新時代視域下中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革探析

李文睿

關(guān)鍵詞：集體產(chǎn)權(quán);集體資產(chǎn);鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F321? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）04 — 0088 — 03

十九大之后，黨中央在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度過程中邁出了重大步伐，推出一系列重要舉措，推進(jìn)一系列重要工作。十九屆四中全會召開后，進(jìn)一步明確了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)化目標(biāo)，各區(qū)域著手落實完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)運行機(jī)制，貫徹農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”制度，積極探求宅基地“三權(quán)分置”，加快培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，加緊落實農(nóng)村集體所有權(quán)主體，探索保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織個人收益權(quán)的形式。2020年2月5日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》是21世紀(jì)以來第17個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件。文件中強(qiáng)調(diào)“全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，有序開展集體成員身份確認(rèn)、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼等工作。積極擴(kuò)寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，強(qiáng)化集體資產(chǎn)管理。”①但是，在探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式和清產(chǎn)核資、界定成員以及推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革的進(jìn)程也存在一些亟待解決的難點，只有深刻認(rèn)識改革進(jìn)程中的難點和困境，才能真正將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作推向新臺階。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的難點

（一）集體資產(chǎn)折股量化范圍不明晰

通過清產(chǎn)核資、界定集體經(jīng)濟(jì)成員身份、進(jìn)行折股量化是集體經(jīng)濟(jì)組織改革工作的“三部曲”，國家規(guī)定對于集體資源性資產(chǎn)需進(jìn)行確權(quán)登記頒證，對于集體經(jīng)營性資產(chǎn)需進(jìn)行確權(quán)到戶以及股份合作制改革，在清產(chǎn)核資過程中，應(yīng)將未承包到戶的資源性資產(chǎn)及集體共同所有的經(jīng)營性資產(chǎn)作為核查重點，然而，對沒有承包到戶的資源性資產(chǎn)是否除了確權(quán)登記之外也應(yīng)該進(jìn)入股份合作改革的范圍并沒有明晰的規(guī)定?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》②中提到：“村集體經(jīng)濟(jì)部門可通過將未被承包的“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、果園、養(yǎng)殖湖泊等區(qū)域，集中使用或利用招標(biāo)等途徑合理推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。”這種集體所有的資源性資產(chǎn)本身存在經(jīng)營性資產(chǎn)的部分性質(zhì)，且有部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村已經(jīng)開展實際經(jīng)營性運作，部分地區(qū)已經(jīng)明確提出資源性資產(chǎn)納入折股量化范圍，所以一些學(xué)者認(rèn)為，集體資產(chǎn)折股量化的內(nèi)容理應(yīng)涵蓋經(jīng)營性、非經(jīng)營性與資源性三類資產(chǎn)，這是維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)完整性的必由之路，是盤活農(nóng)村集體全部資產(chǎn)的重要措施，這樣才能使其發(fā)揮最大價值，最大程度實現(xiàn)并且保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。另一些學(xué)者研究表明，只需將集體經(jīng)營凈資產(chǎn)納到量化內(nèi)容之中，另外兩類資產(chǎn)不需量化，此種量化方式更便于操作實施，最大程度地規(guī)避土地等資源評估作價困難的問題，降低改革困難。還有一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行分步量化，意即對經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)既可同步量化、亦可分類量化、還可有序量化，應(yīng)首先把經(jīng)營性資產(chǎn)歸納到量化體系內(nèi)，現(xiàn)階段不需將另外兩類資產(chǎn)展開量化行為。此三種認(rèn)識都有理可依，因為集體資產(chǎn)的范圍有廣義和狹義的區(qū)別，狹義集體資產(chǎn)一般為集體賬面所顯示數(shù)據(jù)，涵蓋了經(jīng)營性及非經(jīng)營性資產(chǎn)，廣義集體資產(chǎn)一般為湖泊、果園等資源，還涵蓋資源的使用、處置、經(jīng)營收益等。由于對資源性資產(chǎn)如何折股量化暫沒有明確規(guī)定，一些地方認(rèn)為需采用面積量化方式，一些地方認(rèn)為應(yīng)采用收益量化方式，由于因為折股量化范圍及方式的不明晰，人們對集體土地股份化是否會對集體土地所有權(quán)有隱憂，所以集體資產(chǎn)折股量化范圍不明晰對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有一定的消極影響。

