城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策研究

李燕凌　彭園媛

摘 要：城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”利益固化的財(cái)政政策，導(dǎo)致局部地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異大，且地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度因地而異。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策，根本目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)加快擴(kuò)大國(guó)家財(cái)政“三農(nóng)”支出比重、明確地方財(cái)政承擔(dān)“三農(nóng)”支出的責(zé)任、規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，并同步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 財(cái)政支農(nóng)支出；基本公共服務(wù)；均等化

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003-7217（2016）03-0056-06

一、引言

2016年中央一號(hào)文件要求，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、城鄉(xiāng)要素平等交換，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。中共中央《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，必須進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力使基本公共服務(wù)均等地覆蓋全體國(guó)民[1]。因此，深化財(cái)政政策改革從而對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，具有十分重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

基本公共服務(wù)是指最基礎(chǔ)、最核心的公共服務(wù)，它與公民的基本生存、生產(chǎn)、生活緊密相關(guān)?；竟卜?wù)反映了公民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切身利益訴求，其范圍主要涵蓋公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化等領(lǐng)域。公共財(cái)政支出是基本公共服務(wù)的財(cái)政支撐[2]。因此，圍繞基本公共服務(wù)的理論研究離不開(kāi)公共財(cái)政問(wèn)題。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外有關(guān)基本公共服務(wù)均等化的研究取得許多重要成果。第一，基本公共服務(wù)均等化的核心功能有哪些？孫曉莉（2007）認(rèn)為，公共服務(wù)均等化是指籌集和調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，通過(guò)公平地提供公共產(chǎn)品這一基本方式來(lái)滿足社會(huì)公共需要的過(guò)程[3]。郁建興、秦上人（2015）認(rèn)為，基本公共服務(wù)是保障社會(huì)公正的過(guò)程環(huán)節(jié)，為降低社會(huì)不正義程度而設(shè)置[4]。趙云旗（2010）通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)后指出，基本公共服務(wù)均等化可分為民生性服務(wù)、事業(yè)性服務(wù)、公益性服務(wù)、安全性服務(wù)四大核心功能[5]。第二，基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)困境。Wildasin（1996）研究認(rèn)為，由于地方政府間稅收的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)扭曲公共資源的配置效率[6]。Tanzi（1995）認(rèn)為，基本公共服務(wù)配置不合理會(huì)拉大城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距[7]。王翠芳（2007）研究指出，我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給失衡突出表現(xiàn)在五個(gè)方面，即城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)教育發(fā)展、城鄉(xiāng)醫(yī)療配置、社會(huì)保障體系以及城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)等[8]。第三，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給模式的選擇。韓小威（2013）研究指出，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的關(guān)鍵，在于選擇適宜的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給模式[9]。第四，中國(guó)基本公共服務(wù)均等化的政策選擇。王謙（2008）認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展具有普遍性和長(zhǎng)期性，單純通過(guò)使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展來(lái)達(dá)到城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均等化難以實(shí)現(xiàn)[10]。孫德梅（2014）等通過(guò)實(shí)證分析得出財(cái)政分權(quán)的程度客觀上會(huì)強(qiáng)化地方政府的城市偏向，而地方政府的城市偏向不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化[11]。不過(guò)，駱永民、樊麗明研究認(rèn)為，一味強(qiáng)調(diào)農(nóng)村發(fā)展而無(wú)視城市以及工業(yè)發(fā)展對(duì)公共服務(wù)的需求，容易促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)趨向于低增長(zhǎng)甚至零增長(zhǎng)，這是十分不可取的[12]。面對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中的突出問(wèn)題，學(xué)者從多方面多角度提出了相關(guān)的政策建議。陳永正（2010）倡導(dǎo)建立“政府主導(dǎo)、村民決策、市場(chǎng)運(yùn)作”的農(nóng)村公共產(chǎn)品主體多樣化的供給機(jī)制[13]，廖文劍（2011）提出建立和健全基本公共服務(wù)法律體系，從立法上確保將基本公共服務(wù)的供給作為政府法定的職責(zé)[14]?？傊?，學(xué)者們多從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革的角度，強(qiáng)調(diào)以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，破解城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化難題。

