檢察官法治副校長指導、監(jiān)督教育懲戒的理論證成與實踐路徑

許子健?易子薇

【摘 要】當前，我國中小學在實施教育懲戒時存在過罰失當和當罰不罰等問題，這折射出教師、社會、家長、學校與教育行政機關(guān)之間對于教育懲戒的認知偏差與規(guī)范缺失。教育懲戒作為國家授權(quán)學校和教師、旨在預防和制止學生不良行為的管理教育行為，應當在檢察官法治副校長的指導和監(jiān)督下進行。基于其職業(yè)經(jīng)驗和雙重身份，檢察官法治副校長可以通過完善校規(guī)校紀、參與懲戒決定、受理舉報申訴和加強感化教育等方式，促進教育懲戒法治化，進而完善中小學治理體系，健全學生權(quán)益保護機制。

【關(guān)鍵詞】法治副校長 教育懲戒 法治教育 未成年人保護 預防未成年人犯罪

檢察官法治副校長制度是教育部根據(jù)《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》《中華人民共和國教育法》等法律所設(shè)立，引導和鼓勵學校從檢察機關(guān)聘請法治副校長的一項教育制度，旨在完善學校治理體系，建立健全學生權(quán)益保護機制，促進未成年人健康成長。目前，檢察官法治副校長已在各地各級各類學校中廣泛設(shè)置，據(jù)統(tǒng)計，截至2021年9月底，已有近4萬名檢察官擔任全國77000多所學校法治副校長，其中檢察長3205名[1]。2022年1月1日，最高人民檢察院與教育部聯(lián)合印發(fā)的《檢察官擔任法治副校長工作規(guī)定》開始施行，極大地推動了檢察官法治副校長工作規(guī)范化、制度化。但是，檢察官法治副校長的相關(guān)工作機制特別是職能定位和履職路徑尚未明確。與此同時，教育懲戒越位和缺位問題也一再引發(fā)社會熱議。教育懲戒作為學校教育重要而又特殊的組成部分，無論是在保護學生健康成長還是維護學校教學秩序方面，都有其重要意義。特別是新修訂的《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》將教育懲戒納入預防未成年人犯罪措施體系，對中小學校和教師依法依規(guī)用好教育懲戒提出了更高要求。本文擬從理論證成與實踐路徑兩方面論證檢察官法治副校長應當指導、監(jiān)督教育懲戒，為進一步落實檢察官法治副校長制度、改進中小學教育懲戒工作提供參考。

一、我國中小學教育懲戒實施現(xiàn)狀

1. 過罰失當

教育懲戒是為了引導學生認識、改正自己的不良行為，進一步幫助學生自我約束、健康成長而對學生實施的合理有效、階段性的教育手段。部分教師由于對教育懲戒存在理解偏差導致了過罰失當，在實施教育懲戒時重“懲”輕“戒”，重“懲戒”輕“教育”，沒有把握好懲戒的“度”。有不理智者為了樹立個人權(quán)威，甚至僅憑個人情緒、好惡而隨意實施不合理的教育懲戒;有強勢者獨斷決定班級大小事務，將不符合自己意志的行為定義為須懲戒的不良行為;有不區(qū)分教育懲戒和體罰者，導致學生受傷乃至殘疾的嚴重后果;還有的教唆班級學生對違紀者實施體罰，完全忽視了教育懲戒的嚴肅性與教育性[2]。

2. 當罰不罰

《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》制定和實施后，大部分教師對于實施教育懲戒仍然有諸多憂慮，不敢、不愿實施教育懲戒。原因有二：其一，《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》的部分規(guī)定過于原則化、簡單化，難以應對復雜多變的教學實踐;其二，教師實施教育懲戒還面臨著來自社會、家長、學校和教育行政機關(guān)的多重壓力。

