上海小升初教育市場的分割及治理

陳鑫 尹巖

〔內(nèi)容提要〕本文首先分析上海市小升初教育市場分割的標準過程以及表現(xiàn)特征，并剖析該現(xiàn)象產(chǎn)生的社會、學校以及家庭問題。然后，從多中心理論視角分析上海市產(chǎn)生小升初教育市場分割現(xiàn)象的原因。政策的疊加推進是產(chǎn)生該現(xiàn)象的根本原因，故最后從政策手段入手，基于多元治理理論的制度供給、可信承諾、互相監(jiān)督三個維度，構(gòu)建出治理小升初教育市場分割的多元機制。

〔關(guān)鍵詞〕多中心治理 小升初 教育市場分割 多元治理 公民同招

隨著市場經(jīng)濟的改革和基礎(chǔ)教育規(guī)模、種類的擴大完善，教育市場分割成為影響基礎(chǔ)教育發(fā)展和公平的重要因素。教育市場分割的理論研究多停留在概念界定及標準層面，有關(guān)教育市場分割的應用研究則多集中在高等教育、學前教育等非義務(wù)教育領(lǐng)域，很少涉及義務(wù)教育領(lǐng)域。上海市作為父母對子女教育參與意識和力度最高的城市之一，其教育越來越呈現(xiàn)兩極化趨勢，上海市優(yōu)質(zhì)初中逐漸民辦化的趨勢加劇了馬太效應，也使得義務(wù)教育市場分割愈加清晰。

上海市作為人口眾多的直轄市和改革先驅(qū)，教育行政部門為滿足廣大群眾的多種需求和保障義務(wù)教育入學率制定了相關(guān)政策。然而在義務(wù)教育階段，小升初作為中考前最后一次不靠分數(shù)的升學備受關(guān)注。在多方行為推動下，上海市小升初教育市場呈現(xiàn)出分割狀態(tài)。下文對上海市的小升初教育市場的分割現(xiàn)狀以及特征表現(xiàn)進行概括描述。

（一）上海市小升初教育市場分割標準與過程

1.上海市小升初教育市場分割標準

根據(jù)上海市的小升初入學政策以及兩級分化效應，整理歸納出上海市小升初教育市場分割共有兩種橫向分割標準（不考慮縱向行政區(qū)劃分），結(jié)合兩個標準可以得出較為詳細的分割市場（見表1）。

招生時間是由上海市教委頒布的，不同屬性的初中在不同的時間段內(nèi)報名，錄取時間也由教育相關(guān)部門決定。2020年上海市小升初階段實行“公民同招”政策，之前屬于提前招生教育市場的民辦初中均歸于滯后招生教育市場。通過報錄比將上海市小升初教育市場劃分為優(yōu)質(zhì)教育市場與普通教育市場，兩種標準劃分的不同市場間的關(guān)系如圖1所示，雙紅線代表招生時間分割標準，綠線代表教育質(zhì)量標準。

從圖1可以看出，目前上海市屬于提前招生教育市場的初中均是優(yōu)質(zhì)學校，優(yōu)質(zhì)教育市場的公辦初中、民辦初中以及普通教育市場的初中一起構(gòu)成了滯后招生教育市場。

2.上海市小升初教育市場分割過程

2019年以及之前的上海市初中報名入學先后流程如下：特殊公辦初中（考試）——各區(qū)優(yōu)質(zhì)民辦初中（面談）——公辦初中及其他民辦初中，公辦初中與民辦初中的錄取時間不重疊，特殊公辦初中、優(yōu)質(zhì)民辦初中和優(yōu)質(zhì)公辦初中不存在沖突，故上述的招生順序存在篩選分割功能。而特殊公辦學校與各區(qū)優(yōu)質(zhì)民辦初中畢竟是少數(shù)，故將其歸為一類。則上海市的小升初教育市場分為了兩類：提前招生教育市場和滯后招生教育市場。按照教育質(zhì)量來進行分割，教育市場則被分割為兩部分：優(yōu)質(zhì)教育市場和普通教育市場。

