完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度的思考

徐鵬程

【摘要】當(dāng)前各省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度大多參考中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度建立的，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，仍存在諸多需要完善的地方。本文將以廣西壯族自治區(qū)以下轉(zhuǎn)移支付制度為例，分析省以下轉(zhuǎn)移支付制度在資金分配、管理及效果評(píng)價(jià)等方面存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)政策建議以完善省以下轉(zhuǎn)移支付體制改革。

【關(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)移支付 均等化 績(jī)效評(píng)價(jià)

一、引言

自1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以來(lái)，我國(guó)逐步形成了中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付體系。在此基礎(chǔ)上，各省紛紛借鑒中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付辦法建立了省以下的轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制改革后，國(guó)家推行費(fèi)改稅、取消農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅以及營(yíng)改增等一系列財(cái)政體制改革，使得導(dǎo)致地方政府財(cái)力被大幅削弱。2005年，廣西壯族自治區(qū)通過(guò)調(diào)整和完善之前建立的對(duì)下財(cái)政體制，增強(qiáng)了自治區(qū)本級(jí)調(diào)節(jié)區(qū)域間財(cái)力不平衡的能力。通過(guò)不斷加大對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，彌補(bǔ)了基層財(cái)政支出缺口，使基層政府得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)也促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民生不斷改善。但經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)前省以下轉(zhuǎn)移支付體系仍存在諸多問(wèn)題需要改善和予以規(guī)范。

二、當(dāng)前省以下轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題

（一）轉(zhuǎn)移支付資金分配環(huán)節(jié)的問(wèn)題

第一，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理。一般性轉(zhuǎn)移支付占比仍然偏低，項(xiàng)目種類偏多、目標(biāo)多元，在一定程度上弱化了一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化功能。從2013年廣西各地市的數(shù)據(jù)來(lái)看，全區(qū)地級(jí)市一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額45.23%，其中占比最高的玉林市，達(dá)64.92%，而北海市最低，僅為43.60%；而從一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目來(lái)看，廣西區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付包括：體制補(bǔ)助、均衡性轉(zhuǎn)移支付，革命老區(qū)及民族和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付收入、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)獎(jiǎng)金、結(jié)算補(bǔ)助、資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付等多達(dá)20項(xiàng)。這制約了一般性轉(zhuǎn)移支付縮小地區(qū)財(cái)力差距，均等化地區(qū)間基本公共服務(wù)的作用的發(fā)揮。第二，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過(guò)寬，分配使用不夠科學(xué)，且其項(xiàng)目行政審批色彩較重。轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分散在各個(gè)政府職能部門，涉及多個(gè)領(lǐng)域，分類過(guò)細(xì)，管理太分散，部分項(xiàng)目或涉及競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，擾亂政府與市場(chǎng)的關(guān)系；或因分配的資金量小，難以真正發(fā)揮效用。同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付行政審批色彩較重，申請(qǐng)項(xiàng)目資金靠拉關(guān)系，嚴(yán)重扭曲了項(xiàng)目資金的分配，造成大量腐敗和浪費(fèi)；另一方面，自上而下的審批模式，使得上下級(jí)政府間在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立上缺乏溝通，一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)置脫離實(shí)際需求。例如，西部某縣縣城里的學(xué)校人滿為患，急需資金擴(kuò)大規(guī)模，而該縣拿到財(cái)政部和教育部的農(nóng)村義務(wù)教育房舍建設(shè)專項(xiàng)資金卻只能用于農(nóng)村學(xué)校基建，但由于今年農(nóng)民進(jìn)城，大量學(xué)生已經(jīng)在縣城學(xué)校上學(xué)，農(nóng)村大量學(xué)校招不到學(xué)生，也根本用不上這筆錢，使得這筆錢只能躺在賬上，不能真正發(fā)揮效益。第三，市縣專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金配套壓力大，一些地方或因拿不出配套資金不得不放棄該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，或者通過(guò)負(fù)債籌集資金來(lái)申請(qǐng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，甚至通過(guò)弄虛作假套取專項(xiàng)資金。配套專項(xiàng)使得地方政府本就不充裕的自主財(cái)力更加緊張，給地方政府造成較大壓力。同時(shí)也會(huì)使得財(cái)力較弱的地方政府只能拿到較少的專項(xiàng)資金，而財(cái)力較強(qiáng)的地方政府則能拿到更多的專項(xiàng)資金，這將擴(kuò)大地方政府的財(cái)力差距，加劇地區(qū)間發(fā)展失衡。