（1）社會理性缺失。近年來，教師體罰學生的新聞頻出，“體罰”一詞已成敏感詞匯。究其原因，除了某些缺乏專業(yè)素質(zhì)的自媒體對事件報道不實、添油加醋外，還包括師生關(guān)系、家校關(guān)系的結(jié)構(gòu)性矛盾以及社會公眾理性判斷的缺失[3]。在這種微妙的高壓態(tài)勢下，教師難以預見實施教育懲戒的后果，自然會選擇減少實施乃至將其束之高閣。

（2）家長態(tài)度猶疑。很多家長認為有必要進行家校協(xié)同教育，他們肯定了教育懲戒的價值、信任教育懲戒的過程，甚或主動要求教師實施教育懲戒，但其中仍有不少人對懲戒的實施效果持消極態(tài)度[4]。這不利于五育并舉的實施和促進學生的社會化與個性化，導致了家校共育的效果不佳，甚至激發(fā)家校兩方的矛盾。

（3）學校和教育行政機關(guān)不作為、亂作為?！吨腥A人民共和國教師法》第八條規(guī)定了教師制止和批評有害于學生的行為的義務，《中小學班主任工作規(guī)定》第十六條規(guī)定了教師采取適當方式對學生進行批評教育的權(quán)利。但部分地方教育行政機關(guān)對于教育懲戒的態(tài)度是能避則避，平時既無事前指導亦無事后監(jiān)督，一旦因教育懲戒引發(fā)爭端則往往因輿論壓力而處罰過重，導致教師如履薄冰[5]。

二、檢察官法治副校長指導、監(jiān)督教育懲戒的理論證成

1. 教育懲戒的定性：管理教育行為

根據(jù)《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》第二條的規(guī)定，教育懲戒是指“學校、教師基于教育目的，對違規(guī)違紀學生進行管理、訓導或者以規(guī)定方式予以矯治，促使學生引以為戒、認識和改正錯誤的教育行為”。該定義簡明扼要地概括了教育懲戒的主要特點，但簡單地將教育懲戒定性為教育行為，雖然揭示了教育懲戒的本質(zhì)，卻未能體現(xiàn)教育懲戒相對于一般教育行為的特殊性，本文認為，應當將教育懲戒定性為管理教育行為，理由如下。

首先，教育懲戒具有教育性。區(qū)別于行政、刑事懲戒，教育懲戒不是對違法犯罪人員的處罰，而是一種對學生的教育手段，其目的是糾正未成年人的不良行為，使其形成正確的價值觀、道德觀，以期實現(xiàn)未成年人的社會化，而懲戒只是達到糾正目的的一種教育方式。其次，教育制度的運行必然蘊含管理性教育懲戒。教育活動只有在規(guī)章制度的保護下才能得到更好的實施，當未成年人的行為與教育制度的要求出現(xiàn)分歧，影響教育制度的實行時，就必然需要一定的教育懲戒措施來規(guī)范未成年人的行為。因此，教育懲戒是通過對未成年人的行為進行規(guī)范化管理，使其行為符合教育制度的要求，進而保障教育活動的作用得到更好發(fā)揮的教育管理行為?？偠灾逃龖徒涫且詰徒湫问奖憩F(xiàn)出來的管理教育行為，但它仍然是教育行為的一部分，應當服從和服務于立德樹人根本任務的完成。

但是，作為管理教育行為的教育懲戒畢竟不同于傳道授業(yè)的教育教學行為。目前無論是在師范生培養(yǎng)的教學計劃還是在現(xiàn)任教師的各級各類培訓內(nèi)容中，都基本不會涉及教育懲戒。例如，馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點教材《教育學原理》（高等教育出版社，2019年版）中就沒有提及教育懲戒，更遑論理論探討和適用規(guī)則。教師是教學人員，對于管理則未必擅長，難以實現(xiàn)在懲戒時將教育性與管理性相統(tǒng)一的目標。教師在實施教育懲戒時，大多是依據(jù)自己的臨場判斷和職業(yè)經(jīng)驗進行選擇適用，對于教育懲戒的相關(guān)規(guī)則缺乏了解，學校和教育行政機關(guān)也鮮少開展對于教育懲戒制度化的指導與監(jiān)督。另外，還有部分較為嚴厲的教育懲戒（如警告、嚴重警告、記過或者留校察看乃至開除學籍等紀律處分）是由學校實施的，此類教育懲戒要想兼顧教育性和管理性就更為困難，其實施必須更加慎重。因此，有必要由檢察官法治副校長以司法機關(guān)工作人員和學校管理人員的雙重身份指導教師和學校實施教育懲戒，確保教育懲戒的教育性和管理性都得到充分的體現(xiàn)，也就是說，要確保教育懲戒在維持學生的秩序及紀律的同時實現(xiàn)中小學生的健全人格塑成。