2020年3月上海市教委頒布了《2020年本市義務(wù)教育階段學校招生入學工作的實施意見》，明確全市初中實行“公民同招、隨機派位”政策，杜絕民辦中學提前篩選生源。但是上?！叭保ㄉ虾^(qū)域內(nèi)的三所頂尖公辦初中：上海實驗學校、上海外國語大學附屬外國語學校、浦東外國語學校）明確將通過評估審核面向上海全市招生，通過審核的學生參加學校面談，面談決定是否最終錄取，招生時間早于普通公辦和民辦初中的搖號錄取時間，三所學校在同一天開展面試。若學生沒有被三公錄取則照常參加公辦學校和民辦學校的隨機派位，報名民辦初中而又沒有搖到號的學生則按照輪次由還未招滿的公辦初中兜底。民辦一貫制學校則早在“三公”前就已經(jīng)完成了直升錄取。招生順序即“民辦一貫制直升——上?！嬖嚒k與民辦初中搖號招生”。在這種情況下上?！叭眲t屬于提前招生教育市場，其余學校均屬于滯后招生教育市場。按照教育質(zhì)量標準分割，優(yōu)質(zhì)教育市場則包含三公學校和報名人數(shù)超過招生計劃的學校，報名人數(shù)等于或小于招生計劃的初中則屬于普通教育市場。

（二）上海市小升初教育市場分割表現(xiàn)與特征

1.上海市小升初教育市場分割表現(xiàn)

上海市小升初教育市場分割表現(xiàn)在兩個方面。首先表現(xiàn)在對小升初教育市場主體活動自由度的限制上。目前在初中招生過程中，僅允許三所極為優(yōu)質(zhì)的公辦初中和有寄宿條件的民辦初中跨區(qū)招生，而其他民辦初中僅可在本區(qū)招生，公辦初中的招生范圍更小，由各區(qū)教育局制定具體的招生片區(qū)。這就把需求方學生家庭限制在了一個很小的市場區(qū)域內(nèi)，可供學生家庭選擇范圍較小甚至沒有選擇，擇校就成為空談，同時供給方學校的招生名額也直接受到教育部門的管控。對其起到調(diào)控作用的實際上是教育部門，而教育部門對此的調(diào)控一般是基于往年的招生情況和當年的學生人數(shù)分布情況。這就區(qū)別于其他教育市場，比如高等教育市場和課外輔導市場。其次是表現(xiàn)在教育這一商品流通的限制上。學生家庭在選擇時，也僅是根據(jù)口碑和家庭情況來進行選擇，入校后重新更換學校的成本太高，即不存在入學名額交換這種情況的出現(xiàn)。

2.上海市小升初教育市場分割特征

上海市小升初教育市場分割的特點就是層次鮮明。提前招生教育市場與優(yōu)質(zhì)教育市場、滯后招生教育市場與普通教育市場在特征上幾乎完全一致。提前招生教育市場屬于優(yōu)質(zhì)教育市場，其具備優(yōu)質(zhì)教育市場具備的一切特征，另外由于其招生時間的特殊性，還會具備一些招生時間帶來的優(yōu)勢，而滯后招生市場則包含的學校較多，但是由于優(yōu)質(zhì)學校本身就是稀缺資源，其在滯后招生教育市場所占的比例不大，其特征主要呈現(xiàn)普通教育市場的特征。

上海優(yōu)質(zhì)教育市場的學校包括三所特殊公辦學校（即2020年小升初過程中的提前招生教育市場的學校）、各區(qū)優(yōu)質(zhì)公辦初中以及民辦初中，填報優(yōu)質(zhì)教育市場學校的優(yōu)質(zhì)生源占總報名人數(shù)的比例較高，故其錄取后的平均生源質(zhì)量肯定優(yōu)于普通教育市場。政府的政策希望提升普通教育市場學校的教育質(zhì)量，在政策支持上有所傾斜。資金、教師、教育設(shè)備等相關(guān)教育要素由于虹吸效應以及馬太效應大都集聚在優(yōu)質(zhì)教育市場中的學校，普通的教育要素被迫流入普通教育市場。辦學自主權(quán)首先受學校屬性的影響，民辦學校的辦學自主權(quán)較大，而公辦學校辦學自主權(quán)力的大小由當?shù)亟逃块T決定，有底蘊、有質(zhì)量保證、有特色的公辦學校擁有的辦學自主權(quán)較大。同時上海市各區(qū)的優(yōu)質(zhì)初中絕大部分是民辦學校，即民辦學校在優(yōu)質(zhì)教育市場的比重較大，可以認為優(yōu)質(zhì)教育市場的學校擁有較大的自主辦學權(quán)。