二、基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差異的財(cái)政政策

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)在于公共財(cái)政政策。我國(guó)自1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，國(guó)家財(cái)政收入增速明顯加快，財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大并連續(xù)20年保持兩位數(shù)的增長(zhǎng)速度?？茖W(xué)研判中國(guó)進(jìn)入改革攻堅(jiān)期和深水區(qū)之后的公共財(cái)政政策，不僅要觀察國(guó)家財(cái)政支出規(guī)模變化，更重要的是要分析國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。國(guó)家財(cái)政的“三農(nóng)”支出政策，是農(nóng)村基本公共服務(wù)的財(cái)政政策基礎(chǔ)。分析城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化狀況，必須深入剖析國(guó)家財(cái)政的“三農(nóng)”支出政策，從更深層次、更全面地考慮農(nóng)村居民享受公共服務(wù)和消費(fèi)公共產(chǎn)品的情況。我們從國(guó)家財(cái)政支出、國(guó)家財(cái)政“三農(nóng)”支出、中央財(cái)政“三農(nóng)”支出、地方財(cái)政“三農(nóng)”支出及其關(guān)系（詳見(jiàn)表1）入手，對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的財(cái)政政策基礎(chǔ)展開(kāi)描述性統(tǒng)計(jì)分析。

1.國(guó)家財(cái)政支出長(zhǎng)期保持高速增長(zhǎng)。

國(guó)家財(cái)政收入與財(cái)政支出的高速增長(zhǎng)，是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的財(cái)政基礎(chǔ)。自1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)直至2014年，我國(guó)國(guó)家財(cái)政支出規(guī)模一直保持兩位數(shù)的增長(zhǎng)速度，其中有一半的年份增速保持在20%左右的高位運(yùn)行。在這20年中，國(guó)家財(cái)政支出平均增長(zhǎng)18.1%，2008年達(dá)到25.7%的最高增長(zhǎng)速度，2014年增速陡降至8.3%，步入一個(gè)中高速的新常態(tài)階段。

2.國(guó)家財(cái)政“三農(nóng)”支出所占份額基本穩(wěn)定。

國(guó)家財(cái)政“三農(nóng)”支出包括支農(nóng)支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用支出、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)支出及其他“三農(nóng)”領(lǐng)域公共財(cái)政支出等。國(guó)家財(cái)政“三農(nóng)”支出水平反映了農(nóng)村公共服務(wù)的公共財(cái)政功能效果。從表1中發(fā)現(xiàn)，自1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，國(guó)家財(cái)政“三農(nóng)”支出總額不斷提高，除1998年因特大洪水災(zāi)害中央當(dāng)年大幅增加農(nóng)村救災(zāi)和水利投資外，國(guó)家財(cái)政“三農(nóng)”支出在國(guó)家財(cái)政總支出中所占的比重基本保持在8%～9%的穩(wěn)定區(qū)間，20年間平均達(dá)到8.7%的水平。值得注意的是，當(dāng)國(guó)家財(cái)政支出總額在2005～2009年間達(dá)到一個(gè)小高潮的時(shí)候，同期的國(guó)家財(cái)政“三農(nóng)”支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比重反而下降，增速低于20年的平均水平，甚至處于20年間的最低水平。這也說(shuō)明，與城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)相比，國(guó)家財(cái)政“三農(nóng)”支出所占份額明顯偏低。

3.地方財(cái)政承擔(dān)“三農(nóng)”支出的主要責(zé)任。

公共財(cái)政政策必須反映公共服務(wù)事權(quán)與財(cái)責(zé)的統(tǒng)一要求。我國(guó)自1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，農(nóng)村公共服務(wù)出現(xiàn)了嚴(yán)重的“事權(quán)”與“財(cái)責(zé)”相分離狀況，地方財(cái)政承擔(dān)了將近95%的“三農(nóng)”支出，而中央財(cái)政“三農(nóng)”支出比重只占財(cái)政“三農(nóng)”支出總額的5%左右。自1995年以來(lái)的20年間，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比重平均達(dá)0.5%，而地方財(cái)政“三農(nóng)”支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比重平均卻高達(dá)8.2%，兩者差距特別大。近年來(lái)，雖然中央高度重視加大對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政支持力度，采取了一系列對(duì)“三農(nóng)”實(shí)行“多予少取”的財(cái)政政策，但中央財(cái)政“三農(nóng)”支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比重近六年來(lái)始終維持在0.4%的水平，充分反映出城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”利益固化的財(cái)政政策特點(diǎn)。

