增減掛鉤政策之于普通農(nóng)村鄉(xiāng)村振興的是與非

陳春艷

摘要：普通農(nóng)村擁有我國絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村人口，對全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略至關重要。增減掛鉤政策以土地發(fā)展權換資金的方式可能成為普通農(nóng)村鄉(xiāng)村振興的觸發(fā)器，但也有一定的局限性。探索建立城鄉(xiāng)收益聯(lián)結機制、明確農(nóng)村農(nóng)用地整理和預留發(fā)展區(qū)標準，將有助于提高政策效果，增強普通農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展能力。

關鍵詞：增減掛鉤;普通農(nóng)村;鄉(xiāng)村振興

一、引言

在我國，80%的農(nóng)村地區(qū)屬于普通農(nóng)業(yè)型農(nóng)村，這類農(nóng)村缺乏區(qū)位優(yōu)勢和特色資源，尚不具備二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，難以在激烈的市場競爭中獲勝。普通農(nóng)村如何進行鄉(xiāng)村振興？學術界尚且缺乏討論。在實踐中，部分農(nóng)村地區(qū)向增減掛鉤政策借力，探索“土地發(fā)展權換發(fā)展資金”的鄉(xiāng)村振興模式。根據(jù)《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。關于增減掛鉤政策對于鄉(xiāng)村振興的作用，學術界褒貶不一。支持者認為增減掛鉤政策利用一定地域內(nèi)形成的級差地租，將城市化的土地收益向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村建設用地的財產(chǎn)性功能逐漸凸顯，為鄉(xiāng)村振興提供了新動能。反對者則認為增減掛鉤政策只能轉(zhuǎn)移財富，不能創(chuàng)造財富，將該政策作用于鄉(xiāng)村振興將產(chǎn)生很多破壞性后果。中立者則認為增減掛鉤政策的作用應視鄉(xiāng)村發(fā)展的階段而定，既要肯定其對欠發(fā)達鄉(xiāng)村發(fā)展的積極促進作用，又要警惕過度以土地換資金透支了鄉(xiāng)村未來的發(fā)展能力。鑒于此，本文基于對A村的調(diào)研，思考增減掛鉤政策對普通農(nóng)村鄉(xiāng)村振興的有效性與局限性，以及政策優(yōu)化路徑，以期對普通農(nóng)村推進鄉(xiāng)村振興有所啟示。

二、普通農(nóng)村的鄉(xiāng)村振興困境

“普通”與“特殊”相對應，相較于特殊農(nóng)村，本文所說的普通農(nóng)村具有三點特征。一是區(qū)位的普通。普通農(nóng)村既不位于早期實現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化的東部沿海地區(qū)，又遠離大中城市，難以享受到產(chǎn)業(yè)集聚帶來的經(jīng)濟發(fā)展機會和基礎設施投資引致的土地增值收益。二是資源的普通。普通農(nóng)村可挖掘的文化、生態(tài)等旅游資源較少，通過鄉(xiāng)村旅游獲利的可能性較小。三是數(shù)量多且規(guī)模較大，難以通過財政轉(zhuǎn)移支付全面覆蓋。普通農(nóng)村主要分布在中西部地區(qū)，一般規(guī)模較大且在未來仍將存續(xù)，是鄉(xiāng)村中的絕大多數(shù)人口生活的地方。