（二）股權(quán)管理及資產(chǎn)股權(quán)（份額）模式設(shè)置模糊

為促進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制優(yōu)化、形成多形式股份制，第一，急需處理資產(chǎn)設(shè)置模式這一問題，當(dāng)前我國基本采取在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以份額形式設(shè)置資產(chǎn)，在少數(shù)城市化程度較高、經(jīng)濟(jì)繁榮區(qū)域通過股份模式設(shè)置資產(chǎn);第二，對于股權(quán)分配標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)階段一些區(qū)域?qū)蓹?quán)的設(shè)置以農(nóng)齡為依據(jù)，有些地區(qū)以人頭為依據(jù)，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);另外，對于集體股的設(shè)置，當(dāng)前絕大多數(shù)地區(qū)只設(shè)置成員股而無集體股，極少部分地區(qū)設(shè)置了集體股;最后，對于股權(quán)管控方法，股權(quán)管理一般分為兩種手段。一為動態(tài)管理，可以在一定階段內(nèi)隨人數(shù)的變化而更改股權(quán)或份額，二為靜態(tài)管理，不隨人數(shù)的變化而變化，保持不變。從目前已推進(jìn)的改革與已開始的試點分析發(fā)現(xiàn)，大部分區(qū)域使用靜態(tài)管理的方法，不隨人數(shù)的變化而變化股權(quán)或份額。農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)管理原則上采取“量化到人、固化到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)”的管理模式，在一定期限內(nèi)實行“生不增、死不減、進(jìn)不增、出不減”的靜態(tài)管理辦法，不隨人口增減變動而調(diào)整股量。以戶為單位向集體經(jīng)濟(jì)組織參與者出示相關(guān)證明，證明其享有集體資產(chǎn)份額、參與經(jīng)濟(jì)行為決策、獲得收益的權(quán)利。

各村在充分尊重群眾意愿前提下可以探索創(chuàng)新股權(quán)管理辦法，股權(quán)管理辦法由村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）大會討論決定，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）批準(zhǔn)。股權(quán)僅可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織之中轉(zhuǎn)讓或通過集體進(jìn)行買賣。

（三）集體資產(chǎn)管理不規(guī)范

首先，建立規(guī)范的臺賬管理是清產(chǎn)核資工作的前提，但目前部分集體經(jīng)濟(jì)組織對組織內(nèi)部的資產(chǎn)底數(shù)不甚明晰，例如包量、構(gòu)成、債務(wù)、效益情況等，對于固定資產(chǎn)的價值損耗、核銷沒有及時更新記錄，資產(chǎn)臺賬缺乏全面記錄，賬目管理缺乏規(guī)范性。在出讓、發(fā)包和租賃集體資產(chǎn)時，交易環(huán)節(jié)依然存在不規(guī)范、不民主的情況。其次，農(nóng)村集體資產(chǎn)存在空閑率和損耗率高的問題。由于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的逐漸深化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)處在轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村集體資產(chǎn)已開始實行承包、租賃、出讓、股份合作以及合作經(jīng)營等多種經(jīng)營模式，農(nóng)村集體資產(chǎn)增值明顯。由于經(jīng)營方式的多樣化及市場競爭日益激烈，部分企業(yè)因管理水平或市場需求變化等原因?qū)е缕飘a(chǎn)，企業(yè)運營停止后沒有對國定資產(chǎn)進(jìn)行及時有效再利用，導(dǎo)致固定資產(chǎn)流失、器械閑置，造成集體資產(chǎn)浪費。另外，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理監(jiān)督不嚴(yán)，各地區(qū)對村級政務(wù)公開及財務(wù)公開程序都有明確規(guī)定，對民主監(jiān)督及民主管理有嚴(yán)格要求，但是以實際執(zhí)行情況來看，部分集體經(jīng)濟(jì)組織公開內(nèi)容模糊不詳。部分監(jiān)督小組監(jiān)察審計工作不到位、監(jiān)督檢查程序缺失，民主監(jiān)督工作難以落實。最后，法治保障及管理制度不健全。農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體系包含財務(wù)管理制度、民主監(jiān)督制度和財務(wù)公開制度以及集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資管理等等，近年來，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入，相關(guān)法律法規(guī)及制度也在不斷完善，但規(guī)章制度落實到基層的過程中仍存在各項問題。