4.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距十分明顯。

在現(xiàn)行財(cái)政政策體制內(nèi)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民享受基本公共服務(wù)的水平存在明顯差距。以醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)為例（詳見(jiàn)表2），隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)。但是，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)的差距卻呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，農(nóng)村居民所享有的醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)水平明顯偏低。表2顯示，自2003年以來(lái)，城市每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員平均擁有量為6.98人，農(nóng)村每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員平均擁有量只有2.90人，城市居民是農(nóng)村居民的2.41倍；城市每千人口平均擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位5.54張，農(nóng)村每千人口平均擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位2.29張，城鄉(xiāng)居民實(shí)際擁有量之比為2.42∶1；城市衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)平均住院日達(dá)12.69天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院平均住院日達(dá)5.04天，城市是農(nóng)村的2.52倍；城市居民人均每年衛(wèi)生總費(fèi)用為1958.78元，農(nóng)村居民人均每年衛(wèi)生總費(fèi)用為592.21元，城鄉(xiāng)居民人均每年衛(wèi)生總費(fèi)用支出差距為3.31倍。如果將城鄉(xiāng)居民實(shí)際享受到的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、住房保障、公共文化等其他基本公共服務(wù)計(jì)算到城鄉(xiāng)差別之中，那么，城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)實(shí)際差距還遠(yuǎn)不止表2所反映的3.31倍的水平。

綜上所述，自1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，國(guó)家財(cái)政收入與支出規(guī)模迅速增長(zhǎng)，但是國(guó)家財(cái)政“三農(nóng)”支出所占比重并未“水漲船高”，始終徘徊在10%的水平之下。從中央與地方政府的財(cái)政“三農(nóng)”支出角度看，地方承擔(dān)了大量農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與公共服務(wù)功能，中央政府的財(cái)政支出卻主要投向了城鎮(zhèn)公共服務(wù)領(lǐng)域。雖然近年來(lái)，中央反復(fù)要求健全“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，完善財(cái)政支農(nóng)政策，公共財(cái)政要堅(jiān)持把“三農(nóng)”作為支出重點(diǎn)，優(yōu)先保證“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長(zhǎng)[15]。但由于長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度“路徑依賴”，致使中央財(cái)政“三農(nóng)”支出占國(guó)家財(cái)政支出總額的平均比例很低，公共財(cái)政的支出重點(diǎn)還是難以轉(zhuǎn)向“三農(nóng)”，同一地區(qū)內(nèi)部城鎮(zhèn)與農(nóng)村的基本公共服務(wù)存在著明顯差距。

三、公共財(cái)政支出的地區(qū)差異分析

城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”利益固化的財(cái)政政策，不僅使得局部地區(qū)體現(xiàn)出城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異化特征，而且由于地方財(cái)政承擔(dān)“三農(nóng)”支出的主要責(zé)任，因此，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度也因地而異。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，財(cái)政政策及其公共財(cái)政支出模式對(duì)不同地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化也會(huì)產(chǎn)生不同的影響。財(cái)政政策和公共財(cái)政支出模式的影響，主要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。為分析公共財(cái)政支出的地區(qū)差異進(jìn)而分析不同地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化狀況，本文選擇人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、人均中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、人均縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、人均地方公共財(cái)政收入、農(nóng)民人均收入超1萬(wàn)元的縣（市）所占比重、國(guó)家扶貧開(kāi)放工作重點(diǎn)縣（市）個(gè)數(shù)所占比重等指標(biāo)，并根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，對(duì)2012年各省（市、區(qū)）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行分析，統(tǒng)計(jì)結(jié)果詳見(jiàn)表3。

