醫(yī)學(xué)強(qiáng)制隔離的正當(dāng)程序保障

張千千

【摘 要】 醫(yī)學(xué)強(qiáng)制隔離的正當(dāng)性主要體現(xiàn)在維護(hù)公共衛(wèi)生健康等方面，它的適用標(biāo)準(zhǔn)具有一定的模糊性和專業(yè)性，因而程序?qū)σ?guī)范醫(yī)學(xué)強(qiáng)制隔離行為具有重要意義。我國醫(yī)學(xué)強(qiáng)制隔離程序還存在不足，基層強(qiáng)制隔離亂象叢生，主要原因在于對時(shí)間壓力下先后行政程序行為的正當(dāng)性存有偏見。通過分析美國臨時(shí)行動和事后聽證等制度原理可知，為有效緩和防控措施“程序理性”與“及時(shí)”要素之間的矛盾，對措施之程序性規(guī)則提出完善建議。我國在規(guī)劃醫(yī)學(xué)強(qiáng)制隔離最低限度程序保障樣態(tài)時(shí)，應(yīng)當(dāng)使用具有程序理性的先行為來緩和突發(fā)性利益（價(jià)值）沖突和“程序妥協(xié)”的損害結(jié)果，將程序的部分“合法性”要素轉(zhuǎn)移至后行為。轉(zhuǎn)化后的事后措施應(yīng)當(dāng)具備“迅速”和“充分”等要素。在上述理念的指導(dǎo)下，我國醫(yī)學(xué)強(qiáng)制隔離治療程序立法可從事前程序和事后程序兩個(gè)方面來完善相關(guān)程序規(guī)則。

【關(guān)鍵詞】 醫(yī)學(xué)強(qiáng)制隔離 正當(dāng)程序 事前程序 事后程序 最低限度程序保障

一、制度與實(shí)踐之間的張力與契合

（一）我國規(guī)則的澄清

我國對于醫(yī)學(xué)性強(qiáng)制隔離的權(quán)力屬性存有爭議。若歸屬行政強(qiáng)制權(quán)范疇，《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及其他法規(guī)、規(guī)章亦未適當(dāng)填充《行政強(qiáng)制法》賦予“特別規(guī)定”的空間。

首先，《傳染病防治法》僅在第39條規(guī)定強(qiáng)制隔離治療的實(shí)施主體、實(shí)施依據(jù)、實(shí)施對象，而缺乏該措施的具體程序規(guī)則。其一，立法者未就強(qiáng)制隔離治療的決定主體作出明確表示。所幸，該法第47條關(guān)于原決定機(jī)關(guān)解除隔離的規(guī)定可以推定決定機(jī)關(guān)是上級人民政府。其二，該法第39條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)“可以協(xié)助”防疫機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離。然而，上述相關(guān)疾控立法亦未就該“協(xié)助”程序作出具體規(guī)定。另外，基層群眾自治組織作為協(xié)助管理者，并不屬于行政主體，其“雙重協(xié)助”強(qiáng)制隔離程序應(yīng)當(dāng)如何體現(xiàn)最低限度的程序性保障，可否參照適用公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序，或者另行在《居民委員會組織法》中予以明確，現(xiàn)有規(guī)范仍未予以明確。其三，關(guān)于“告知”程序性義務(wù)而言，我國疫情防控中強(qiáng)制隔離的現(xiàn)有規(guī)范并未體現(xiàn)《行政強(qiáng)制法》第18條、第19條的程序性規(guī)則，更未對“怎么告、告什么”做出特殊規(guī)定。其中，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)和基層自治組織就“誰實(shí)施誰來告知”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并無爭議，但是，特別是公安機(jī)關(guān)和基層組織，其往往出于外行的說理技術(shù)使得隔離不具有說服力。其四，相關(guān)疾控立法仍未就《行政強(qiáng)制法》中關(guān)于“無法當(dāng)場通知?jiǎng)t應(yīng)當(dāng)事后立即通知，緊急情況下立即強(qiáng)制的應(yīng)事后補(bǔ)充報(bào)告及補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)”的規(guī)則作出特殊規(guī)定。

事前強(qiáng)制隔離的程序規(guī)則尚處于研究和完善的階段，首當(dāng)其沖的，由于事后審查標(biāo)準(zhǔn)不確定，特殊的突發(fā)性公共衛(wèi)生管理程序往往賦予地方審查標(biāo)準(zhǔn)更大的靈活性，這種靈活性也是強(qiáng)制隔離違法的根源。事例一，浙江省高院將“強(qiáng)制措施”和“防控措施”置于并列地位，在指導(dǎo)地方各級人民法院適用關(guān)于涉疫行政案件的程序和實(shí)體規(guī)則時(shí)指出：法院不應(yīng)當(dāng)適用行政強(qiáng)制法程序規(guī)則來判斷醫(yī)學(xué)強(qiáng)制隔離的合法性;不宜簡單適用常態(tài)下證據(jù)采信與程序合法的判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)充分考慮行政機(jī)關(guān)證據(jù)收集及行為程序的特殊性;應(yīng)積極運(yùn)用行政爭議調(diào)解、司法建議等機(jī)制對疾控措施造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償。事例二，湖南省高院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制隔離措施若因緊急情況未履行相關(guān)審批手續(xù)但事后已經(jīng)依法補(bǔ)辦的，相對人據(jù)此請求確認(rèn)違法的，一般不予支持。該觀點(diǎn)顯然是以《行政強(qiáng)制法》第19條情況緊急補(bǔ)辦報(bào)批程序?yàn)橹贫ㄒ罁?jù)，已然默認(rèn)強(qiáng)制隔離的強(qiáng)制屬性。

