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    新供給經(jīng)濟(jì)下的地方政府性債務(wù)效率研究基于DEA三階段和空間外溢效應(yīng)模型

    2016-06-06 18:29:32李思歐陽煌謝珊珊
    關(guān)鍵詞:債務(wù)效率政府

    李思 歐陽煌 謝珊珊

    摘 要:通過DEA三階段方法對(duì)中國31個(gè)行政區(qū)域進(jìn)行地方政府性債務(wù)效率的測(cè)度,測(cè)評(píng)結(jié)果表明,2001~2013年,中國地方政府性債務(wù)使用效率整體穩(wěn)中有升,趨勢(shì)向好,環(huán)境變量對(duì)效率值存在顯著影響;運(yùn)用空間杜賓模型測(cè)度地方政府性債務(wù)效率的時(shí)空變遷,結(jié)果發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策、市場(chǎng)化程度及債務(wù)管理因素均存在顯著的空間外溢效應(yīng);同時(shí)基于空間框架下分析上述各因素對(duì)地方政府性債務(wù)效率的影響機(jī)制。最后,結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和文章實(shí)證結(jié)論,提出了包括組織債務(wù)置換、重置債務(wù)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新債務(wù)激勵(lì)管控預(yù)警機(jī)制協(xié)調(diào)債務(wù)空間利用與供給側(cè)改革等優(yōu)化地方政府性債務(wù)效率的改革路徑。

    關(guān)鍵詞: 地方政府性債務(wù)效率;DEA三階段方法;空間外溢效應(yīng);供給側(cè)改革

    中圖分類號(hào):F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A 文章編號(hào):1003-7217(2016)03-0047-09

    一、研究背景與文獻(xiàn)回顧

    當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)正處于增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期與前期政策消化期,整體呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與結(jié)構(gòu)矛盾凸現(xiàn)的歷史特征。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下,高企的地方債務(wù)規(guī)模與龐大的地方政府融資需求,畸重的土地財(cái)政與現(xiàn)行的地方政府投融資體制之間的矛盾日益激化。2013年國家審計(jì)署第24號(hào)公告中,針對(duì) 36個(gè)省和市本級(jí)政府性債務(wù)的審計(jì)情況顯示:截至2012年底債務(wù)余額為3.85億元,相較于2010年增長了12.94%,有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率已超過100%,20個(gè)地區(qū)的償債率超過20%,有些地區(qū)的債務(wù)余額甚至超過該地財(cái)政收入的4倍以上,至2015年存量債務(wù)償還額高達(dá)1.86萬億元,地方債務(wù)存量規(guī)模與償債壓力巨大,中國整體地方政府債務(wù)狀況令人擔(dān)憂。

    財(cái)政分權(quán)與分稅制、城鎮(zhèn)化與土地財(cái)政、預(yù)算軟約束三個(gè)方面造成了我國地方債務(wù)的巨量膨脹式發(fā)展。龔強(qiáng)、王?。?011),賈康(2012),伏潤民、繆小林(2012)提出分稅制會(huì)促進(jìn)地方政府公共品供給水平的提升,然而財(cái)政分權(quán)下的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配則會(huì)加劇不同地方政府之間的競(jìng)爭,出現(xiàn)公共支出系統(tǒng)的失靈與偏差,舉債融資是地方政府解決該問題的有效途徑[1-3]。巴曙松(2011)、賈康(2012)、何楊(2012)、段振文(2013)、陳志勇(2014)認(rèn)為在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府投融資體制的不健全使得未來長期將依靠發(fā)行政府債務(wù)籌措資金,“土地信用”綁架“政府信用”的現(xiàn)象過度強(qiáng)化了土地財(cái)政的杠桿作用,導(dǎo)致了地方政府性債務(wù)規(guī)模的日益龐大[4-8]??镄∑?、蔡芳宏(2014),朱軍、聶群(2014),王雅齡、王力結(jié)(2015)認(rèn)為預(yù)算約束的軟化縱容了地方政府不負(fù)責(zé)任、不計(jì)后果的的借貸投資與擴(kuò)張行為,造成了極高的債務(wù)償付比率,基層地方政府融資平臺(tái)在無穩(wěn)定還款來源和缺乏監(jiān)督的土壤下易滋生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[9-11]。