普通農(nóng)村本應成為鄉(xiāng)村振興的重點，但在實踐中卻困境重重。一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點，而大部分中西部地區(qū)普通農(nóng)村仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程緩慢，所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品附加值低，農(nóng)民增收乏力。二是生活環(huán)境困境。農(nóng)村生活環(huán)境不僅關乎農(nóng)民生活質(zhì)量，也在一定程度上影響其對外來資本和人才的吸引力。由于區(qū)域發(fā)展的不平衡性，過去中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的機會較少，因此其農(nóng)村住房建設、基礎設施和公共服務配置情況也相對滯后于東部地區(qū)。三是生產(chǎn)要素困境。土地、資金、勞動力是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本要素，而普通農(nóng)村除土地以外，資金和勞動力均面臨短缺問題。資金方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的低效率影響著農(nóng)村、農(nóng)民的積累;而區(qū)位與資源劣勢也降低了普通農(nóng)村發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的可能性，使其難以成為商業(yè)資本的選擇。在勞動力方面，在比較利益的驅(qū)動下，農(nóng)村人口向城市的單向流動導致普通農(nóng)村人才流失?！袄先宿r(nóng)業(yè)”、農(nóng)民素質(zhì)偏低是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的常態(tài)，中西部地區(qū)更是如此。在資金和人才的雙重匱乏下，普通農(nóng)村既無實力也無能力進行鄉(xiāng)村振興。

三、增減掛鉤政策之于普通農(nóng)村鄉(xiāng)村振興的有效性和局限性

（一）有效性

普通農(nóng)村在鄉(xiāng)村振興路上面臨的產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境和生活環(huán)境困境，其根源在于資金和人才兩大要素的匱乏。增減掛鉤政策（以下簡稱政策）可在一定程度上緩解普通農(nóng)村的資金困境，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。如圖1所示，運用政策可將原來零星分散的農(nóng)村居民點確定為拆舊區(qū)進行復墾還耕，再重新規(guī)劃農(nóng)民集中居住區(qū)并預留未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)，從而獲取建設用地節(jié)余指標，最后轉(zhuǎn)移到建新區(qū)用于開發(fā)建設。

對于拆舊區(qū)，實施政策的目的在于以土地發(fā)展權換取鄉(xiāng)村建設資金，這些資金將主要用于兩個方面。一是拆舊區(qū)補償安置和復墾還耕，二是集中居住區(qū)占地補償和基礎設施及公共服務配置。首先，拆舊區(qū)復墾還耕后，通過農(nóng)用地整理可集中耕地并完善農(nóng)田水利設施，不僅為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了條件，也在一定程度上減輕農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的初始投資壓力，有助于推動社會資本下鄉(xiāng)投資以及農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。其次，將“滿天星”式的農(nóng)村居民點整合到集中居住區(qū)，實現(xiàn)宅基地集中，節(jié)約了農(nóng)村基礎設施和公共服務配置成本，有助于建設生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，改善農(nóng)村生活環(huán)境。再次，預留發(fā)展區(qū)可根據(jù)需要合理規(guī)劃，通過集體經(jīng)營性建設用地入市、作價入股等方式引入社會資本，依托農(nóng)業(yè)進行產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以豐富農(nóng)村業(yè)態(tài)，助力產(chǎn)業(yè)興旺。最后，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓寬了農(nóng)民持續(xù)增收渠道，而物質(zhì)生活的改善將增強鄉(xiāng)村治理的積極性和主動性，同時人才的入駐也為鄉(xiāng)村治理帶來更多的創(chuàng)造力，從而間接推動治理有效、鄉(xiāng)風文明村莊的建設。

（二）局限性

增減掛鉤政策以土地發(fā)展權換取資金的方式對于普通農(nóng)村的鄉(xiāng)村振興確實能起積極促進的作用，但其實施效果遠不及理論水平，現(xiàn)實中各環(huán)節(jié)的局限性使其效果大打折扣。

一是獲取資金有限。根據(jù)有關政策文件規(guī)定，除“三州三區(qū)”等特困地區(qū)可跨縣（市）域流轉(zhuǎn)增減掛鉤節(jié)余指標外，其余試點地區(qū)只能在市、縣行政轄區(qū)內(nèi)設置項目區(qū)。而普通農(nóng)村大多位于大都市輻射范圍外，本市、縣經(jīng)濟發(fā)展不足，節(jié)余建設用地指標交易價格較低，自然難以為農(nóng)村發(fā)展籌措足夠的資金。最后，項目資金只換來了農(nóng)村生活環(huán)境的改善，但農(nóng)村積累依然薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力仍然不足。