2. 教育懲戒的權(quán)源：國家教育權(quán)

教育懲戒的權(quán)源，一直是理論界爭論不休的話題。一般來說，教育權(quán)可分為三類：國家教育權(quán)、社會教育權(quán)和家庭教育權(quán)。學校和教師并不因中小學生入學而取得他們的監(jiān)護權(quán)，同時在實施教育懲戒前不會也不必取得學生監(jiān)護人的同意。因此，家長懲戒權(quán)被排除在教育懲戒權(quán)的來源之外。關(guān)于教育懲戒權(quán)力來源的爭論主要在國家教育權(quán)和社會教育權(quán)之間展開。

教育部制定公布的《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》，在新中國教育史上第一次以部門規(guī)章的形式，系統(tǒng)地規(guī)定了教育懲戒的權(quán)力屬性、行使原則、行使條件、行使程序、行使方式、救濟措施等，為教育懲戒提供了專門的法律依據(jù)。教育懲戒權(quán)借此正式成為由國家向教師賦予的法定權(quán)力。這在規(guī)范層面上解決了教育懲戒的權(quán)源問題。但是，如前所述，教育懲戒不同于一般的教育行為。為了更好地指導教育懲戒的行使并完善相關(guān)規(guī)則，仍有必要在理論上探討教師懲戒的權(quán)源。

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，教育懲戒被認定為國家教育權(quán)的自然延伸。《中華人民共和國教育法》第二十九條規(guī)定，學校有對受教育者進行學籍管理、實施獎勵或處分的權(quán)利。這一規(guī)定固然籠統(tǒng)，但普遍認為可以依此確認教育懲戒權(quán)的存在?！吨腥A人民共和國教育法》第三十條規(guī)定，學校有義務依法接受監(jiān)督。

此外，根據(jù)《中華人民共和國教師法》第八條、《中華人民共和國未成年人保護法》第二十五條和第三十九條、《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》第三十一條等相關(guān)法律規(guī)定，對存在實施欺凌或有其他不良行為、違反學校規(guī)章制度等情形的學生，學校有權(quán)、同時也有義務對涉事學生采取批評教育、加強管教、予以處分或者實施其他特定管理教育措施。綜合上述法律規(guī)定，不難看出，教育懲戒權(quán)是基于國家教育權(quán)，由國家賦予學校和教師的法定職權(quán)，兼具權(quán)利性與義務性，不能濫用或放棄，并應當依法接受監(jiān)督。

除了法律授權(quán)外，行使國家權(quán)力還必須具備相應的法律資格。在這一方面，法律規(guī)定不甚明確。但是2018年，中央文件首次明確提出“確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位” [6]，盡管尚未完全在立法中得到落實，也在一定程度上為教師行使國家權(quán)力奠定了主體基礎(chǔ)。

