論社會(huì)救助法對(duì)縱向府際關(guān)系的調(diào)整

汪湖泉

摘 要：社會(huì)救助作為一項(xiàng)全國(guó)性公共物品，其主要的供給責(zé)任屬于我國(guó)各級(jí)人民政府。社會(huì)救助法的公共治理應(yīng)對(duì)國(guó)家權(quán)力的社會(huì)化，對(duì)該領(lǐng)域縱向府際關(guān)系的調(diào)整應(yīng)當(dāng)樹(shù)立的理念是協(xié)同合作而非管制競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助法制體系對(duì)縱向府際關(guān)系的調(diào)整呈現(xiàn)“事權(quán)與財(cái)力倒置”的趨勢(shì)。這既造成行政權(quán)力錯(cuò)位，也給公共資源配置均等化帶來(lái)挑戰(zhàn)。建立合作型社會(huì)救助縱向府際關(guān)系需要明確各級(jí)政府具體職能，建立縱向府際協(xié)同機(jī)制，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法定程序，這也是社會(huì)救助法實(shí)現(xiàn)公共治理的必經(jīng)之路。

關(guān)鍵詞： 社會(huì)救助法；公共治理；縱向府際關(guān)系；轉(zhuǎn)移支付；正當(dāng)程序

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003-7217（2016）03-0134-05

社會(huì)救助是保障國(guó)民基本生存安全的兜底性公共物品，屬于現(xiàn)代政府的行政給付行為，“天然屬于國(guó)家責(zé)任”[1]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)等新型致困原因?qū)φ畠?nèi)部組織行為體系造成新的沖擊，即救助信息不對(duì)稱(chēng)“加劇社會(huì)救助政策和法律實(shí)現(xiàn)的制度成本攀升”[2]。社會(huì)救助法的訂立和實(shí)施從國(guó)家公權(quán)力的壟斷性管理走向行政服務(wù)與社會(huì)自治共存，社會(huì)救助權(quán)力的多元化和社會(huì)化促使政府將部分社會(huì)救助行政權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì)團(tuán)體，“政府角色亦始嬗變”[3]。在我國(guó)單一制政府結(jié)構(gòu)中，上下級(jí)政府間基于社會(huì)救助供給的法律權(quán)責(zé)分配直接影響社會(huì)救助的穩(wěn)定供給，故社會(huì)救助法對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制和引導(dǎo)重在調(diào)整縱向府際關(guān)系。

一、社會(huì)救助法公共治理中的縱向府際關(guān)系

國(guó)家所代表的公共利益與公民所代表的私人利益相融合，公民的社會(huì)救助權(quán)利獲得普遍有效性，政府的社會(huì)救助權(quán)力則“成為社會(huì)自我組織的一部分”[4]。中央政府和地方政府在社會(huì)救助的供給上各有優(yōu)勢(shì)和不足。中央政府承擔(dān)主要的社會(huì)救助支出責(zé)任可以有效降低外部性和福利移民，保證全國(guó)范圍內(nèi)社會(huì)救助的公平供給[5]。地方政府掌握的轄區(qū)內(nèi)社會(huì)救助信息相對(duì)于中央政府更加全面真實(shí)，故地方政府承擔(dān)主要供給責(zé)任可以保證轄區(qū)內(nèi)社會(huì)救助之精準(zhǔn)、全面和高效。近年來(lái)，世界各國(guó)掀起社會(huì)救助財(cái)政分權(quán)改革浪潮，縱向府際社會(huì)救助責(zé)任分配方式擺脫單一性與強(qiáng)制性，開(kāi)始向多元性與合作性轉(zhuǎn)變[6]。社會(huì)救助法調(diào)整縱向府際關(guān)系以財(cái)政供給行為規(guī)范為主導(dǎo)，呼應(yīng)新預(yù)算法的治理轉(zhuǎn)型，以合作的理念重新界定縱向政府職責(zé)，保持政府內(nèi)部的縱向協(xié)同性，并且保證政府行為符合正當(dāng)法律程序[7]。