    隨著地方債存量和增量的膨脹發(fā)展,地方政府性債務(wù)積累的風(fēng)險(xiǎn)管理成為學(xué)者們的關(guān)注重點(diǎn)。巴曙松、牛博坤、余芽芳(2014),林毅夫(2014)、劉尚希(2015)等認(rèn)為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)受到財(cái)政約束、市場(chǎng)約束、民意約束。這三種約束可在一定程度上校正地方政府過度負(fù)債行為,對(duì)于約束、防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到積極作用[12-14]。

    地方政府性債務(wù)遵循著“舉債—使用—償付—舉債”的運(yùn)作過程,其中舉債規(guī)模與地方政府性債務(wù)資金的使用效率密切相關(guān),債務(wù)資金的使用效率不僅約束了地方政府的償債能力,而且直接影響了未來舉債規(guī)模。有關(guān)地方政府性債務(wù)效率的評(píng)價(jià),以前的學(xué)者多集中在使用非量化的評(píng)價(jià)方法如平衡計(jì)分卡以及層次分析法討論地方政府性債務(wù)使用績效,并未充分考慮外部環(huán)境和內(nèi)部因素對(duì)其使用效率的影響[15,16]。DEA作為效率測(cè)度的主要方法,近幾年被廣泛運(yùn)用,如高學(xué)武、張丹(2013)曾使用DEA-Malmquist指數(shù)和DEA兩階段修正法測(cè)度及分析了地方政府財(cái)政資金績效,為研究地方政府性債務(wù)效率問題提供了方法指導(dǎo)[17]。

    綜合當(dāng)前文獻(xiàn)研究的不足,本文擬采用三階段DEA方法修正外部環(huán)境對(duì)地方政府性債務(wù)效率的影響,結(jié)合地方性債務(wù)的公共性和外部性特點(diǎn),考量我國地方政府性債務(wù)的使用效率及其空間外溢效應(yīng),同時(shí)將轉(zhuǎn)移支付作為控制變量,評(píng)估財(cái)政缺口對(duì)地方政府性債務(wù)效率的影響程度,以此反映現(xiàn)行財(cái)政體制下事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配度與地方政府性債務(wù)規(guī)模的關(guān)聯(lián)性,尋求地方性政府債務(wù)效率管理的優(yōu)化路徑[17]。

    二、制度供給對(duì)地方政府性債務(wù)的影響分析

    地方政府的債務(wù)規(guī)模與地方政府財(cái)力情況緊密相關(guān),其形成有深層次的體制性和政策性原因,在長期內(nèi)相互作用共同影響地方政府的杠桿率。

    有效制度供給不足是導(dǎo)致地方性政府債務(wù)規(guī)模龐大,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的重要因素。首先,財(cái)稅體制的有效供給不足表現(xiàn)在事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不明確,政府支出邊界不明晰,公共服務(wù)安排不到位,轉(zhuǎn)移支付配套要求高,縣級(jí)財(cái)政分稅制未貫通,地方稅體系建設(shè)滯后六個(gè)方面。分稅制實(shí)施以來,財(cái)權(quán)向中央集中基本事權(quán)卻有所下移,區(qū)域性公共物品和公共服務(wù)要求和標(biāo)準(zhǔn)不斷提高,地方政府履行事權(quán)大多剛性太強(qiáng),支出基數(shù)大且持續(xù)增長,資金需求膨脹加快,而地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)則高度不匹配,尤其是在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府,政府職責(zé)與財(cái)力的不對(duì)稱,剛性支出與“吃飯財(cái)政”的矛盾愈加凸顯。由于政府與市場(chǎng)邊界不明晰,地方政府與市場(chǎng)在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中交叉、重疊和錯(cuò)位的角色功能造成了政府資源的低效率和過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求的地方政府配套??钸^多,尤其對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套資金已明顯超過了地方財(cái)政的可承受范圍,成為地方政府“不可承受之重”。我國底層級(jí)政府缺乏穩(wěn)定的主體稅種,收入劃分鏈條過長,財(cái)源的規(guī)范性和支撐力不足,土地稅制設(shè)計(jì)不完善,地方稅體系建設(shè)滯后,多重的體制供給不足造成地方政府收支缺口加大,畸重的土地財(cái)政導(dǎo)致地方政府性債務(wù)增量持續(xù),政府杠桿率高企不下。

