粵港澳大灣區(qū)推廣“一地兩檢”的難度及對(duì)策探析

林曾潤

摘 要：本文基于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)政策背景條件，從項(xiàng)目組研究方向——通關(guān)管理模式視角出發(fā)，具體剖析在“一地兩檢”模式具有較客觀、明顯的比較優(yōu)勢(shì)下仍難以復(fù)制推廣，成為粵港澳三地口岸普遍通關(guān)管理模式的現(xiàn)實(shí)狀況。目前推廣困難主要包括法律授權(quán)及原有口岸基礎(chǔ)設(shè)施模式改造兩方面。同時(shí)本文也將探究基于該模式的適應(yīng)性調(diào)整以在一定程度上緩解推廣困難。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū) ?通關(guān)模式 ?一地兩檢

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2020）09（b）--03

1 引言

粵港澳大灣區(qū)已成為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革的重要模式與實(shí)現(xiàn)途徑。粵港澳大灣區(qū)作為國家經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐，其建設(shè)具有跨越“一國兩制三關(guān)稅區(qū)”的復(fù)雜性與涉及司法、執(zhí)法、政府職能授權(quán)等方面的現(xiàn)實(shí)困難與壁壘。

在優(yōu)化營商環(huán)境、提升粵港澳大灣區(qū)國際競爭力的過程中，“一地兩檢”通關(guān)模式以其低成本、高效率、靈活性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)受到各專家及政府的青睞。相較于以往“兩地兩檢”的一般模式，“一地兩檢”模式主要特征為合署辦公及口岸站的減少。同時(shí)在實(shí)際操作、成本消耗、作業(yè)效率等方面，該模式對(duì)于過境旅客及政府部門等對(duì)象也具備較為明顯的優(yōu)勢(shì)。

但在現(xiàn)實(shí)推廣過程中，由于“一地兩檢”模式的成立涉及“一國兩制三關(guān)稅區(qū)”的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)背景，粵港澳三地的法律法規(guī)及政策同樣具有一定差異，對(duì)于通關(guān)管理模式的變動(dòng)涉及雙方切實(shí)利益。面對(duì)制度上的交涉與磋商，雙方往往需要較長的談判周期從而達(dá)成共識(shí)簽署協(xié)議。其次，在協(xié)議簽署后，對(duì)原有口岸的基礎(chǔ)設(shè)施改造也存在一定實(shí)施難度。在暫時(shí)關(guān)閉口岸進(jìn)行模式升級(jí)與保留原有通關(guān)模式保證旅客、貨物進(jìn)出境作業(yè)正常兩者之間需要政府部門在進(jìn)行細(xì)致權(quán)衡后出臺(tái)相應(yīng)辦法，從而實(shí)現(xiàn)有效過渡。對(duì)于新口岸建設(shè)通關(guān)管理模式的匹配同樣也需要經(jīng)過長周期的磋商談判與實(shí)際建設(shè)考量。

本文將針對(duì)當(dāng)前“一地兩檢”通關(guān)模式推廣困難的現(xiàn)實(shí)狀況，深入剖析其原因，并在此基礎(chǔ)上提出該模式基于粵港澳“一國兩制三關(guān)稅區(qū)”復(fù)雜情況的適應(yīng)性調(diào)整與適當(dāng)變更，為該模式的推廣提供更大的可行性。

2 “兩地兩檢”“一地兩檢”模式比較分析

2.1 “兩地兩檢”模式

相鄰國家 （地區(qū)） 在臨近邊境的地點(diǎn)各自設(shè)置一個(gè)口岸站， 出入境人員和車輛、進(jìn)出口貨物需要分別在兩個(gè)口岸站（圖1）接受海關(guān)、邊檢等檢查。在該通關(guān)管理模式下， 出入境的人員、車輛、進(jìn)出口貨物需要分別接受兩次檢查，第一次是在本國（地區(qū)）海關(guān)的出境檢查， 第二次是在鄰國（地區(qū)）海關(guān)的入境檢查。

“兩地兩檢”模式為當(dāng)前粵港澳各口岸采取的最為普遍的通關(guān)管理模式，其優(yōu)勢(shì)在于：（1）投入應(yīng)用時(shí)間長、可復(fù)制推廣性強(qiáng)。（2）在各自管轄范圍內(nèi)設(shè)置口岸站，不存在錯(cuò)區(qū)法律、法規(guī)以及政策沖突，適用本轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)規(guī)定，政府間洽談周期短。（3）充分滿足不同轄區(qū)內(nèi)政府管制需求。同時(shí)其弊端也較為明顯，主要包括：（1）相同進(jìn)出境人員、車輛、貨物需經(jīng)兩口岸站兩次檢查，通關(guān)時(shí)間長、通關(guān)效率低。（2）建設(shè)口岸站成本高、占地面積大。（3）兩口岸站檢查項(xiàng)目重合較多，分設(shè)口岸站資源浪費(fèi)大、機(jī)會(huì)成本高。