首先，清晰界定各級(jí)政府職能是建立縱向合作關(guān)系的前提。社會(huì)救助法的回應(yīng)性強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府在社會(huì)救助信息之交流中應(yīng)揚(yáng)長(zhǎng)避短，消除中央政府與地方政府間的信息不對(duì)稱(chēng)，從而促進(jìn)政府整體的社會(huì)救助服務(wù)符合社會(huì)整體利益。地方政府在社會(huì)救助供給中所具有的信息優(yōu)勢(shì)主要來(lái)源于兩點(diǎn)：一是政府本身的供給偏好；二是轄區(qū)內(nèi)居民的參與程度。相對(duì)于中央政府而言，地方政府的供給偏好顯然受制于轄區(qū)內(nèi)公民的參與和監(jiān)督，其對(duì)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)救助供給信息的掌握也具有天然的政治優(yōu)勢(shì)[8]。社會(huì)救助法縱向府際合作關(guān)系強(qiáng)調(diào)內(nèi)部激勵(lì)和外部監(jiān)督，充分激發(fā)各級(jí)政府樹(shù)立正確的供給偏好，并保證救助財(cái)政資源分配之公平。

其次，政府責(zé)任的積極性和彈性是建立縱向合作府際關(guān)系的基本路徑。社會(huì)救助法的實(shí)現(xiàn)方式向公共治理轉(zhuǎn)變，著重于“治理行為方式的多樣化，尤其是非強(qiáng)制化。”[9]縱向協(xié)同的府際關(guān)系通過(guò)聯(lián)合作業(yè)和混合財(cái)政來(lái)釋放政府提供社會(huì)救助服務(wù)的積極性，優(yōu)化配置社會(huì)救助行政資源[10]?？v向府際協(xié)同機(jī)制注重各級(jí)政府在社會(huì)救助服務(wù)中的職能重疊和縫隙，經(jīng)過(guò)法定協(xié)同議事機(jī)制實(shí)現(xiàn)特定救助行為所涉及的救助對(duì)象和政府等主體的共同參與。

最后，正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴钦v向合作的公正性保障。社會(huì)救助權(quán)力的社會(huì)化印證了現(xiàn)代社會(huì)救助法的主體性全面復(fù)蘇和主體間性的迅速成長(zhǎng)，公民給予社會(huì)救助權(quán)利的利益訴求已不再滿(mǎn)足于消極、被動(dòng)地接受政府的救助供給，而是更加傾向于以權(quán)利主體的身份廣泛參與到社會(huì)救助治理之全過(guò)程。合理構(gòu)建支出責(zé)任協(xié)同程序意味著理順上下級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)分配關(guān)系，提升財(cái)政轉(zhuǎn)移支付程序的公眾參與來(lái)降低政府行為的負(fù)外部性，提高社會(huì)救助資源的配置效率與公平。

二、錯(cuò)位與挑戰(zhàn)：《社會(huì)救助暫行辦法》事權(quán)與財(cái)力倒置

轉(zhuǎn)型期我國(guó)社會(huì)救助法制體系在規(guī)范縱向府際關(guān)系方面所面臨的國(guó)情，可以概括為“事權(quán)與財(cái)力倒置”。一方面，社會(huì)救助法因?yàn)楸ＷC救助項(xiàng)目的實(shí)施效率，而日益傾向于賦予地方政府更多的具體職責(zé)，進(jìn)而形成以地方政府及其救助部門(mén)為主的法律權(quán)責(zé)體系。依據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》，我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)救助法制體系的行政主體有兩大類(lèi)，即國(guó)務(wù)院及其社會(huì)救助管理部門(mén)、地方人民政府及其社會(huì)救助管理部門(mén)。依據(jù)事權(quán)的行政主體層級(jí)之?dāng)?shù)量，可以將《社會(huì)救助暫行辦法》的事權(quán)規(guī)定分為兩大類(lèi)，即專(zhuān)屬事權(quán)和非專(zhuān)屬事權(quán)①。通過(guò)表1可知，《社會(huì)救助暫行辦法》的事權(quán)分配明顯向下集中，中央政府的專(zhuān)屬職能只有1項(xiàng)，其他57項(xiàng)事權(quán)都是由地方政府主要承擔(dān)。另一方面，鑒于我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制以中央和地方稅收雙軌制為基礎(chǔ)，地方政府的財(cái)政能力無(wú)法單獨(dú)承受越來(lái)越重的社會(huì)救助壓力，中央財(cái)政反而日益成為我國(guó)社會(huì)救助支出體系的主要力量②。這種倒置的趨勢(shì)造成各級(jí)政府社會(huì)救助行政權(quán)力錯(cuò)位以及社會(huì)救助資源配置的不均衡，嚴(yán)重阻礙公民社會(huì)救助權(quán)利之實(shí)現(xiàn)，也給我國(guó)社會(huì)救助法對(duì)縱向府際關(guān)系的調(diào)整帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。