二是農(nóng)用地整理有限。政策在實施過程中存在“重建設、輕復墾”的現(xiàn)象，即資金主要用于農(nóng)民居住環(huán)境改善，而忽視了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。政策實施過程中，僅整治“騰出的農(nóng)村建設用地”而非進行農(nóng)村全域整治，對整村耕地質(zhì)量和農(nóng)田水利設施影響不大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件依然較為落后。

三是農(nóng)村預留發(fā)展區(qū)不足。短期來看，普通農(nóng)村以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為鄉(xiāng)村振興主旋律的原因在于無區(qū)位和資源優(yōu)勢，缺乏二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件。但隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展，提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)復雜度是必然的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，但這在未來很可能受到預留發(fā)展用地不足的阻礙。根據(jù)政策規(guī)定，運用增減掛鉤政策實施項目應當為當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展預留空間，但卻未對具體的預留比例作出規(guī)定。這就導致在實踐中，政府、農(nóng)民集體或企業(yè)主導的增減掛鉤項目，各類主體為了追求短期利益而過度轉(zhuǎn)移農(nóng)村建設用地發(fā)展權的現(xiàn)象屢見不鮮。

四、A村的鄉(xiāng)村振興實踐

（一）振興歷程

A村位于巴中市，幅員面積6平方公里，耕地面積2200畝，下轄9個村民小組，共有570戶、2000余人，其中常住人口800余人。2012年以前，A村主要種植水稻、玉米、小麥等糧食作物，農(nóng)民人均純收入為5460元，屬于西南地區(qū)典型的普通農(nóng)業(yè)村。2012～2016年間，A村兩次實施增減掛鉤項目，共有250余戶村民參與其中，建成4個居民點，村內(nèi)道路、水電氣、光纖通信等基礎設施配置齊全，農(nóng)民培訓、文體活動、醫(yī)療等公共服務不斷完善。到2018年底，A村土地流轉(zhuǎn)面積達1700畝，形成十大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民人均純收入增加至11200元，并先后榮獲省級“四好村”、“生態(tài)文明村”、“幸福美麗新村”等稱號，成功走上了鄉(xiāng)村振興之路。

（二）項目實施效果

首先，A村項目實施最顯著的效果是改善農(nóng)村生活環(huán)境，使之成為生態(tài)宜居鄉(xiāng)村。一是住宅質(zhì)量明顯改善。通過實施兩輪增減掛鉤項目，原本零星分布的土坯房消失不見，取而代之的是4個整齊劃一的農(nóng)村居民點。二是基礎設施不斷完善。A村基礎設施全部由政府負責完善，包括住房外部風貌、周邊綠化、道路、水電氣通訊以及垃圾處理、污水處理、文化廣場、衛(wèi)生所等，明顯提升了鄉(xiāng)村的宜居水平。

其次，A村項目實施也為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供條件，助推產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化。一是預先規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)發(fā)展特色種植業(yè)，拉開A村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化序幕。二是將零星分散的宅基地復墾還耕，有利于農(nóng)用地的規(guī)?；?jīng)營。三是基礎設施修復完善后，可提供更為便利的經(jīng)營環(huán)境，成為社會資本投資的重要拉力。截至2018年底，A村土地流轉(zhuǎn)率達77%，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不斷提高，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達到2559.67萬元，位居全鎮(zhèn)之首。

另外，村民集中居住為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造了有利條件，可促進鄉(xiāng)村治理的制度化、規(guī)范化和透明化。同時，公共服務設施的完善使村內(nèi)文化生活日益豐富，加之鄉(xiāng)村治理工作有序開展，村民間矛盾糾紛事件明顯減少，鄉(xiāng)風文明程度不斷提升。

最后，A村產(chǎn)業(yè)發(fā)展通過土地流轉(zhuǎn)、就近務工、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體三種方式增加村民收入。但不可否認的是，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)村家庭總收入中所占的比重越來越低，外出務工仍是農(nóng)村家庭收入的主要來源。