根據(jù)現(xiàn)實中集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在的具體問題和困境，應(yīng)該進(jìn)行有針對性的路徑選擇，首先要對集體資產(chǎn)量化范圍進(jìn)行科學(xué)劃定，另外，對集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行民主評定，然后，對農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)管理辦法進(jìn)行規(guī)范化操作，對集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行法律保護(hù)。

二、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的道路規(guī)劃

（一）對集體資產(chǎn)量化程度進(jìn)行科學(xué)劃定

對于經(jīng)營性資產(chǎn)而言，應(yīng)及時進(jìn)行盤活整合、確權(quán)到戶，避免流失或被侵占，尤其對于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)額較大，必須明晰歸屬、盤活整合、創(chuàng)新機(jī)制、完善權(quán)能，以圖在市場經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)揮其最大作用，所以在當(dāng)前的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，針對集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬不明晰、經(jīng)營收益模糊、分配機(jī)制不規(guī)范、成員集體收益分配保障不足等問題應(yīng)及時加以解決，大力推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份制合作改革。

對于資源性資產(chǎn)來說，從本質(zhì)上分析，資源性資產(chǎn)存在變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)的能力，而且部分地區(qū)在實際工作中實施了資源性資產(chǎn)的經(jīng)營性活動，因此，它具有“經(jīng)營性”的屬性。資源性資產(chǎn)同樣也存在著所有權(quán)主體不明晰、經(jīng)營收益不清晰等問題，亟待被保護(hù)。對于一些地區(qū)來說，及時將資源性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化并且納入股份經(jīng)濟(jì)合作社是改變由少數(shù)人支配集體資產(chǎn)、監(jiān)督缺位局面的良方，另外，資源性資產(chǎn)同樣屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)的重要方面，對于城鎮(zhèn)化程度較低的部分村鎮(zhèn)，集體具備的經(jīng)營性資產(chǎn)欠缺，資源性資產(chǎn)份額較多，屬于集體資產(chǎn)的重要組成部分，伴隨資源管理城鄉(xiāng)二元體制的不斷瓦解，資源性資產(chǎn)的市場價值逐步增大，對資源性資產(chǎn)的保護(hù)力度理應(yīng)加大。但由于各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及生產(chǎn)力發(fā)達(dá)水平有所差異，集體資產(chǎn)的構(gòu)成也會有所差別，農(nóng)民訴求有很大不同，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要對集體資產(chǎn)量化范圍進(jìn)行科學(xué)劃定，分類實施、分步驟實施、試點先行。