教育市場分割不利于教育的良性發(fā)展，與經(jīng)濟發(fā)展潮流相悖。作為教育焦慮代表的上海市形成的小升初教育市場分割現(xiàn)象，分別給社會、學校、學生家庭造成不良影響。

（一）對社會的不良影響

1.分割相關(guān)外部市場

教育市場衍生出的教師市場、教育資金市場、房地產(chǎn)市場等由于教育市場的分割相應的產(chǎn)生分割，優(yōu)質(zhì)的教師會流入優(yōu)質(zhì)教育市場的學校，“學區(qū)房”位于優(yōu)質(zhì)教育市場的學校附近，高端的教育設(shè)備也會因為資金的關(guān)系優(yōu)先流入優(yōu)質(zhì)教育市場的學校，相應形成優(yōu)質(zhì)教師勞動力市場、優(yōu)質(zhì)生活資料市場、優(yōu)質(zhì)教育設(shè)備市場等。

2.不利于教育公平，降低教育資源利用效率

促進公平是教育政策的首要價值取向。具有優(yōu)質(zhì)教育的學校會吸引到更為優(yōu)質(zhì)的社會支持、資金、教師和生源等，產(chǎn)生集聚效應，形成優(yōu)質(zhì)循環(huán)，反之其他學校缺少優(yōu)質(zhì)資源從而形成惡性循環(huán)。優(yōu)質(zhì)要素市場和非優(yōu)質(zhì)要素市場的出現(xiàn)，加大教育市場各要素流動的成本，降低教育市場的利用效率，使得教育資源市場難以達成均衡，存在市場失靈的危機。

（二）對學校的不良影響

1.加劇學校質(zhì)量兩極分化

對學校來說，教育市場分割對不同教育市場中學校的影響不同。教育市場的分割會鞏固提升優(yōu)質(zhì)教育市場中的學校的質(zhì)量。學校的質(zhì)量影響家長的選擇，而家長的選擇又反向鞏固了學校的地位，口碑的不斷積累使優(yōu)質(zhì)教育市場初中的升學率以及教育要素質(zhì)量越來越高。

2.挫傷普通教育市場辦學積極性

教育市場分割會挫傷普通教育市場的辦學積極性，不利于這些學校提高自身的辦學質(zhì)量。改革的招生政策僅僅使其生源質(zhì)量與優(yōu)質(zhì)教育市場的學校一致，其他要素如教師、設(shè)備等仍處于普通教育要素市場，政策所期盼的減緩教育市場分割、縮小學校教育質(zhì)量差距、提升整體教育質(zhì)量的目的難以實現(xiàn)。初中教育市場一旦形成分割，隨著時間的推移和口碑的不斷積累，普通學校想要進入優(yōu)質(zhì)教育市場的難度只會越來越大。

（三）對學生家庭的不良影響

1.挫傷學生學習積極性

對于學生而言，篩選幼齡化現(xiàn)象的出現(xiàn)使學生從小長期處于焦慮中，繁重的課外補習任務(wù)使得升學焦慮越來越嚴重。而對于小升初這一關(guān)鍵的節(jié)點，一旦沒有進入自己理想的初中，由于心智的不成熟，學生會出現(xiàn)破罐子破摔的現(xiàn)象，喪失學習的動力，學生大概率會對學習產(chǎn)生不良情緒。

2.增加學生家長的焦慮

對于家長而言，進入高產(chǎn)而有競爭力的教育鏈條已經(jīng)成為上海家長的共識，即使少數(shù)家長心存不擇校的念頭，但是在劇場效應的影響下會不自覺加入擇校大軍中。家長的焦慮將從小升初轉(zhuǎn)移至中考，籌碼將會全部押在校外輔導。上海流行的“初中不讀民辦，大學就讀民辦”，這句話雖是戲言但是也反向證明了整座城市的教育焦慮。

緩解小升初教育市場的分割現(xiàn)象、減少其對各主體的不良影響的前提是找到市場分割現(xiàn)象的本質(zhì)。多中心治理理論是公共治理領(lǐng)域的熱門研究方向，在教育領(lǐng)域，國外多集中應用在教育技術(shù)治理、教育評估治理、學校治理網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域，而國內(nèi)則在集團化辦學、“政校社”合作等方面有較大的貢獻，實際上多中心治理理論也可以用來解釋上海市小升初教育市場為什么會產(chǎn)生分割，主要原因有以下三點：擇校風氣盛行、市場自發(fā)調(diào)整、多種政策推動。