1.縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合指數(shù)及其分類(lèi)。根據(jù)表3提供的2012年全國(guó)及各?。ㄊ小^(qū)）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)，綜合考慮人均地方公共財(cái)政收入（Dcs）以及農(nóng)民人均收入（Njs）超1萬(wàn)元的縣（市）所占比重（%）、國(guó)家扶貧開(kāi)放工作重點(diǎn)縣（市）（Gzp）個(gè)數(shù)所占比重（%）的情況，按照公式（1）計(jì)算各省（市、區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合指數(shù)θ值，式中各變量的系數(shù)是采用德?tīng)柗品ㄕ{(diào)查部分專(zhuān)家后模擬的權(quán)重。

θ=0.7×Dcs+0.2×Njs+0.1×Gzp（1）

在運(yùn)用式（1）計(jì)算各?。ㄊ小^(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合指數(shù)之前，首先根據(jù)表2對(duì)人均地方公共財(cái)政收入（Dcs）、農(nóng)民人均收入（Njs）超1萬(wàn)元的縣（市）所占比重（%）、國(guó)家扶貧開(kāi)放工作重點(diǎn)縣（市）（Gzp）個(gè)數(shù)所占比重（%）的數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，然后代入式（1）中進(jìn)行計(jì)算，計(jì)算結(jié)果詳見(jiàn)表4。再根據(jù)計(jì)算所得的θ值排序，將各省（市、區(qū)）區(qū)分為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、較發(fā)達(dá)、一般和落后等四個(gè)等次，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的θ值區(qū)間亦根據(jù)專(zhuān)家調(diào)查結(jié)果給出，排序結(jié)果詳見(jiàn)表4。

2.地區(qū)間公共服務(wù)均等化影響因素分析。

分別從一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合指數(shù)的關(guān)系比較中，對(duì)人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額、人均中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和人均縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分布進(jìn)行分析，從而判斷地區(qū)間公共服務(wù)均等化的影響因素及其影響程度。根據(jù)表3、表4的計(jì)算結(jié)果不難發(fā)現(xiàn)：

（1）地區(qū)間公共服務(wù)均等化差異受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)性平均衡制約。我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在明顯的結(jié)構(gòu)性矛盾，專(zhuān)項(xiàng)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所占比例偏大，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明性較差。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出中一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模幾乎相當(dāng)，專(zhuān)項(xiàng)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模明顯偏大。在實(shí)行分稅制改革以來(lái)的31年間，專(zhuān)項(xiàng)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模平均占到全部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的46.9%，一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模只占到53.1 %。專(zhuān)項(xiàng)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏大，是導(dǎo)致地區(qū)間公共服務(wù)失衡的主要原因之一。

（2）省本級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付功能偏弱導(dǎo)致地區(qū)間公共服務(wù)差異擴(kuò)大?？傮w而言，省本級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付功能不強(qiáng)，難以發(fā)揮省本級(jí)財(cái)政在地區(qū)性農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的調(diào)控功能。從全國(guó)及各?。ㄊ小^(qū)）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)際情況來(lái)看，在全部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，省本級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和市（州）本級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額的比重嚴(yán)重偏低，中央和縣（市）級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額的比重過(guò)高，形成“兩頭大、中間小”的縱向分布不均衡結(jié)構(gòu)。

（3）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后地區(qū)并未獲得較多的公共服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。河南、廣西、云南、貴州、甘肅五?。▍^(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合指數(shù)都在0以下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他?。ㄊ小^(qū)），依次排名于全國(guó)各省（市、區(qū)）倒數(shù)后五位，處于全國(guó)各省（市、區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的水平。但是，除甘肅省的各級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付水平處于最高水平外，這五個(gè)?。▍^(qū)）的其他各級(jí)財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付人均水平都沒(méi)有達(dá)到全國(guó)各?。ㄊ小^(qū)）的最高水平。特別是河南、云南兩省的全國(guó)財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付人均水平、中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付人均水平，廣西的縣級(jí)財(cái)政一般性和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付人均水平、全國(guó)財(cái)政和中央財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付人均水平，都排在全國(guó)各?。ㄊ小^(qū)）較低的水平上。貴州省的各項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付人均水平也剛剛達(dá)到全國(guó)各?。ㄊ?、區(qū)）的平均水平而已。上述五省（區(qū)）的各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付人均水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合水平相比極不適應(yīng)。