（二）我國實(shí)施現(xiàn)狀及問題分析

在公共衛(wèi)生安全治理制度體系中，公權(quán)力之間的行政、技術(shù)措施的程序性規(guī)則相較于公權(quán)與私權(quán)之間的行政、技術(shù)措施的程序性規(guī)則更顯規(guī)范。這種制度不對稱現(xiàn)象導(dǎo)致基層防控亂象層出不窮。事例一，郫都區(qū)紅光上錦頤園佳境二期的管理者在無法律或政策依據(jù)的情況下，未公示隔離期限和出入證辦理要求等信息的情況下，要求所有外省返鄉(xiāng)人員無條件居家隔離。事例二，某干警在疫情爆發(fā)初期從湖北孝感返程，后一直未與外界接觸，且經(jīng)核酸檢測均為陰性，體溫均正常。但是，小區(qū)在未說明理由及隔離期限的情況下要求業(yè)主居家強(qiáng)制隔離，并多次無故延長隔離期限，期間多次強(qiáng)制換鎖，并張貼“隱瞞未報(bào)”的告示，自始至終沒有給被隔離者適當(dāng)?shù)年愂錾贽q和救濟(jì)的機(jī)會。不難發(fā)現(xiàn)，特別是在居家隔離領(lǐng)域，有權(quán)協(xié)助強(qiáng)制隔離的管理者身份合法性存在質(zhì)疑，有限的小區(qū)管控人員往往會導(dǎo)致大量協(xié)助管理者“無證上崗”;其次，隔離者和被隔離者之間掌握的隔離信息失衡，應(yīng)當(dāng)依法公開政府隔離措施信息，保障被隔離者的知情權(quán)。類似的亂象不勝枚舉，小區(qū)的隔離工作往往披著“小區(qū)自我治理”的外衣行違法限制人身自由之實(shí)。不可否認(rèn)，基層的強(qiáng)制隔離工作是實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力平衡的支點(diǎn)，其程序正當(dāng)性問題已然成為我國疫情防控工作的核心命題。

二、“透視”醫(yī)學(xué)性強(qiáng)制隔離權(quán)

（一）限制自由類行政強(qiáng)制行為的共識基礎(chǔ)

受美國正當(dāng)法律程序保障條款的影響，我國一般具體行政行為不同于軍事、外交以及緊急狀態(tài)下的國家“特權(quán)行為”，它們受正當(dāng)法律程序保障的程度存在差異?；谛姓?qiáng)制行為與國家特權(quán)行為存在事前最低限度之程序保障的相似性，全球關(guān)于醫(yī)學(xué)性強(qiáng)制隔離已達(dá)成共識：行政強(qiáng)制行為不是不可以被納入“國家特權(quán)”行為之范疇。若行政行為適用有限的事前程序，應(yīng)當(dāng)具備何種特征？

1.馬修斯標(biāo)準(zhǔn)：權(quán)重評估與成本優(yōu)化

根據(jù)馬修斯標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵之一，正當(dāng)程序要求的程序量隨著私人利益的增強(qiáng)而越多。但是，與一般行政行為不同，國內(nèi)外就突發(fā)性應(yīng)急行政強(qiáng)制措施的“預(yù)防性”特征默認(rèn)了“公共利益優(yōu)先，行為違法性存疑后置”原則。其次，在風(fēng)險(xiǎn)行政背景下，可以說階段式行政行為的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐具有分散風(fēng)險(xiǎn)的意義。風(fēng)險(xiǎn)分散離不開馬修斯標(biāo)準(zhǔn)的第二要義——程序的“成本——效益”分析。行政機(jī)關(guān)將事前應(yīng)有的充分程序性保障轉(zhuǎn)移至不利決定作出后進(jìn)行，這無疑會導(dǎo)致事后的決策與管理成本相比事前程序更多。但是，在包括新冠疫情在內(nèi)的公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，各國對拒絕隔離者采取了強(qiáng)制隔離措施，不難承認(rèn)，“強(qiáng)制隔離”在保障被隔離者基本生活權(quán)的基礎(chǔ)上，有限時(shí)間內(nèi)限制被隔離者的人身自由，同時(shí)維護(hù)公共衛(wèi)生利益、他人人身健康權(quán)和被隔離者的人身健康權(quán)。