2.2 “一地兩檢”模式

相鄰兩國 （地區(qū)） 通過協(xié)商， 確定在某一國臨近邊境的地點(diǎn)設(shè)置口岸站（圖2）， 兩國 （地區(qū)） 雙方辦理通關(guān)作業(yè)的機(jī)構(gòu)在同一口岸站合署辦公， 聯(lián)合執(zhí)行監(jiān)管。采取“一地兩檢”模式， 出入境人員和車輛、進(jìn)出口貨物僅需在一個(gè)口岸站接受海關(guān)、邊檢等檢查。

“一地兩檢”模式為當(dāng)前擬推廣意愿較高、認(rèn)可度廣的創(chuàng)新通關(guān)管理模式，其優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在：

（1）車輛、人員、貨物只需在同一口岸站接受一次檢查，所需時(shí)間大大壓縮、通關(guān)效率高。（2）僅建設(shè)一個(gè)口岸站以及雙方進(jìn)行合署辦公，有效節(jié)約建設(shè)成本同時(shí)降低各項(xiàng)花費(fèi)。（3）通過合署辦公，雙方可及時(shí)溝通在旅客進(jìn)出境以及貨物查驗(yàn)等方面的問題，推動(dòng)跨區(qū)域、跨部門間“信息互通、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”三互大通關(guān)建設(shè)。但在“一地兩檢”模式推廣的過程中，由于涉及不同的關(guān)稅制度及其他具有差異性的政策規(guī)定，該模式推廣、應(yīng)用進(jìn)程較為緩慢，存在一定弊端，主要包括：（1）該模式所涉及案例與待建地區(qū)存在各自特點(diǎn)，成功案例可復(fù)制推廣性低，且可借鑒案例較少。（2）雙方政府就法律授權(quán)、政策制度調(diào)整等上層設(shè)計(jì)問題需要經(jīng)過長時(shí)間磋商，談判周期長。

3 “一地兩檢”模式推廣困難原因

3.1 “三大法域”背景下立法協(xié)調(diào)、法律授權(quán)困難

粵港澳三地在“一國兩制三關(guān)稅區(qū)三法域”的政策大框架下遵循分屬不同法域、遵循不同法律，相對(duì)于現(xiàn)今世界較為成熟的三大灣區(qū)：紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)及東京灣區(qū)，廣東、香港、澳門三地在制度協(xié)調(diào)、互聯(lián)互通及政府間合作上都存在一定立法、執(zhí)法等方面的困難。

3.1.1 粵港澳三地分屬不同法系、法律差異較大，立法協(xié)調(diào)困難

廣東省屬于內(nèi)地法域，遵循類似大陸法系的法律制度;而香港則屬英美法系，故保留了部分判例法制度;澳門則為大陸法系，延續(xù)葡萄牙傳統(tǒng)，以制定法為法律淵源?；浉郯脑诜ㄏ禋w屬上呈多樣化特征，這使三地在制定法源、法律解釋、法律適用、法律授權(quán)等方面均存在較大差異，增加了粵港澳政府間立法協(xié)調(diào)及合作難度。

例如在廣東省人民政府與香港特別行政區(qū)政府簽署《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實(shí)施“一地兩檢”的合作安排》（以下稱《合作安排》）過程中，該《合作安排》首先需提交全國人大常委會(huì)審批，獲批通過后由香港立法會(huì)進(jìn)行表決，表決通過后則標(biāo)志有關(guān)《合作安排》香港本地立法程序的完成。由于“一國兩制”大背景及兩大法域差異，在立法程序推進(jìn)過程中，部分香港專家學(xué)者對(duì)于《香港基本法》法律適用、法律解釋存在差別觀點(diǎn)，認(rèn)為該《合作安排》越權(quán)且違反香港基本法并向香港高等法院提出司法復(fù)核申請(qǐng)。完全不同的法域環(huán)境對(duì)于三地法律方面專家人才的思維模式及法律解讀存在一定影響，并且由于法律授權(quán)、法律適用等方面的不同解讀也為三地法律層面上的進(jìn)一步合作造成一定困難，“一地兩檢”模式推廣立法協(xié)調(diào)存在阻礙。