    其次,缺乏陽光、透明、規(guī)范的投融資體制也是導(dǎo)致地方政府性債務(wù)龐大的主要原因。目前地方政府性債務(wù)形成了大量隱形債務(wù),由于缺乏合理的制度渠道,債務(wù)的產(chǎn)生和管理多年未納入全額預(yù)算管理,未能形成并發(fā)展持續(xù)有效的投融資機(jī)制。

    地方政府性債務(wù)的另一個(gè)深層次原因是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革,政府的行政管理體制改革的不同步,政府職能的“越位”與“缺位”問題并存。由于缺乏有效的約束和管理機(jī)制,片面強(qiáng)調(diào)GDP和財(cái)政收入,忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的合理產(chǎn)業(yè)布局,項(xiàng)目上馬看重“短、平、快”,造成了超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和資源浪費(fèi),加劇了地方政府的財(cái)力負(fù)擔(dān),機(jī)制轉(zhuǎn)換和行政體制改革的相對(duì)落后,扭曲的負(fù)債觀,助長了地方政府的盲目舉債行為。綜上,制度供給對(duì)地方政府性債務(wù)的影響路徑如圖1所示。

    三、地方政府性債務(wù)的效率測(cè)度

    地方政府性債務(wù)使用投向多領(lǐng)域、多行業(yè),在測(cè)度其效率的過程中需選用“單投入、多產(chǎn)出”的測(cè)度方法,由于我國各地方政府存在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境異質(zhì)性,繼而影響各地區(qū)的債務(wù)效率。使用DEA及SFA組成的三階段DEA方法,能剔除環(huán)境變量和隨機(jī)誤差對(duì)地方政府性債務(wù)效率值的影響,能對(duì)地方政府性債務(wù)效率進(jìn)行較為真實(shí)準(zhǔn)確的測(cè)度。

    (一)DEA三階段測(cè)度方法

    1.DEA方法測(cè)度地方政府性債務(wù)效率值。DEABCC方法在傳統(tǒng)CRR對(duì)偶模型的基礎(chǔ)上增加了約束條件,使得決策單元的生產(chǎn)規(guī)模處于同一水平,實(shí)現(xiàn)了規(guī)模收益可變情況下對(duì)決策單元的效率測(cè)度[18,19]。投入導(dǎo)向的BCC模型可以表示為:

    3.將調(diào)整后的投入變量數(shù)據(jù)導(dǎo)入DEA模型求解決策單元的效率值。

    考慮松弛變量后的投入變量能有效剔除環(huán)境因素和管理因素的干擾,從而重新求解BBC模型得出的效率值較第一階段的效率值更為真實(shí)和有效。BBC模型求解出技術(shù)效率值(TE),可進(jìn)一步分解為純技術(shù)效率(PTE)以及規(guī)模效率(SE),純技術(shù)效率反映債務(wù)治理中管理和技術(shù)等因素影響的效率值,規(guī)模效率反映規(guī)模因素影響的產(chǎn)出效率。

    (二)數(shù)據(jù)來源和變量選取

    1.投入和產(chǎn)出變量的確定。

    投入變量上,考慮數(shù)據(jù)的有效性和可得性,選取各省人均債務(wù)規(guī)模(萬/人),以此反映各省地方政府性債務(wù)的投入情況。由于我國地方政府性債務(wù),尤其是市級(jí)政府性債務(wù)的數(shù)據(jù)尚未公開,因此,在統(tǒng)計(jì)地方政府性債務(wù)規(guī)模時(shí),特規(guī)定:地方政府性債務(wù)規(guī)模=當(dāng)年地方政府債券余額+當(dāng)年地方國債轉(zhuǎn)貸收人+當(dāng)年地方國有企業(yè)國有債務(wù)總額+當(dāng)年地方城投債余額。

    其中,當(dāng)年地方政府債券余額=(當(dāng)年新發(fā)行地方政府債券金額-當(dāng)年到期地方政府債券金額)+上一年地方政府債券余額;當(dāng)年地方國有企業(yè)國有債務(wù)總額=當(dāng)年地方國有企業(yè)國有資產(chǎn)總額×當(dāng)年地方國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率;當(dāng)年地方城投債余額=(當(dāng)年新發(fā)行城投債金額-當(dāng)年到期城投債金額)+上一年城投債余額。