作為法定權(quán)力的國家教育權(quán)，同其他公權(quán)力一樣，必須遵循“法無授權(quán)不可為”的原則。監(jiān)督是權(quán)力正確運行的根本保證[7]。而作為國家教育權(quán)自然延伸的教育懲戒，也必須依法行使，并接受監(jiān)督。類似的，公辦中小學教師作為“特殊的”國家公職人員，也應當如同其他行使公權(quán)力的公職人員一樣接受監(jiān)督。但通常而言，教育懲戒不產(chǎn)生法律后果，不構(gòu)成法律行為。對于所有的教育懲戒都按照一般行政行為進行行政和司法救濟顯然既無必要也不經(jīng)濟，即所謂“法律不理瑣事”。但是，如果像某些學者設(shè)想的那樣，只有當學校和教師過分侵越受教育者權(quán)益時，國家教育權(quán)才介入管理[8]，則不僅助長了教育懲戒的濫用，也不利于學生的身心健康，還有可能激化師生和家校關(guān)系。因此，有必要在校內(nèi)對于教育懲戒開展指導與監(jiān)督。檢察官法治副校長的特殊地位，則為這種有針對性的指導與監(jiān)督提供了可能。

3. 教育懲戒的功能：預防和制止不良行為

2020年12月26日，《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》完成修訂，其中第二十八條、第三十一條之規(guī)定為教育懲戒提供了法律依據(jù)，并首次將教育懲戒納入預防未成年人犯罪措施體系。筆者認為，預防和制止未成年中小學生的不良行為是教育懲戒的主要功能。

在行為主義心理學中，斯金納提出的強化理論較好地論證了懲戒對于不良行為的消除效果。一般來說，強化可分為正強化和負強化，即對某行為進行肯定性或否定性的評價，這在某種程度上決定了該行為是否會再次發(fā)生。教育懲戒本質(zhì)上是一種否定性評價也就是懲罰，即通過提供負面刺激，使未成年人認識到不良行為帶來的痛苦后果，從而在根本上消除未成年人的不良習慣以及違法犯罪的動機。

教育懲戒的作用原理和方式與檢察官法治副校長的本職工作有相通和聯(lián)系之處。檢察官的主要日常工作正是對于犯罪分子追究刑事責任。盡管二者在懲罰對象、懲罰強度、懲罰的方式和程序以及懲罰目的等方面存在區(qū)別，但基本模式都是通過強制力，使被懲戒者在精神、身體、其他利益上遭受一定損失，從而促進合范行為的產(chǎn)生。另外，教育懲戒也是預防未成年人犯罪的重要手段，對其進行指導、監(jiān)督可以也應當被納入未成年人檢察范疇。值得注意的是，《中華人民共和國憲法》將檢察機關(guān)定位為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，將學校實施教育懲戒情況納入法律監(jiān)督至少并不牽強。

三、檢察官法治副校長指導、監(jiān)督教育懲戒的實踐路徑

1. 完善校規(guī)校紀

“不以規(guī)矩，不能成方圓?！睂W校章程和相關(guān)規(guī)章制度是學校和教師實施教育懲戒的重要依據(jù)。要使教育懲戒實現(xiàn)法治化，必須完善校規(guī)校紀。《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》等法律雖然或多或少地涉及教育懲戒，但卻普遍存在過于抽象、可操作性不強的問題，無法直接轉(zhuǎn)化為具體的規(guī)則供學校和教師使用?！吨行W教育懲戒規(guī)則（試行）》規(guī)定雖然較為具體，但仍有不少地方需要細化或補充。例如，在適用教育懲戒的事由方面，《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》第七條除了列舉出若干不良行為外，也留下了“其他違反校規(guī)校紀的行為”這樣的賦權(quán)條款;第八條、第九條甚至允許學校校規(guī)校紀自行創(chuàng)設(shè)教育懲戒措施。檢察官法治副校長應當對校規(guī)校紀相關(guān)條款進行審查，確保適用事由合理、嚴厲程度適中。除了實體正義外，檢察官法治副校長還應當確保校規(guī)校紀的制定與修改程序合法，應當指導校方廣泛征求教職工、學生和學生家長意見，提高教育懲戒的科學性、針對性。