（4）中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。在8個(gè)人均中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付高于全國(guó)平均水平的省份中，除內(nèi)蒙古自治區(qū)外，其余7個(gè)省份的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合指數(shù)都低于全國(guó)平均水平，且人均地方公共財(cái)政收入也低于全國(guó)平均水平。北京、上海和天津三市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合指數(shù)在2.0以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他?。ㄊ小^(qū)），居于全國(guó)各省（市、區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)水平。但是，三個(gè)直轄市的人均中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付水平卻遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。

四、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策選擇

綜上所述，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題不僅表現(xiàn)在地區(qū)內(nèi)部城鎮(zhèn)與農(nóng)村存在明顯差距，而且由于受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策制約，基本公共服務(wù)的地區(qū)差異性特征也十分明顯，這種差異還受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高度制約。總體而言，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制存在的主要矛盾是地方財(cái)政的事權(quán)與財(cái)力不匹配，主要問(wèn)題是地區(qū)間公共服務(wù)水平仍然存在差距，關(guān)鍵原因是分稅制改革沒(méi)有到位，中央政府與地方政府的職責(zé)存在多方面錯(cuò)位，擁有集中財(cái)力的中央主管部門(mén)決策權(quán)過(guò)大、過(guò)細(xì)，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致地方自主權(quán)太小。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)從四個(gè)方面加強(qiáng)財(cái)政政策調(diào)整：

1.國(guó)家財(cái)政應(yīng)加快擴(kuò)大“三農(nóng)”支出所占份額。要以縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距為目標(biāo)改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，“十三五”期間，國(guó)家財(cái)政“三農(nóng)”支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比重要突破10%并保持持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

2.明確地方財(cái)政承擔(dān)“三農(nóng)”支出的責(zé)任。要加快政府職能轉(zhuǎn)變改革步伐，明晰中央與地方政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的責(zé)任與事權(quán)。各級(jí)地方政府要通過(guò)深化改革以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，確保地方財(cái)政收入穩(wěn)步健康增長(zhǎng)，確?；竟卜?wù)均等化財(cái)政支撐到位。與此同時(shí)，要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，為激發(fā)市場(chǎng)主體參與農(nóng)村基本公共服務(wù)活力創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，為社會(huì)資本進(jìn)入城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域提供渠道和環(huán)境。

3.規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以縮小基本公共服務(wù)地區(qū)間差距。要擴(kuò)大財(cái)政支出對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的支持，應(yīng)優(yōu)先考慮規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，要通過(guò)對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行調(diào)節(jié)來(lái)彌補(bǔ)中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，擴(kuò)大縣鄉(xiāng)政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給財(cái)政支出，并不斷減縮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，從根本上建立起擴(kuò)大農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的財(cái)政支持機(jī)制，從而真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

4.加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與同步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。切實(shí)落實(shí)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)，迅速打破長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制消極影響，按照“同目標(biāo)、同規(guī)劃，統(tǒng)籌資金、統(tǒng)籌建設(shè)”的原則，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展，既需要財(cái)政政策的傾斜，也需要制度設(shè)計(jì)的改革。要加快完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基本公共服務(wù)制度，全面深化農(nóng)村綜合改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展機(jī)制、農(nóng)村公共服務(wù)供給體制創(chuàng)新。

注釋?zhuān)?/p>

①農(nóng)民人均收入超1萬(wàn)元的縣（市）所占比重、國(guó)家扶貧開(kāi)放工作重點(diǎn)縣（市）個(gè)數(shù)所占比重，均以各?。ㄊ?、區(qū)）所轄縣（市）的個(gè)數(shù)為基數(shù)計(jì)算所得，基數(shù)中不包含市轄區(qū)。表中相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于2015年出版的《2012年中國(guó)縣（市）社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

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（責(zé)任編輯：鐘 瑤）