3.1.2 粵港澳三地所遵循基本法律存在較大差異，法律授權(quán)問題突出且難以協(xié)調(diào)商榷

“一國兩制”框架下，港澳回歸后，依據(jù)香港、澳門所確立遵循的《基本法》，港澳必須遵循實(shí)施列于《基本法》附件三中的全國性法律，其他未列入《基本法》附件三中的全國性法律可以不予實(shí)施。同時(shí)，在不與《基本法》沖突的情況下，香港、澳門可繼續(xù)保留其原有法律并且享有高度自治權(quán)包括立法、司法、執(zhí)法等權(quán)利。而在“一地兩檢”模式具體應(yīng)用于粵港兩地通關(guān)過程中，其爭論焦點(diǎn)正集中于對(duì)香港基本法的理解與法律授權(quán)爭議。

在香港《基本法》附件三中并未直接引入有關(guān)海關(guān)、邊檢執(zhí)法權(quán)的全國性法律，部分香港學(xué)者同樣提出“一地兩檢”模式下，在香港建設(shè)“內(nèi)地口岸區(qū)”并在該區(qū)域適用內(nèi)地法律，該行為是否符合香港基本法的疑問。香港高等法院對(duì)于該問題的回復(fù)則回避了“《合作安排》違背香港《基本法》侵犯香港自治權(quán)”的主要爭議點(diǎn)，從程序性角度對(duì)香港立法會(huì)該項(xiàng)決議進(jìn)行審核，進(jìn)而避免了香港高等法院在內(nèi)地適用的法律體系下對(duì)全國人大常委會(huì)決議的法律性質(zhì)進(jìn)行判定。但從實(shí)體法角度出發(fā)，《香港基本法》第18條第3款，全國人大常委會(huì)有權(quán)在征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)和香港特別行政區(qū)政府的意見后， 對(duì)列于本法附件三的法律作出增減， 盡管前述增減的范圍仍然受到限制，但不可否認(rèn)， 全國人大常委會(huì)在法律上是擁有此項(xiàng)權(quán)力的。香港、澳門兩地的基本法體現(xiàn)的不僅僅是“高度自治”，更為重要的是“一國兩制”的根本原則，對(duì)于基本法中的某些條款進(jìn)行體系化的具體解釋，才能使基法更好的符合其制定初衷?！耙坏貎蓹z”模式涉及合署辦公、三地海關(guān)邊檢執(zhí)法權(quán)力行使范圍等較為敏感并且牽涉三地基本法的政治問題，在法律授權(quán)以及法律適用方面存在的問題難以協(xié)商且容易引發(fā)爭議，由此造成“一地兩檢”的推廣應(yīng)用十分困難。

“一地兩檢”模式使原本獨(dú)立設(shè)置于兩地關(guān)境內(nèi)的口岸站合二為一，要求原本分立于不同關(guān)境內(nèi)并遵循各自法律體系的執(zhí)法部門進(jìn)行合署辦公并實(shí)現(xiàn)旅客資料的共享和交換使用，勢(shì)必有一方會(huì)將本區(qū)域內(nèi)適用的執(zhí)法權(quán)力帶入另一關(guān)境內(nèi)。在不同法域情況下，基于香港、澳門《基本法》所引發(fā)的全國性法律適用與授權(quán)問題，其談判周期長且涉及執(zhí)法權(quán)爭議等敏感問題，在較大程度上造成了“一地兩檢”模式的推廣應(yīng)用困難。

3.2 原有口岸基礎(chǔ)設(shè)施改造困難

通關(guān)流程涉及海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫（2018年4月正式并入海關(guān)）、邊檢等多個(gè)流程，同時(shí)口岸聯(lián)檢大廳另配設(shè)公安、消防等其他部門，如何使各部門及流程環(huán)節(jié)功能區(qū)合理分布以及使眾多環(huán)節(jié)執(zhí)法機(jī)構(gòu)各司其職按一定順序完成通關(guān)流程，在口岸基礎(chǔ)設(shè)施配置上都需要嚴(yán)密設(shè)計(jì)。

“一地兩檢”與“兩地兩檢”通關(guān)模式在兩地執(zhí)法部門空間設(shè)計(jì)上存在本質(zhì)差異，其功能分區(qū)布局具有明顯差別，在以“兩地兩檢”模式下設(shè)計(jì)的口岸聯(lián)檢大廳的基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)上進(jìn)行“一地兩檢”形式改造較為困難。