    相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、各省統(tǒng)計(jì)公告、國泰安數(shù)據(jù)庫、中國債券信息網(wǎng)以及和訊網(wǎng)。在進(jìn)行債券信息查詢時(shí),統(tǒng)一以債券縮寫作為篩序統(tǒng)計(jì)地方政府債券和城投債的條件,在統(tǒng)計(jì)省級(jí)債券情況時(shí)將地級(jí)市債券根據(jù)行政劃分標(biāo)準(zhǔn)加總為省級(jí)債券。

    根據(jù)審計(jì)署全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果:截至2013年6月底,地方政府性債務(wù)募集的資金投向多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水利建設(shè)以及公用服務(wù)領(lǐng)域,如市政建設(shè)資金占比34.64%,交通運(yùn)輸建設(shè)資金占比24.43%,教科文衛(wèi)及民生支出資金占比12.34%,農(nóng)林水利建設(shè)支出資金占比3.4%,這四大領(lǐng)域資金投入合計(jì)占比地方政府債務(wù)資金的74.81%。從債務(wù)資金不同投向的增速來看,教科文衛(wèi)等民生支出、交通運(yùn)輸、市政建設(shè)以及農(nóng)林水利建設(shè)的債務(wù)總額較2010年底分別增長104.95%、71.07%、64.39%和57.63%,可見這四大領(lǐng)域的債務(wù)資金投入總量不斷擴(kuò)大,資金增速不斷提高。

    因此,在地方政府性債務(wù)資金產(chǎn)出指標(biāo)上,選擇人均公路里程(km/人)代表基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的產(chǎn)出指標(biāo),人均農(nóng)田灌溉面積(人/畝)代表農(nóng)林水利建設(shè)領(lǐng)域的產(chǎn)出指標(biāo),以及大專以上文化程度人數(shù)(千人)作為反映政府科教文衛(wèi)及民生領(lǐng)域的產(chǎn)出指標(biāo)。在DEA模型中,投入向量和產(chǎn)出向量需滿足同向原則,因此。選用pearson對(duì)上述指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)性檢驗(yàn)。結(jié)果顯示選取的投入與產(chǎn)出指標(biāo)通過檢驗(yàn),符合同向性要求(如表1所示)。

    2.環(huán)境因素變量的選擇。

    區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策等相關(guān)環(huán)境因素會(huì)影響地方政府性債務(wù)規(guī)模、舉債主體層次和債務(wù)資金管理??紤]到新供給經(jīng)濟(jì)背景下,市場(chǎng)需發(fā)揮其資源基礎(chǔ)配置作用,因而除經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策環(huán)境因素外,將市場(chǎng)化程度納入環(huán)境因素的考察范圍。最終確定以反映地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的人均GDP(元/人)作為經(jīng)濟(jì)環(huán)境變量;人均教育投入(元/人)作為社會(huì)環(huán)境變量衡量指標(biāo);選取與地方政府性債務(wù)需求相關(guān)的政府投資傾向,即全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中的政府預(yù)算投資額/財(cái)政支出作為政策環(huán)境變量;將第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值/GDP作為衡量市場(chǎng)化程度的指標(biāo)。

    (三)地方政府性債務(wù)的效率測(cè)度結(jié)果及分析

    1.第一階段DEA效率測(cè)評(píng)結(jié)果及分析。

    運(yùn)用BBC模型對(duì)我國31個(gè)行政省市的地方政府性債務(wù)效率的測(cè)度結(jié)果如表2所示,在不剔除環(huán)境因素、管理因素和隨機(jī)誤差的情況下,我國31個(gè)行政省市2001~2013年政府性債務(wù)的技術(shù)效率均值為0.807,純技術(shù)效率均值為0.779,規(guī)模效率均值為1.038。由圖2所示,我國地方政府性債務(wù)效率自2001~2006年間逐步上升,2006~2008年間雖有下降,但2008年后仍保持在0.8~0.9的合理區(qū)間內(nèi)浮動(dòng),總體而言,我國地方政府性債務(wù)的技術(shù)效率穩(wěn)步提升。