（一）擇校風氣盛行

對學生家庭而言，最重要的是優(yōu)質(zhì)教育資源。上述提到小升初教育市場分割過程實質(zhì)上就是一個沒有絕對主體的資源配置過程，而學生家庭將會根據(jù)資源配置的結(jié)果來決定自己的行為：選擇具備最優(yōu)質(zhì)教育資源的學校。

對學校而言，學校的發(fā)展目標是不斷提升自身的教育質(zhì)量，尤其是初中學校。判斷優(yōu)質(zhì)學校的標準與升學率等相關(guān)指標有關(guān)，而上海民辦初中的教育優(yōu)勢主要是因為生源效應而非學校效應。故優(yōu)質(zhì)初中學校出于自身利益贊同學生家庭的擇校行為，學?？梢酝ㄟ^篩選保留優(yōu)質(zhì)生源。

學生家庭的擇校行為和優(yōu)質(zhì)學校的篩選行為將會使優(yōu)質(zhì)生源集中于優(yōu)質(zhì)學校，優(yōu)質(zhì)生源會給學校的管理、發(fā)展帶來巨大的紅利，使優(yōu)質(zhì)學校的各項評估指標更容易高于普通學校，越來越加劇市場分割現(xiàn)象。

（二）市場自發(fā)調(diào)整

上海市小升初教育市場分割現(xiàn)象的主體是教育市場，而市場的本質(zhì)就是自發(fā)調(diào)節(jié)，具備自發(fā)秩序。上海小升初教育市場在自我調(diào)節(jié)的過程中造成了上海市小升初教育市場的分割。

上海市小升初教育市場的相關(guān)市場包括資本市場（資金市場）、勞動力市場（教師市場）、生活資料市場（房地產(chǎn)市場）、要素市場（設(shè)備市場）。優(yōu)質(zhì)學校發(fā)揮優(yōu)質(zhì)資源的能力要大于普通教育市場，產(chǎn)生的效益遠遠大于普通教育市場，故相關(guān)教育市場的調(diào)節(jié)會出現(xiàn)虹吸效應。而普通初中由于缺乏經(jīng)驗積淀以及相關(guān)的軟實力（校風、教師發(fā)展體系、管理制度等），無法享受生源效應，則無法享受優(yōu)質(zhì)資源帶來的正外部性。教育相關(guān)市場的自發(fā)調(diào)整拉大了優(yōu)質(zhì)初中與普通初中的差距，尤其是相關(guān)要素的市場配置使得上海市小升初教育市場出現(xiàn)分割現(xiàn)象。

（三）多種政策推動

上海市小升初教育市場并不是從一開始就形成分割的，在義務(wù)教育資源數(shù)量尚且匱乏的時代，政府以及人們的關(guān)注點在滿足公民的“有學上”需求上，在不同的時間點政府為了解決當時最迫切的教育需求制定了一系列的招生政策，這些政策帶來的疊加效應形成了當下上海小升初教育市場分割的現(xiàn)象。

上世紀80年代末，上海為克服小學入學高峰期帶來的教室、師資不足等問題的，全市開始試行小學、初中“五四分段”教育。1997年小升初開始就近入學政策，1998年為了促進教育公平施行初、高中分離辦學政策，為了加快初、高中脫鉤，政策向民辦中學傾斜，民辦初中登上舞臺。在民辦初中出現(xiàn)之出，就形成了初步的市場分割。

上海小升初教育市場分割現(xiàn)象形成于民辦初中成立時期。市教委對民辦初中的招生管理相對較松，2003年以來雖然屢次頒布禁止“小五班”“奧數(shù)、英語等級”等進行選拔，但是民辦初中一直“上有政策下有對策”，篩選生源成為民辦初中的共識。2020年，在國家指導下上海市教委推出的小升初“公民同招”政策對民辦初中的招生產(chǎn)生了一定的影響。

上海小升初教育市場出現(xiàn)分割現(xiàn)象的本質(zhì)是多種政策的疊加效應，擇校行為和市場調(diào)節(jié)只是起到加劇作用，政府應從本質(zhì)原因出發(fā)，通過制定相關(guān)政策治理分割現(xiàn)象。由于上海市小升初教育市場的分割現(xiàn)象形成已久，故政策可以通過影響市場要素自我調(diào)節(jié)和市民學校擇校行為進行治理。多中心治理理論給出一條治理思路：制度供給——可信承諾——互相監(jiān)督（見圖2）。