表1 2013年廣西各地市轉(zhuǎn)移支付情況表

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數(shù)據(jù)來(lái)源：2014年廣西財(cái)政年鑒。

（二）政府間轉(zhuǎn)移支付管理環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題

一是缺乏法律規(guī)范。中國(guó)《預(yù)算法》及其實(shí)施條例關(guān)于授權(quán)立法的不合理規(guī)定，造成我國(guó)轉(zhuǎn)移支付立法“政出多門”且立法位階過(guò)低。1994年的《預(yù)算法》對(duì)中央和地方財(cái)政收入進(jìn)行了原則上的界定，但所規(guī)定的范圍有限，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒有明確的規(guī)定。2002年財(cái)政部出臺(tái)了《一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，近年來(lái)又結(jié)合實(shí)際工作不斷調(diào)整，雖然規(guī)范了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配方式，但法律層次較低。當(dāng)前的專項(xiàng)資金管理辦法大多有各個(gè)職能部門制定或者只是針對(duì)某個(gè)項(xiàng)目，部門之間或地區(qū)之間針對(duì)專項(xiàng)的管理辦法都不盡相同，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范制度，且管理辦法層次偏低，權(quán)威性不夠。二是當(dāng)前人大審查預(yù)算草案的制度安排導(dǎo)致部分轉(zhuǎn)移支付資金游離于預(yù)算監(jiān)管之外，由于地方人代會(huì)的召開時(shí)間早于全國(guó)，所以在審查地方預(yù)算草案時(shí)尚無(wú)法確定下一預(yù)算年度中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付額度，雖然地方財(cái)政部門已經(jīng)將常規(guī)性的轉(zhuǎn)移支付資金編入預(yù)算，但還有很多中央補(bǔ)助在事后追加，表現(xiàn)為地方預(yù)算草案的不完整性。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，中央在地方預(yù)算草案批準(zhǔn)后所撥付的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，其使用分配不再需要地方人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)，這使得各地人大無(wú)法對(duì)這部分資金實(shí)施監(jiān)管。三是審計(jì)監(jiān)督的問(wèn)題。我國(guó)的審計(jì)屬于內(nèi)部審計(jì)，與財(cái)政部門共同屬于政府組成部門，而且審計(jì)經(jīng)費(fèi)等重要款項(xiàng)都要經(jīng)過(guò)財(cái)政部門進(jìn)行核定，審計(jì)在審查時(shí)缺乏獨(dú)立性。四是缺乏獨(dú)立機(jī)構(gòu)。財(cái)政部門既是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配的決策者，也是轉(zhuǎn)移支付資金使用的執(zhí)行者，權(quán)力相對(duì)集中，部分資金在使用分配上透明度不高。

（三）轉(zhuǎn)移支付調(diào)控力不足、均等化力度不夠

一般性轉(zhuǎn)移支付的主要功能是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本財(cái)政能力均等化，使政府能為不同地區(qū)的居民提供基本相同的公共服務(wù)，消除政府間公共服務(wù)水平差異對(duì)資源配置所帶來(lái)的負(fù)外部性。

但從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各地區(qū)間的發(fā)展差距并沒有出現(xiàn)顯著縮小的跡象。可見，當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付調(diào)控力度不足，其均等化作用并沒有充分發(fā)揮。這主要因?yàn)楫?dāng)前均衡性轉(zhuǎn)移支付占比過(guò)低。均衡性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是通過(guò)均等化轉(zhuǎn)移支付解決橫向的財(cái)務(wù)不平衡，逐步縮小地區(qū)間的財(cái)力差異，使全國(guó)不同地區(qū)公民享受到大體均等的基本公共服務(wù)。從2013年廣西一般性轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成情況來(lái)看，各地市均衡性轉(zhuǎn)移支付占比均較低，其中白色市的均衡性轉(zhuǎn)移支付占比最高，為15.7%；占比最低者為防城港市，僅為3.03%。