（二）規(guī)范實施過程中集體資產(chǎn)股權(quán)管理模式

農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)屬于一個全新的未知領(lǐng)域，雖然有完善的金融管理辦法可供借鑒，但是由于農(nóng)村集體資產(chǎn)同企業(yè)股權(quán)在政策要求、制定方式等領(lǐng)域存在較大區(qū)別，因此需要積極探索新的適用性管理辦法，例如通過設(shè)立集體股會完成對于產(chǎn)權(quán)二次分配的問題，現(xiàn)階段國內(nèi)試點地區(qū)基本不設(shè)置集體股。目前階段的股權(quán)設(shè)置仍以個人股方式參與各項管理工作，即原則并不支持集體股管理辦法。各地區(qū)需結(jié)合自身情況判斷是否執(zhí)行集體股份制，由集體組織成員進(jìn)行選擇并且由集體經(jīng)濟(jì)組織通過公開的流程完成投票。不僅如此，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革仍然處于起步階段，治理結(jié)構(gòu)必然存在許多可供優(yōu)化之處。在具體執(zhí)行階段不論是普通參股農(nóng)民還是上層管理法人都需要面對各種各樣的突發(fā)問題，這就需要不斷調(diào)整基層治理模式，在實踐過程中不斷探索更為科學(xué)、高效的法人治理模式?？茖W(xué)、高效的治理模式能夠在日常結(jié)構(gòu)運轉(zhuǎn)過程中最大限度的降低金融風(fēng)險，保障組織內(nèi)部成員各項基本利益。同時，集體經(jīng)濟(jì)組織所執(zhí)行的各項重大安排都需進(jìn)行民主決策，使參與到集體經(jīng)濟(jì)組織的每一位成員都能夠獲得選擇權(quán)保障，在此基礎(chǔ)上，先進(jìn)的集體經(jīng)濟(jì)組織管理制度還能夠保障普通成員的知情權(quán)、參與權(quán)、以及監(jiān)督權(quán)等一系列基本權(quán)益。在當(dāng)前階段，在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)方面仍然面臨諸多問題，各地區(qū)應(yīng)多措并舉、鼓勵支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的全方位提升，在現(xiàn)有模式基礎(chǔ)上不斷尋求改革創(chuàng)新，不斷優(yōu)化各類集體資產(chǎn)，為我國新農(nóng)村建設(shè)添磚加瓦。

（三）對集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行法律保護(hù)

首先，在解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織法人歸屬權(quán)或是將普通法人所代表的產(chǎn)權(quán)地位提升這一問題上，為了更好的落實政策精神，產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行“堅持農(nóng)民集體所有不動搖”這一規(guī)定。任何情況下都需要認(rèn)識到集體經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上代表著“農(nóng)民”作為第一產(chǎn)業(yè)主體生產(chǎn)力量所能夠行使的權(quán)利。對于現(xiàn)階段社區(qū)性特征較為突出的農(nóng)業(yè)集體產(chǎn)權(quán)組成模式，各項改革工作的推行不能有悖于集體產(chǎn)能以及普通成員實際生產(chǎn)利潤，這就需要經(jīng)濟(jì)組織法人發(fā)揮其較為特殊的法律身份。①在此基礎(chǔ)上，在日常工作中各項措施制定需要嚴(yán)格遵循《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的基本要求。2017年中央一號文件指出要“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格”。②這之后不久，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部推出了相應(yīng)的保障性配套措施，即將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照企業(yè)生產(chǎn)管理法實施法人責(zé)任制;為了盡快完成新法案的前期調(diào)研工作，需要解決集體成員身份劃定、財務(wù)責(zé)任和責(zé)任劃分等一系列問題;廣泛開展調(diào)研工作，充分保障調(diào)研信息具有廣泛性和普適性，加快實施法律草案的初步起草，對于可能影響法案制定實施的組織登記方式、組內(nèi)成員管理模式、管理層人員配置、日常運行監(jiān)管、財務(wù)管理、責(zé)任追究追查制度、生產(chǎn)安全監(jiān)管等主要方面做出必要的限制。這也說明，制定關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的針對性條款，是現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度不斷發(fā)展和優(yōu)化的基本政策性保障，也是產(chǎn)權(quán)改革的必經(jīng)之路。最后，政策的高效執(zhí)行離不開完善的稅收制度以及必要的金融領(lǐng)域支持。及時調(diào)整稅費政策能夠幫助普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)群體更快、更好地完成身份轉(zhuǎn)變，同時新政策的實施能更好的發(fā)揮特殊法人的作用，當(dāng)出現(xiàn)各類稅費問題時法人應(yīng)該同組織內(nèi)部成員做好溝通，也要同外部資金來源做好接洽。應(yīng)通過稅收法律政策體現(xiàn)國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的鼓勵、扶持，通過優(yōu)惠的稅費政策措施促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)壯大。還應(yīng)積極實施農(nóng)村金融配套服務(wù)。農(nóng)村金融的助力是不斷優(yōu)化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)對于普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)群體的政策性幫扶作用，從而更好地推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推廣。當(dāng)前較為迫切的工作之一是要建立起金融配套服務(wù)，借助法律和政策等加強(qiáng)對農(nóng)村金融服務(wù)的引導(dǎo)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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