(diǎn)。即使我國(guó)在國(guó)家層面上已經(jīng)出臺(tái)了不少針對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的立法，但這些法律不夠全面，不夠深入，也不夠詳細(xì)，可操作性差，這就需要強(qiáng)化立法和制訂地方條例。與此同時(shí)，還要重視發(fā)揮村規(guī)民約的作用，要體現(xiàn)民主原則，充分尊重民意、反映民眾訴求。民間規(guī)范“最可貴之處是民眾的認(rèn)同感較強(qiáng)”，因此，只有收集全體村民的智慧和力量，對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容進(jìn)行廣泛的討論，才能激發(fā)村民內(nèi)心的認(rèn)同感，村規(guī)民約在實(shí)踐中才會(huì)得到更廣泛的支持。

鄉(xiāng)村治理法治化并不是鄉(xiāng)村發(fā)展的權(quán)宜之計(jì)，也不是虛無(wú)縹緲的幻想話(huà)題，而是在汲取了傳統(tǒng)社會(huì)禮治方式的背景下，融合現(xiàn)代治理方式的基礎(chǔ)上，不斷形成和發(fā)展起來(lái)的，是對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理法治化、推進(jìn)全面依法治國(guó)、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展、保障基層群眾權(quán)益至關(guān)重要的治理方式。

（作者單位：大連海洋大學(xué)）