其次，缺失橫向轉(zhuǎn)移支付制度。當(dāng)前，我國(guó)地區(qū)間發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)高于西部地區(qū)，城市地區(qū)的發(fā)展水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)，卻缺少相應(yīng)的機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)這種地區(qū)間的發(fā)展差距，這將不利于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、完善省以下轉(zhuǎn)移支付體系的路徑

（一）優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付

第一，調(diào)整一般性轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國(guó)政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)位，基層政府承擔(dān)過(guò)多支出責(zé)任而缺少財(cái)政收入來(lái)源，導(dǎo)致我國(guó)基層政府尤普遍出現(xiàn)財(cái)力困難的情況。在這種情況下，一般性轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮著保障基層政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，縮小地區(qū)間發(fā)展差距的重要作用。而當(dāng)前一般性轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目中，部分一般性轉(zhuǎn)移支付如：稅收返還、體制結(jié)算補(bǔ)助等都是在實(shí)行分稅制初期為平衡地方利益而設(shè)置的項(xiàng)目，屬于過(guò)度時(shí)期的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，與一般性轉(zhuǎn)移支付均等化原則并不相符，應(yīng)及時(shí)予以清理。對(duì)于屬于地方事務(wù)的項(xiàng)目合并到均衡性轉(zhuǎn)移支付中，將中央和地方共同承擔(dān)的項(xiàng)目劃入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，逐漸形成以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。第二，繼續(xù)不斷擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，提高一般性轉(zhuǎn)移支付資金占轉(zhuǎn)移支付資金總量的比例。只有一般性轉(zhuǎn)移支付資金量足夠大時(shí)，其均等化效果才會(huì)更加顯著。從一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大部分國(guó)家均等化轉(zhuǎn)移支付的比例都在50%以上，部分國(guó)家甚至在90%以上。目前，廣西的一般性轉(zhuǎn)移支付僅占轉(zhuǎn)移支付總額45.2%，仍有較大提高空間。第三，建立科學(xué)合理的資金分配制度。當(dāng)前一般性轉(zhuǎn)移支付資金的分配主要運(yùn)用因素法來(lái)測(cè)算，提高了資金分配的公平性和客觀性，減少了人為因素的干擾。但仍有不足的地方，按照因素法的測(cè)算，財(cái)力貧困的地方將能獲得更多的資金支持，一個(gè)地方財(cái)政狀況改善了，反而獲得的資金更少，這容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，不利于激勵(lì)地方政府全心全意地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，因素法的測(cè)算過(guò)程中在考慮公平的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮到激勵(lì)作用；另一方面，因素法的測(cè)算結(jié)果公平與否取決于相關(guān)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，因此必須加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作的監(jiān)管，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性。

（二）嚴(yán)控專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，合理設(shè)置專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目