（一）健全多主體參與途徑

上海市的學生家長普遍反映每年政策（包括隱形政策）都在改變。新政策提出并不意味著競爭的停止與公平的開始，利益的分配將迎來新一輪的洗牌，政策制定者如何權(quán)衡利益的分配成為至關(guān)重要的一點。

1.制定完善教育溝通體系

教育部門在制定新的政策制度的過程中，應在保證機會公平、堅持義務(wù)教育和就近入學原則的前提下，進一步制定和完善與教育相關(guān)的溝通體系，明晰權(quán)責，在協(xié)商中滿足各主體的利益訴求和知情權(quán)。

2.增加政策制定參與主體

健全多主體參與治理的途徑，如建立完善的專家咨詢制度、公眾參與制度等，全方面聽取相關(guān)利益主體的意見，保障相關(guān)利益群體代表在政策制定過程的參與權(quán)。加入?yún)⑴c主體有利于政策制定主體出于不同的角度對政策展開理解最終完善政策，最大程度降低政策的不可控性。

3.豐富各主體參與治理方法

保證供給有效的制度和政策一定要滿足多元主體參與的前提條件，豐富各主體參加政策制定與治理的途徑方法，減少交易成本，以滿足最多人的利益訴求到達政策的帕累托狀態(tài)。

（二）提升整體教學質(zhì)量

產(chǎn)生擇校行為原因是因為優(yōu)質(zhì)教育供給不足。小升初教育市場的分割對教育公平、教育效率帶來的不良影響更是降低學生家庭對優(yōu)質(zhì)教育供給的信任，要想改變這種狀況就必須提升整體教學質(zhì)量。

1.集團化辦學

想要在小升初入學階段實現(xiàn)較高水平的公平，教育資源的均衡布局不可或缺，在現(xiàn)有學校的基礎(chǔ)上，提高整體教學質(zhì)量才是促進教育公平的體現(xiàn)。從目前的效果來看，集團化辦學是快速提升普通學校教育質(zhì)量的一個方式，在集團內(nèi)教育要素和技術(shù)的共享使得普通學校的教育質(zhì)量得到保障，相當于有了集團“背書”。

2.針對性扶持兜底學校

政府在關(guān)注教育行業(yè)整體發(fā)展的同時，要重點注意本區(qū)常年處于“兜底”位置的學校，有針對性的進行扶持。可協(xié)助聯(lián)系優(yōu)質(zhì)學校進行對口扶持、引領(lǐng)社會資源的幫助等，根據(jù)實際采取輻射共建方法的最優(yōu)組合。

（三）建立“政—校—社”監(jiān)督機制

目前小升初教育市場分割的現(xiàn)象已經(jīng)形成，處于優(yōu)質(zhì)教育市場的學校大多是利益獲得者，而符合之前政策的、尚未入學的學生家庭則可以視為潛在利益獲得者，對此現(xiàn)象進行治理就要打破現(xiàn)有狀態(tài)，重新打造更為公平的均衡，那么互相監(jiān)督機制就尤為重要。

1.加強政府對自身和學校的監(jiān)督

即使看起來毫無破綻的政策，都會遇到上有政策、下有對策的情況。在政策實施過程中要通過互相監(jiān)督盡量減少這些現(xiàn)象的發(fā)生。加強政府對自身和學校的監(jiān)督，加強政府執(zhí)法監(jiān)督力度，杜絕以權(quán)謀私、搭便車等行為，建立合適的懲罰機制。

2.加強學校與學校之間的監(jiān)督

教育市場分割現(xiàn)象的治理，實際上是為了避免優(yōu)質(zhì)民辦中學提前篩選生源，在既得利益群體看來是拿走了他們的利益。那么，學校與學校之間的互相監(jiān)督機制就可以避免優(yōu)質(zhì)學校鉆空子篩選生源。

3.加強社會對政府和學校的監(jiān)督

加強社會（學生家庭）對政府和學校的監(jiān)督，健全社會監(jiān)督體系，政府和學校要自覺接受公眾的監(jiān)督。而目前新聞媒體也成為保證教育公平的一支重要力量，監(jiān)督通過不當關(guān)系獲得優(yōu)質(zhì)教育資源的現(xiàn)象，同時保證“隨機派位”的透明性。

（作者單位：1.華東師范大學；2.合肥工貿(mào)高級技工學校）