如深圳羅湖口岸——香港與內(nèi)地連接的第一口岸 ，其設(shè)計(jì)與布局完全基于“兩地兩檢”模式（見圖3）。深港兩地邊檢站分立深圳河兩岸，內(nèi)地旅客赴港需要首先在內(nèi)地出境大廳進(jìn)行海關(guān)、邊檢等檢查，而后步行通過羅湖橋，抵達(dá)香港邊檢站后進(jìn)行入境檢查?；浉鄱鄶?shù)口岸皆采用兩地邊境分別設(shè)立邊境管制站并分別進(jìn)行出入境查驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)模式。

而進(jìn)行“一地兩檢”模式改造，邊境管制站數(shù)量將會(huì)縮減，原有兩個(gè)管制站是保留內(nèi)地管制站或是香港、澳門方管制站，該問題涉及內(nèi)地與港澳方敏感領(lǐng)域，其商議與協(xié)調(diào)周期長且容易引發(fā)爭論。其次，在管制站數(shù)量縮減后，雙方執(zhí)法部門需進(jìn)行合署辦公，站內(nèi)的功能區(qū)劃分及部門權(quán)利范圍均需要重新劃分，在原有基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)下很難滿足“一地兩檢”新模式需求。如何實(shí)現(xiàn)對(duì)原有口岸基礎(chǔ)設(shè)施的合理規(guī)劃改造以滿足“一地兩檢”新模式需求？如何明確雙方權(quán)限范圍并保證通關(guān)流程的順序性與高效？對(duì)于原有口岸基礎(chǔ)設(shè)施而言，應(yīng)用“一地兩檢”模式都意味著顛覆性的調(diào)整與改造。除此之外，關(guān)閉口岸從而實(shí)現(xiàn)對(duì)口岸的改造升級(jí)，對(duì)于出入境旅客及各企業(yè)造成的不便甚至是損失也需合理估算并施以合理應(yīng)對(duì)方法。

在法律協(xié)調(diào)、法律授權(quán)問題外，如何對(duì)于原有口岸基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行合理改造，同樣也需要投入大量時(shí)間精力及建設(shè)成本。

4 “一地兩檢”模式適應(yīng)性調(diào)整分析

基于上述“一地兩檢”模式推廣困難原因分析，面對(duì)執(zhí)法權(quán)力界定、法律授權(quán)困難以及原有口岸基礎(chǔ)設(shè)施改造難等問題，“一地兩檢”通關(guān)模式可進(jìn)行適當(dāng)適應(yīng)性調(diào)整以更加符合粵港澳三地特殊區(qū)域狀況，從而推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)營商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化與區(qū)域建設(shè)。

在原有“一地兩檢”模式下僅設(shè)有單一管制站，雙方執(zhí)法部門于該管制站內(nèi)合署辦公。通過適應(yīng)性調(diào)整，結(jié)合現(xiàn)今原有口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，可對(duì)現(xiàn)有兩個(gè)管制站進(jìn)行保留，但在兩個(gè)管制站內(nèi)均實(shí)行合署辦公，在入境時(shí)進(jìn)行海關(guān)、邊檢檢查。對(duì)于出入境的人員和車輛、進(jìn)出口貨物僅在入境時(shí)進(jìn)行一次檢查， 與“一地兩檢”模式的效率是一樣的;但對(duì)于兩地不同執(zhí)法權(quán)力的實(shí)現(xiàn)是相對(duì)等的，在保留“一地兩檢”模式通關(guān)效率高的優(yōu)勢(shì)下減少利益沖突與分歧，提升協(xié)商成功率，縮減談判協(xié)調(diào)周期。

5 結(jié)語

提升通關(guān)效率對(duì)優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)營商環(huán)境、增強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)貿(mào)易便利化程度與總體競爭力具有十分重要的意義。而“一地兩檢”模式相較于現(xiàn)今普遍適用粵港澳三地口岸的“兩地兩檢”模式，其優(yōu)勢(shì)與長期利好態(tài)勢(shì)也是業(yè)內(nèi)專家學(xué)者普遍認(rèn)同的。

但基于粵、港、澳三地的復(fù)雜政策政治背景，在“一國兩制三關(guān)稅區(qū)三法域”大框架下而出現(xiàn)的立法協(xié)調(diào)與法律授權(quán)以及原有口岸基礎(chǔ)設(shè)施改造困難等實(shí)際問題，“一地兩檢”模式應(yīng)充分結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“粵港澳”特色改造，在保留大幅提升通關(guān)效率這一核心優(yōu)勢(shì)的前提下，注重雙方的利益協(xié)調(diào)與權(quán)利對(duì)等，從而更好推動(dòng)“一地兩檢”模式普遍落地。

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