第一、清理涉及競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，避免政府干擾市場(chǎng)的正常運(yùn)行。政府資金或活動(dòng)應(yīng)該退出競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)領(lǐng)域，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。第二，合并類似的專項(xiàng)。當(dāng)前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分散在各個(gè)職能部門，部門間的專項(xiàng)可能出現(xiàn)用途相同或相似的項(xiàng)目，這不斷分散了資金，無(wú)法發(fā)揮資金的規(guī)模效益，而且導(dǎo)致專項(xiàng)資金管理效率的降低。因此，對(duì)專項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行整合是十分必要的。第三，及時(shí)調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)置上應(yīng)做好前期調(diào)研，加強(qiáng)與地方政府的溝通，及時(shí)了解地方社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目能真正滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，避免專項(xiàng)資金的供求出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾。第四，盡快取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套資金。當(dāng)前，專項(xiàng)配套資金已經(jīng)給基礎(chǔ)政府造成較大的支出壓力，使本就不寬裕的地方財(cái)政更加顯得捉襟見肘。同時(shí)，配套資金會(huì)擴(kuò)大地方政府間的財(cái)力差距，是財(cái)力雄厚的地方能獲得更多資金，財(cái)力薄弱的地方只能獲得少部分資金甚至不得不放棄專項(xiàng)資金。第五，建立公平公正的專項(xiàng)資金分配制度。當(dāng)前的專項(xiàng)資金分配主要采取行政審批的方式，導(dǎo)致權(quán)力尋租的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，扭曲了專項(xiàng)資金的配置，使專項(xiàng)資金難以發(fā)揮最大效用。因此，政府必須改革當(dāng)前的專項(xiàng)分配方式，可借鑒基金化的運(yùn)轉(zhuǎn)方式，通過(guò)第三方評(píng)估來(lái)實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金的科學(xué)分配，提高資金分配過(guò)程的公平公正。

（三）加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)管，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系

目前，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域存在著“重資金分配，輕資金管理”的現(xiàn)象，部分地方政府一方面在積極爭(zhēng)取更多的專項(xiàng)資金，另一方面對(duì)于專項(xiàng)資金的使用及其績(jī)效評(píng)估卻沒有給予足夠的重視，導(dǎo)致了財(cái)政資金沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益。因此，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付資金管理制度及績(jī)效評(píng)估方法是十分必要的。

第一，自治區(qū)政府應(yīng)將中央提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付編入本級(jí)預(yù)算，逐步提高提前下達(dá)市縣轉(zhuǎn)移支付比例。對(duì)于部分確實(shí)無(wú)法確定的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目也應(yīng)在資金下達(dá)后及時(shí)納入地方預(yù)算管理，并向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告，接受人大監(jiān)督。第二，聯(lián)合財(cái)政部門和審計(jì)部門，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)管和審計(jì)，增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性，嚴(yán)肅追究相關(guān)問(wèn)題人員的責(zé)任。對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管，不僅要依靠財(cái)政部門，更要發(fā)揮審計(jì)部門或社會(huì)群眾的監(jiān)督作用，確保財(cái)政資金用到實(shí)處。第三，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，包括項(xiàng)目資金的執(zhí)行情況以及投入產(chǎn)出情況，同時(shí)配套相關(guān)的激勵(lì)措施，對(duì)于績(jī)效高的項(xiàng)目予以一定的獎(jiǎng)勵(lì)，這對(duì)于提高整體的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的績(jī)效將起到積極作用。

（四）提高均衡性轉(zhuǎn)移支付占比，嘗試建立橫向轉(zhuǎn)移支付體系

從2013年廣西壯族自治區(qū)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)來(lái)看，起均等化作用的均衡性轉(zhuǎn)移支付僅占轉(zhuǎn)移支付總額的10%左右，這嚴(yán)重影響了一般性轉(zhuǎn)移支付均等化作用的發(fā)揮。因此，盡快提高均衡性轉(zhuǎn)移支付比重對(duì)于加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付縮小地區(qū)間發(fā)展差距的作用具有十分重要的意義。另一方面，嘗試建立橫向轉(zhuǎn)移支付體系，通過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)提供財(cái)政支援。改革開放以來(lái)，我國(guó)根據(jù)國(guó)情實(shí)行東部沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，東部地區(qū)得到了國(guó)家政策、勞動(dòng)力、資源等多方面的支持。如今，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已接近發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，與中西部貧困地區(qū)的發(fā)展差距越來(lái)越大。作為東部地區(qū)，有能力也有義務(wù)為貧困地區(qū)的發(fā)展提供援助。盡管現(xiàn)在已有發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援貧困地區(qū)的例子，但仍缺乏制度化的規(guī)范，建立橫向轉(zhuǎn)移支付將有助于縮小地區(qū)間發(fā)展差距，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付體系均等化效果。

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