（一）縱向權(quán)力配置呈現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)”特征

社會(huì)救助行政主體機(jī)構(gòu)設(shè)置在縱向上的高度一致，以及近四成的非專(zhuān)屬事權(quán)比重說(shuō)明《社會(huì)救助暫行辦法》在社會(huì)救助行政事權(quán)分配上存在較為明顯的“職責(zé)同構(gòu)”特征。社會(huì)救助事權(quán)的下放以發(fā)揮地方政府之信息優(yōu)勢(shì)為驅(qū)動(dòng)，但“職責(zé)同構(gòu)”則表明中央政府通過(guò)資源優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化對(duì)地方的政治控制，形成“集分反復(fù)”，造成管理成本的提高和政府信譽(yù)的下降[11]。不僅如此，《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)于各級(jí)政府的社會(huì)救助財(cái)權(quán)之縱向分配亦未明確規(guī)定，只在第5條規(guī)定了“縣級(jí)以上人民政府”應(yīng)當(dāng)將社會(huì)救助的相關(guān)資金和經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，但是對(duì)于財(cái)政責(zé)任的具體分配則并未作明確界分。事權(quán)與財(cái)權(quán)的界分不明導(dǎo)致縱向府際財(cái)政關(guān)系紊亂，下級(jí)政府相對(duì)于上級(jí)政府缺乏獨(dú)立性和能動(dòng)性。

（二）上下級(jí)政府形成命令與服從的二元對(duì)立

《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)各級(jí)政府及其社會(huì)救助管理部門(mén)的責(zé)任分配各有不同，將絕大多數(shù)具體社會(huì)救助責(zé)任賦予縣級(jí)人民政府及其社會(huì)救助管理部門(mén)，同時(shí)賦予省級(jí)人民政府及其社會(huì)救助管理部門(mén)的職責(zé)以“各類(lèi)社會(huì)救助項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)制定、公布”為主，而賦予國(guó)務(wù)院社會(huì)救助管理部門(mén)的職責(zé)則是“統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)”。在這樣的職權(quán)體系下，決策權(quán)向上集中，執(zhí)行權(quán)向下集中，上下級(jí)行政主體之間形成命令和服從的二元對(duì)立，縱向府際社會(huì)救助工作關(guān)系具有鮮明的從屬性，基層政府的救助行為更多受制于上級(jí)政府的決策而非回應(yīng)公眾的普遍需求。例如，河南省的基層民政所在十年內(nèi)“撤而復(fù)設(shè)”，其“撤”與“設(shè)”均以上級(jí)政府的政策偏好為動(dòng)因，頻繁的機(jī)構(gòu)變動(dòng)以及社會(huì)救助政策不符合實(shí)踐需要導(dǎo)致社會(huì)資源大量浪費(fèi)[12]。

（三）轉(zhuǎn)移支付程序失范

我國(guó)目前的社會(huì)救助法制規(guī)范并未明確約束中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，當(dāng)前的社會(huì)救助財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本采取專(zhuān)項(xiàng)撥款的形式進(jìn)行，其轉(zhuǎn)移支付的隨意性較強(qiáng)，且法律效力不足，既會(huì)引發(fā)規(guī)范之間的適用沖突，也會(huì)增加社會(huì)救助財(cái)政資源配置的隨意性③。具體而言，一是使用程序缺乏剛性。下級(jí)政府獲得轉(zhuǎn)移支付資金后的使用方式、使用期限、支付憑證以及相關(guān)的預(yù)算調(diào)整等程序問(wèn)題，現(xiàn)行社會(huì)救助法制體系并未有明確的規(guī)范。資金使用程序會(huì)帶來(lái)資金使用的隨意性，特別容易滋生基層的腐?、?。二是轉(zhuǎn)移支付流程繁復(fù)，資金到位時(shí)間過(guò)慢?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付流程，一般先由中央財(cái)政對(duì)省級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)助，再由省級(jí)財(cái)政對(duì)地市財(cái)政給予補(bǔ)助，最后才由地市財(cái)政向縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)較多，各級(jí)財(cái)政審批程序又不盡相同，有悖于社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付的效率性。三是評(píng)估程序中立性不足。近年來(lái)，社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付存在較為嚴(yán)重的向中西部?jī)A斜的現(xiàn)象?？v向社會(huì)救助績(jī)效評(píng)估程序的中立性不足導(dǎo)致地區(qū)間社會(huì)救助政府投入的不均等，最終造成社會(huì)救助覆蓋率呈現(xiàn)“西高東低”的局面[13]。