    2.第二階段SFA模型結(jié)果及分析。根據(jù)式(2),通過計(jì)算SFA模型中的環(huán)境變量求解松弛變量,得出代表人均債務(wù)規(guī)模的投入冗余。由表3可知,SFA模型通過了LR的1%顯著性檢驗(yàn),同時(shí)γ和σ2均通過了1%的顯著性檢驗(yàn),表明環(huán)境變量對(duì)地方債務(wù)規(guī)模的投入冗余影響程度較復(fù)合誤差更為顯著。模型中各變量均至少通過了10%的顯著水平,表明各環(huán)境因素對(duì)地方債務(wù)規(guī)模投入冗余存在顯著影響。具體而言:人均GDP通過了10%的顯著性檢驗(yàn)且回歸系數(shù)為負(fù),說明經(jīng)濟(jì)環(huán)境良好能有效減少地方債務(wù)規(guī)模的投入冗余。人均教育投入變量達(dá)到了10%的顯著水平,說明人均教育投入越多,地方政府支出責(zé)任越重,對(duì)地方政府性債務(wù)的需求越大,更易造成投入冗余。政府投資傾向主要是政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的投資,這類投資往往能反映地方政府的政策導(dǎo)向。政府投資傾向與債務(wù)投入冗余通過了顯著性水平檢驗(yàn)且正相關(guān),說明地方政府強(qiáng)烈投資需求下的有效監(jiān)管不到位,易引發(fā)債務(wù)投入冗余,降低政府性債務(wù)的使用效率。相比之下,市場(chǎng)化因素指標(biāo)通過5%的顯著性水平,并與投入冗余負(fù)相關(guān),可知區(qū)域市場(chǎng)化程度越高,則對(duì)應(yīng)較高的政府性債務(wù)的使用效率,從而投入冗余也越少。綜上,各項(xiàng)環(huán)境因素指標(biāo)均對(duì)地方政府性債務(wù)效率有著不同方向、不同程度的影響。因此,需再對(duì)第一階段測(cè)度的效率值進(jìn)行松弛變量的調(diào)整,避免決策單元的環(huán)境異質(zhì)性,考察其更為真實(shí)準(zhǔn)確的效率水平。

    3.第三階段調(diào)整后的DEA測(cè)度結(jié)果及分析。將通過式(3)求得調(diào)整后的投入變量重新導(dǎo)入BBC模型,對(duì)決策單元進(jìn)行效率值測(cè)度。結(jié)果如表2右欄所示,同一環(huán)境水平下的大多數(shù)決策單元技術(shù)效率值有所提高。整體而言,2001~2013年間,31個(gè)省市級(jí)行政區(qū)的平均技術(shù)效率由0.807提升至0.824,純技術(shù)效率由0.779提升至0.811,而規(guī)模效應(yīng)則由1.038下降至1.019。僅北京、天津兩地政府性債務(wù)技術(shù)效率值下降,其他地區(qū)的技術(shù)效率值則提升了2%~5%不等,純技術(shù)效率均有提升,反觀規(guī)模效益則出現(xiàn)了半數(shù)以上的下降,表明從2001~2013年以來,地方政府性債務(wù)的規(guī)模效益正逐步遞減,尤其近幾年減速愈加明顯。具體而言,由于我國幅員遼闊,各地區(qū)政府性債務(wù)技術(shù)效率值差異較明顯,根據(jù)測(cè)度結(jié)果,選取0.65和0.85作為我國區(qū)域政府性技術(shù)效率的劃分標(biāo)準(zhǔn),將我國31個(gè)行政區(qū)域劃分為高技術(shù)效率地區(qū)、中等技術(shù)效率地區(qū)以及低技術(shù)效率地區(qū)。2001~2013年,31個(gè)行政區(qū)域的技術(shù)效率值的時(shí)空變遷如圖3~5所示,除北京、江西、新疆三省市政府性債務(wù)技術(shù)效率值略有下降,我國大部分省市地區(qū)政府性債務(wù)的技術(shù)效率值呈現(xiàn)穩(wěn)中有升、總體向好的特征。其中黑龍江、山東、江蘇、河南、廣東五省處于技術(shù)效率前沿面,自2010年后均處在高技術(shù)效率地區(qū); 湖南、湖北、廣西亦彎道超車,從中等技術(shù)效率地區(qū)跨越到高技術(shù)效率地區(qū);天津、河北、西藏三地技術(shù)效率值不升反降,說明2010~2013年以來三省未能高效管理政府性債務(wù),退出了技術(shù)效率前沿面;青海、吉林、新疆、云南四省屬于低技術(shù)效率地區(qū),說明加強(qiáng)債務(wù)使用的資金管理效率仍是四省當(dāng)務(wù)之急。