（三）項目潛在問題

2012年至今，A村依靠兩次項目以土地發(fā)展權換取資金，啟動鄉(xiāng)村振興的效果是值得肯定的，但鄉(xiāng)村振興仍然道阻且長，項目所引發(fā)的潛在問題是否會影響到鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展能力，仍然令人擔憂。第一，弱化集體經(jīng)濟組織。資金在一定程度上代表著鄉(xiāng)村振興的積極性和主導權，而A村集體經(jīng)濟組織被隔離在增減掛鉤項目資金之外，降低了鄉(xiāng)村的自主發(fā)展能力，可能使其失去鄉(xiāng)村振興的主導權。第二，利益保障問題。住房與基礎設施質(zhì)量遭受質(zhì)疑、占地補償未落地、宅基地確權頒證未落實，這一系列事件使農(nóng)民利益受損，農(nóng)民以此為由拒絕繳清購房款，使項目在結束六年后仍拖欠承包商300多萬建房款，社會資本利益受損。第三，產(chǎn)業(yè)用地保障問題。經(jīng)過兩輪的項目，A村豐富的宅基地資源已經(jīng)通過發(fā)展權轉(zhuǎn)移變?yōu)楦刭Y源，為鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)性埋下隱患。沒有充足的建設用地資源作保障，產(chǎn)業(yè)發(fā)展將受到束縛，最終導致農(nóng)民增收渠道受阻。

五、結論與建議

占全國農(nóng)村絕大多數(shù)的普通農(nóng)村，現(xiàn)階段既無區(qū)位也無資源優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件落后、基礎設施和公共服務配置滯后是普通農(nóng)村的基本現(xiàn)狀，資金是其鄉(xiāng)村振興路上的第一個“攔路虎”。運用增減掛鉤政策，轉(zhuǎn)移農(nóng)村土地發(fā)展權換取資金以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，可在一定程度上解決普通農(nóng)村鄉(xiāng)村振興的前期困境，有一定的合理性。從理論上看，增減掛鉤項目要成為普通農(nóng)村鄉(xiāng)村振興的觸發(fā)器，改善農(nóng)村生活環(huán)境是基本要求，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展是主要方向，而對鄉(xiāng)村振興其他方面的直接作用較小。但在增減掛鉤政策實施過程中，局限性主要表現(xiàn)為對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動作用不足。

針對政策現(xiàn)有的局限性，本文提出三點政策建議。第一，探索建立城鄉(xiāng)收益聯(lián)結機制。增減掛鉤政策對鄉(xiāng)村的局限性，資金不足是問題的根源，這主要是土地級差收益較低導致的。目前拆舊區(qū)的土地發(fā)展權收益為“一次總付原則”，沒能與建新區(qū)建立長期的收益聯(lián)結機制。未來可探索延長收益期間，讓拆舊區(qū)在一定年限內(nèi)分享建新區(qū)發(fā)展紅利，提高城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村振興的支持力度。第二，明確拆舊區(qū)農(nóng)用地整理標準。改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件對農(nóng)民同等重要，不能厚此薄彼。目前項目可能無法滿足農(nóng)用地全域整治資金需求，但在政策文件中明確規(guī)定農(nóng)用地整理資金比例、面積以及標準，有利于提高實踐中對農(nóng)用地整理的重視程度，糾正以項目資金換基礎設施改善的傾向。第三，明確規(guī)定預留發(fā)展區(qū)面積。鄉(xiāng)村振興是一項長期工程，不能僅靠增減掛鉤一種工具一蹴而就。政策明確設置預留發(fā)展區(qū)面積下限，可啟發(fā)普通農(nóng)村處理好短期和長期發(fā)展的問題。既要以轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權換取發(fā)展資金，以解燃眉之急;又要為鄉(xiāng)村未來發(fā)展留足空間，保證鄉(xiāng)村的持續(xù)發(fā)展能力。

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（作者單位：四川大學經(jīng)濟學院）