三、建立合作型社會(huì)救助法縱向府際關(guān)系

社會(huì)救助公共治理的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于政府組織結(jié)構(gòu)的完善和行為規(guī)范的健全，社會(huì)救助法各類(lèi)行政主體的具體職能之實(shí)現(xiàn)必然需要依靠明確的行政責(zé)任規(guī)范和財(cái)政支付規(guī)范作為保障。轉(zhuǎn)型期我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步深化，公共治理理念更加彰顯，各級(jí)政府作為社會(huì)救助公共治理的主體都應(yīng)當(dāng)直面公民的多元化權(quán)利訴求。良好的縱向府際關(guān)系強(qiáng)調(diào)“合作、平等協(xié)商和權(quán)力分享”[14]，各級(jí)社會(huì)救助行政主體充分運(yùn)用自主性和能動(dòng)性落實(shí)自身責(zé)任，以社會(huì)整體利益最大化為目標(biāo)，提升社會(huì)救助公共資源配置的效益，保證社會(huì)救助公權(quán)力的正當(dāng)行使以及社會(huì)救助私權(quán)利的正當(dāng)實(shí)現(xiàn)。社會(huì)救助法依循公共治理理念，秉承責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則，重新定位政府角色，摒棄家長(zhǎng)式的行政命令體制，建立各級(jí)政府及其社會(huì)救助管理部門(mén)協(xié)同一致的行為責(zé)任體系，“不應(yīng)當(dāng)有脫節(jié)、錯(cuò)位、不平衡等現(xiàn)象存在”[15]。社會(huì)救助法構(gòu)建合作型縱向府際關(guān)系，需明確界定各級(jí)政府的社會(huì)救助法財(cái)政權(quán)能，完善縱向府際協(xié)同機(jī)制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的正當(dāng)程序，恢復(fù)縱向府際之事權(quán)與財(cái)力的均衡。

（一）明確界定各級(jí)政府社會(huì)救助法財(cái)政權(quán)能

從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，社會(huì)救助法維系縱向府際信息對(duì)稱(chēng)的關(guān)鍵在于合理分配各級(jí)政府及其社會(huì)救助管理部門(mén)的財(cái)政權(quán)限。社會(huì)救助中的財(cái)政支出職能分配應(yīng)當(dāng)以其相關(guān)法律規(guī)范中的行政職能分配為依據(jù)，保證事權(quán)與財(cái)權(quán)的一致性。首先，應(yīng)當(dāng)依法劃定各級(jí)政府的社會(huì)救助財(cái)政支出比例。我國(guó)的分稅制財(cái)政收入體制決定了中央政府與地方政府均無(wú)法單獨(dú)承擔(dān)全部的社會(huì)救助支出責(zé)任，而社會(huì)救助財(cái)權(quán)的向上集中趨勢(shì)則賦予中央政府以主要的財(cái)政支出責(zé)任。多數(shù)國(guó)家中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)比例達(dá)到50%以上。我國(guó)也有學(xué)者建議“中央承擔(dān)比重在60%以上，90%以下；地方承擔(dān)比重在10%以上，40%以下?！盵16]這樣的支出比重分配符合我國(guó)的財(cái)政收支特征，可以保證縱向府際事權(quán)與財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)的平衡。其次，各級(jí)政府在具體救助階段上承擔(dān)不同的支出責(zé)任?，F(xiàn)代社會(huì)救助法注重區(qū)別致困原因，采取“輸血”或“造血”方式對(duì)不同貧困者實(shí)施不同的救助決策[17]?！霸煅本戎绞揭缶戎鷻C(jī)構(gòu)對(duì)救助對(duì)象的具體信息掌握得更加全面及時(shí)，適合則由具有財(cái)政優(yōu)勢(shì)的中央政府提供。“輸血”救助方式要求救助機(jī)構(gòu)能夠穩(wěn)定持久地供給救助物質(zhì)資源，適合由具有信息優(yōu)勢(shì)的地方政府提供。盧森堡的社會(huì)救助法通過(guò)階段性的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，科學(xué)合理地分配中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，值得我國(guó)借鑒⑤。