    對(duì)比圖3~5不難發(fā)現(xiàn),我國31個(gè)行政省市技術(shù)效率分布存在密集集中趨勢(shì),尤其是浙江與江蘇、中部地區(qū)、兩廣地區(qū)更加明顯,區(qū)域間的技術(shù)效率變化趨勢(shì)具有同向性。在地理空間環(huán)境相似,經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相近,社會(huì)文化發(fā)展相關(guān)的地區(qū),其地方債務(wù)技術(shù)效率的變化可能存在空間外溢性。在討論地方政府性債務(wù)的效率問題,我們需要考慮空間因素的相關(guān)影響。

    四、地方政府性債務(wù)效率的空間外溢效應(yīng)分析

    受臨近區(qū)域的要素流動(dòng)和價(jià)格機(jī)制以及環(huán)境因素的影響,地方政府性債務(wù)投向兼具公共性和外部性特征,區(qū)域間的債務(wù)技術(shù)效率必然產(chǎn)生空間聯(lián)動(dòng)性,意味著其他地區(qū)的債務(wù)技術(shù)效率也會(huì)作用于本地區(qū)的效率值,同時(shí)地方政府的合作與競(jìng)爭關(guān)系也會(huì)加劇地方債務(wù)技術(shù)效率的空間外溢效應(yīng)。因而,在選擇第三階段BBC模型測(cè)度的同質(zhì)環(huán)境下技術(shù)效率值作為因變量,構(gòu)建空間計(jì)量模型,運(yùn)用Matlab2013b來考量技術(shù)效率值的空間外溢效應(yīng)。

    1.構(gòu)建空間計(jì)量模型。Krugman(1991)提出新貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)地理理論,將空間因素引入到經(jīng)濟(jì)模型中。由前文分析可知,區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和要素流動(dòng)會(huì)引起地方政府性債務(wù)的擴(kuò)散或回流效應(yīng),因而構(gòu)建空間杜賓模型(SDM)如下:

    2.變量選取和數(shù)據(jù)來源。參考前文的四類環(huán)境因素變量,以人均GDPPgdpit指標(biāo)表示經(jīng)濟(jì)類因素Econit,以人均教育投入(Peducit)表示社會(huì)環(huán)境類指標(biāo)Sociit,以全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中的政府預(yù)算投資額/財(cái)政支出(Govinvestit)表示政策環(huán)境類指標(biāo)Plocit,將第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值/GDP(Structit)作為衡量市場(chǎng)化程度的指標(biāo)Marketit,以土地出讓收入/財(cái)政總收入(landit)和轉(zhuǎn)移支付收入/財(cái)政總收入(Transit)反映債務(wù)規(guī)模管理和財(cái)權(quán)事權(quán)匹配度的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。上述數(shù)據(jù)均來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國財(cái)政年鑒》、《中國土地資源年鑒》。

    3.空間計(jì)量模型結(jié)果與分析。為檢測(cè)各變量是否存在空間相關(guān)性,先對(duì)地方政府性債務(wù)技術(shù)效率值進(jìn)行Morans I指數(shù)檢驗(yàn),如表4所示,2001~2013年地方政府性債務(wù)的技術(shù)效率值均達(dá)到了1%的顯著性水平,表明我國31個(gè)行政區(qū)域的債務(wù)效率具有較強(qiáng)的空間關(guān)聯(lián)性。