2. 參與懲戒決定

除了抽象地指導、監(jiān)督外，檢察官法治副校長還可以有選擇性地直接參與教育懲戒的作成。檢察官法治副校長受限于時間成本，不可能參與所有教育懲戒，但對于一些重要的、有代表性的學生違規(guī)違紀事件，檢察官法治副校長應當參與教育懲戒決定。具體而言，在下列情況下，檢察官法治副校長有必要參與：一是學生違規(guī)違紀情節(jié)嚴重、影響惡劣或者屢教不改，此時，學校所實施的教育懲戒將產(chǎn)生對于學生而言十分重大的后果，檢察官法治副校長應當對此進行必要性和合法性審查;二是學生違規(guī)違紀行為引發(fā)嚴重師生對立、家校矛盾或其他沖突，此時沖突雙方往往情緒化嚴重，如果教育懲戒缺位或失當都有可能激化矛盾，檢察官法治副校長應當憑借其特殊身份和職業(yè)經(jīng)驗，依法作出教育懲戒并居中調(diào)停，保護各方合法權(quán)利。

3. 受理舉報申訴

目前，我國對于教育懲戒的規(guī)定體系難稱健全，普及和實施現(xiàn)狀也不容樂觀，加之教育懲戒本身極易引發(fā)矛盾，由此引發(fā)的糾紛不容小覷。對于教育懲戒糾紛，除了傳統(tǒng)的司法救濟外，檢察官法治副校長也應當發(fā)揮上傳下達作用，積極收集各方法治訴求和案件線索，主動釋法、普法。檢察官法治副校長在受理教育懲戒相關(guān)舉報申訴時，應當注意：一要依法辦事，不能越權(quán)處理，對于涉及違法犯罪的案件，應當移交有關(guān)部門而非自行處理;二要堅持未成年人利益最大化原則，防止學校、教師濫用教育懲戒，侵害未成年人合法權(quán)益。但對于依法作出的教育懲戒，檢察官法治副校長應當充當堅強后盾，保障當事教師不受追究乃至打擊報復。

4. 加強感化教育

對違法犯罪未成年人予以教育、感化、挽救，是我國治理未成年人犯罪的基本方針。這一實踐經(jīng)驗可以由檢察官法治副校長有選擇性地轉(zhuǎn)化到教育懲戒中來。感化教育常以交談等溫和的方法注重于深入探索服刑人員的主觀世界、把握個體特殊性，從而協(xié)助被教育者主動改造自己[9]。此類“育心”的情感教育也被蘇霍姆林斯基等諸多教育家所推崇。檢察官法治副校長在心懷仁愛、科學靈活、民主理性的感化教育基礎(chǔ)上[10]，更要注重維護校園的法治環(huán)境，培養(yǎng)學生的守法意識，幫助學生塑造良好的道德觀和法律觀。同時，也要以理服人、以情化人，科學幫扶受懲戒學生發(fā)揮主觀能動性，進行良好改造和自我約束。

參考文獻

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[2] 中國新聞網(wǎng).河南通報“教師教唆班級學生體罰違紀學生”：責成辭退[EB/OL].（2021-04-03）[2022-05-05].https：//www.chinanews.com.cn/sh/2021/04-03/9447335.shtml.

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[5] 張家然.山東五蓮縣教體局詳解對實施體罰教師處罰修正過程[EB/OL]. （2019-07-28）[2022-05-05]. https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4028760.

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[7] 習近平.關(guān)于《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的說明[N].人民日報，2016-11-03（2）.

[8] 管華.教育懲戒權(quán)的法理基礎(chǔ)重述[J].華東師范大學學報（教育科學版），2020，38（3）：16-24.

[9] 董大全，孫晨博.服刑人員感化教育[J].遼寧警察學院學報，2018，20（5）：74-80.

[10] 戚海青.淺析感化教育在教育方法中的運用[J].教育現(xiàn)代化，2016，3（27）：71-72.

本文系最高人民檢察院理論研究課題“檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)研究”（課題編號：GJ2019C02）、中國法學會部級法學研究課題一般項目“監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接機制研究”〔課題編號：CLS（2021）C14〕階段性成果。

（作者單位：1. 湘潭大學法學院;2. 湖南第一師范學院教育科學學院）

責任編輯：孫昕