（二）完善縱向府際信息協(xié)同機(jī)制

社會(huì)救助法構(gòu)建縱向府際協(xié)同機(jī)制需提升地方政府的參與性，恢復(fù)縱向府際關(guān)系應(yīng)有的彈性。現(xiàn)代社會(huì)救助法的行政協(xié)商并不是狹隘地追求各級(jí)政府部門(mén)利益的競(jìng)合以及達(dá)成社會(huì)救助行政系統(tǒng)內(nèi)部的多數(shù)合意，而是社會(huì)救助行政主體通過(guò)集體的、基于公共理性的反思，并以政治上平等參與和行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化為形式而展開(kāi)的信息交流。英國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，通過(guò)布萊爾政府的“協(xié)同型政府”改革（Joinedup Government），加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助縱向府際關(guān)系的信息化協(xié)同調(diào)整，樹(shù)立一站式與整合式的社會(huì)救助服務(wù)目標(biāo)，最大程度利用信息技術(shù)與組織來(lái)提升中央政府與地方政府之間的協(xié)同性[18]。我國(guó)《社會(huì)救助暫行辦法》賦予民政部以統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)救助工作的行政職權(quán)，而且民政部也已經(jīng)開(kāi)始建立縱向政府間社會(huì)救助工作協(xié)同機(jī)制的探索[19]。我國(guó)社會(huì)救助法構(gòu)建縱向府際協(xié)同機(jī)制，應(yīng)當(dāng)充分利用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)中央與地方之間在社會(huì)救助合作關(guān)系中的信息對(duì)稱(chēng)，保證中央救助信息的準(zhǔn)確性和地方反饋信息的及時(shí)性，建立新型社會(huì)救助法縱向府際信息協(xié)同關(guān)系。

（三）規(guī)范社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付程序

社會(huì)救助法對(duì)縱向府際財(cái)政關(guān)系的調(diào)整基于維護(hù)社會(huì)整體利益的價(jià)值準(zhǔn)則，強(qiáng)調(diào)通過(guò)共識(shí)形成決策的過(guò)程，并實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)社會(huì)救助管理部門(mén)財(cái)政自由裁量權(quán)的控制和矯正。社會(huì)救助法對(duì)縱向府際財(cái)政關(guān)系的程序調(diào)整不是契約性交易模式下的政治議價(jià)，而是通過(guò)合理的多元主義引入程序民主機(jī)制，以科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付程序規(guī)范來(lái)體現(xiàn)社會(huì)救助法的公開(kāi)、公平、公正的程序價(jià)值追求。

首先，完善社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行程序。秉承協(xié)商民主理念的社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付法律程序應(yīng)當(dāng)符合公開(kāi)性和參與性，并通過(guò)聽(tīng)證程序的引用來(lái)“保證各級(jí)政府社會(huì)救助行政權(quán)力行使的規(guī)范和公正”[20]。上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付行為必須以同級(jí)人大審議批準(zhǔn)的社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付預(yù)算報(bào)告為依據(jù)，下級(jí)政府使用和管理所接收的轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)時(shí)必須嚴(yán)格遵循社會(huì)救助法的規(guī)范程序。美國(guó)財(cái)政法規(guī)要求下級(jí)政府在申請(qǐng)社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目時(shí)，必須符合嚴(yán)格的資質(zhì)要求，并且聯(lián)邦政府也需對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格審批與監(jiān)督[21]。此外，各級(jí)政府的社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付行為的依據(jù)、額度、程序以及執(zhí)行情況，都應(yīng)當(dāng)通過(guò)相應(yīng)的公開(kāi)程序接受公眾的監(jiān)督，通過(guò)聽(tīng)證程序接受公眾的建議。

其次，簡(jiǎn)化特殊轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的法定程序?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》所規(guī)定的救助項(xiàng)目中，如災(zāi)害救助、臨時(shí)救助等特殊救助項(xiàng)目，其救助效果的實(shí)現(xiàn)主要系于救助資金的及時(shí)到位，故對(duì)于此類(lèi)特殊救助項(xiàng)目的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)在程序上予以特殊規(guī)定。澳大利亞的社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付程序就規(guī)定有“直接給予地方政府”的特殊程序，即在滿(mǎn)足特定條件時(shí)，可以直接由中央政府向基層社會(huì)救助管理部門(mén)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移，減少中間環(huán)節(jié)[22]。我國(guó)的社會(huì)救助法轉(zhuǎn)移支付程序在規(guī)范此類(lèi)特殊項(xiàng)目時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)允許直接由中央政府撥付到基層政府，減少轉(zhuǎn)移支付經(jīng)過(guò)層級(jí)，更應(yīng)當(dāng)對(duì)這些特殊項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付審批和撥付程序進(jìn)行適當(dāng)簡(jiǎn)化，以提升其應(yīng)有的效率性。

最后，社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)估程序應(yīng)當(dāng)中立合理。社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)估程序是對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制下社會(huì)救助公共資源的實(shí)際分配和使用效率進(jìn)行評(píng)估所應(yīng)遵循的法律規(guī)則，其評(píng)估結(jié)果對(duì)中央政府的社會(huì)救助財(cái)政資源后續(xù)分配方式具有決定性，故其評(píng)估程序應(yīng)當(dāng)中立、科學(xué)，符合公共理性。當(dāng)前社會(huì)救助財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向中西部?jī)A斜的趨勢(shì)，是由于其對(duì)地方社會(huì)救助資源需求的評(píng)估僅從地方財(cái)政狀況、貧困人口數(shù)量等客觀因素入手，而并未將地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力和財(cái)政積極性等主觀因素引入到轉(zhuǎn)移支付評(píng)估程序之中。社會(huì)救助法績(jī)效評(píng)估程序的重構(gòu)，應(yīng)當(dāng)摒棄向中西部?jī)A斜的傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付理念，而真正以實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)救助財(cái)政投入均等化為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，恢復(fù)社會(huì)救助轉(zhuǎn)移支付程序的中立性，提升地方政府的財(cái)政投入規(guī)范性和積極性。

四、結(jié)論

現(xiàn)代社會(huì)救助法以國(guó)家責(zé)任為重，維護(hù)公民基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，要求政府在資金供給和行政事務(wù)方面給予充分保障。我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式導(dǎo)致社會(huì)救助事權(quán)向下級(jí)政府集中，而雙軌制財(cái)政結(jié)構(gòu)則推動(dòng)社會(huì)救助財(cái)力向上級(jí)政府集中，事權(quán)與財(cái)力的倒置不利于社會(huì)救助資源均等化的實(shí)現(xiàn)。《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)縱向府際合作機(jī)制的規(guī)范存在諸多不足，正是政府社會(huì)救助職能從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變未完成之表現(xiàn)。社會(huì)救助法在公共治理轉(zhuǎn)型中，秉持協(xié)商參與的理念構(gòu)建新型縱向府際關(guān)系以合作性取代從屬性，強(qiáng)調(diào)縱向府際交往的回應(yīng)、彈性以及正當(dāng)程序等價(jià)值內(nèi)涵?；謴?fù)縱向府際信息對(duì)稱(chēng)，保證各級(jí)政府相應(yīng)的行政參與，提升財(cái)政資源的配置績(jī)效，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)救助法調(diào)整政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)均衡的必由之路。

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①參見(jiàn)表1，《社會(huì)救助暫行辦法》共規(guī)定了58項(xiàng)社會(huì)救助具體行政事權(quán)，其中專(zhuān)屬事權(quán)是指《社會(huì)救助暫行辦法》中由某一層級(jí)的行政主體專(zhuān)門(mén)享有的事權(quán)，有36項(xiàng)，比重為62%；非專(zhuān)屬事權(quán)是指《社會(huì)救助暫行辦法》中由兩個(gè)以上縱向?qū)蛹?jí)的行政主體所共享的事權(quán)，有22項(xiàng)，比重為38%。

②以2013年為例，當(dāng)年度全國(guó)社會(huì)服務(wù)支出為4276.5億元人民幣，地方政府共可負(fù)擔(dān)2126.8億元人民幣，存在五成以上的財(cái)政缺口。相關(guān)數(shù)據(jù)參見(jiàn)徐立總編：《中國(guó)民政年鑒2014》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2014年版，第47頁(yè)。

③2013年社會(huì)救助專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付約1412.6億元人民幣，其撥付依據(jù)是財(cái)政部社會(huì)保障司的57份內(nèi)部文件。參見(jiàn)徐立總編：《中國(guó)民政年鑒2014》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2014年版，第224-228頁(yè)。

④例如，湖北省棗陽(yáng)市社會(huì)救助管理站原站長(zhǎng)吳某等人通過(guò)偽造12人的虛假社會(huì)救助檔案資料，騙取社會(huì)救助專(zhuān)項(xiàng)資金5.6萬(wàn)元人民幣。

⑤由于轉(zhuǎn)移支付偏向中西部地區(qū)，導(dǎo)致東部地區(qū)在地方政府財(cái)政壓力過(guò)高的情形下取得較低的參保率。參見(jiàn)楊紅燕：《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的公平增進(jìn)效果研究——以城市低保制度為例》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第9期。

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