    從空間杜賓模型的Rsquared數(shù)值可知,無論是選擇地理鄰近距離空間或是經(jīng)濟(jì)距離空間權(quán)重,其擬合值都達(dá)到了0.978以上,且Siga2和LogL值較大,系數(shù)為正亦達(dá)到了1%的顯著性水平,ρ也通過了1%的顯著性檢驗(yàn),證明了地方政府性債務(wù)效率存在空間鄰近效應(yīng)和空間溢出效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)環(huán)境指標(biāo)(Pgdpit)對(duì)債務(wù)技術(shù)效率的影響程度達(dá)到了5%的顯著水平,且估計(jì)系數(shù)分別達(dá)到了0.56和0.72。反映地方政府性債務(wù)處于“良性生存選擇”環(huán)境,繼而其政府性債務(wù)增量需求減少,降杠桿效果較為明顯。WPgdpit系數(shù)顯著且為負(fù),證明有關(guān)GDP的“指標(biāo)競(jìng)賽”會(huì)形成地方債務(wù)管理的“黑洞”,鄰近地區(qū)和經(jīng)濟(jì)總量結(jié)構(gòu)相似的地區(qū)易形成攀比模式,盲目追求總量的經(jīng)濟(jì)行為會(huì)降低各地區(qū)的資源配置效率,使得人均GDP的增加對(duì)本地區(qū)的政府性債務(wù)效率呈現(xiàn)空間負(fù)相關(guān)。Peducit作為衡量社會(huì)環(huán)境人力資源的指標(biāo)通過了5%的顯著性檢驗(yàn),WPeducit系數(shù)顯著為正說明社會(huì)環(huán)境的優(yōu)化有助于提高地方政府性債務(wù)的技術(shù)效率,其正的外部性效應(yīng)同樣也適用于鄰近地區(qū)和經(jīng)濟(jì)總量結(jié)構(gòu)相似地區(qū)。政府投資傾向Govinvestit能有效反映政府政策環(huán)境變化,政府在GDP績效觀的驅(qū)動(dòng)下,盲目追加政府投資項(xiàng)目,項(xiàng)目管控不嚴(yán),資金績效考核弱化,使得政府投資傾向?qū)Φ胤絺鶆?wù)效率值產(chǎn)生負(fù)面影響。由WGovinvestit系數(shù)為負(fù)可知“差序格局”下的政府投資多傾向于“短平快”項(xiàng)目,在目前信息不對(duì)稱與社會(huì)效益未最優(yōu)化的制度下,將造成空間上的負(fù)溢出效應(yīng)。反觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)指標(biāo)Structit通過了5%的顯著性檢驗(yàn),WStructit通過檢驗(yàn)且系數(shù)為正,說明市場(chǎng)化程度越高,資本市場(chǎng)愈優(yōu)化,地方政府性融資多渠道多方式,債務(wù)融資依賴降低,“看不見的手”能有效糾正資源配置的偏差,優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu),強(qiáng)化債務(wù)管理,財(cái)政資源的回流能緩解地方政府銀根緊張局面,尤其在資本洼地引力作用下,地區(qū)間空間正集聚效應(yīng)明顯。landit和Transit表示債務(wù)管理的指標(biāo)和則呈現(xiàn)出“雙負(fù)”的顯著特征,landit指標(biāo)越高表示地區(qū)的“土地財(cái)政”依賴程度越大,地方政府舉債需求加大,存量未消又添增量,容易形成區(qū)域間的門檻效應(yīng),鄰里間的土地財(cái)政競(jìng)爭激烈,套利空間的減少抑制了地方政府性債務(wù)效率的提高,因而Wlandit具有負(fù)空間溢出性。Transit指數(shù)越高反映地區(qū)政府增長的公共產(chǎn)品與服務(wù)需求與孱弱的地方財(cái)力之間的矛盾。轉(zhuǎn)移支付力度的加大一定程度上減弱了地方運(yùn)用市場(chǎng)化手段調(diào)整經(jīng)濟(jì)層次結(jié)構(gòu)的效果,“吃飯財(cái)政”的特征愈強(qiáng),說明地方行政體制和事權(quán)財(cái)權(quán)分配不均衡,地方政府性債務(wù)未能投入至關(guān)鍵領(lǐng)域,降低了債務(wù)資金使用效率。WTransit系數(shù)為負(fù)也說明了“吃飯財(cái)政”強(qiáng)化將導(dǎo)致事權(quán)的不明晰,繼而造成鄰近區(qū)域間的效率負(fù)外部化。

    五、結(jié)論與建議

    (一)研究結(jié)論

    本文首先運(yùn)用DEA三階段法測(cè)度我國31個(gè)行政區(qū)域2001~2013年的地方政府性債務(wù)技術(shù)效率值。結(jié)果表明:相較于第一階段的效率值,進(jìn)行松弛變量調(diào)整后測(cè)度的效率值有明顯提高,說明環(huán)境因素會(huì)對(duì)效率值產(chǎn)生較大影響。整體而言,自2001~2013年,我國地方政府性債務(wù)技術(shù)效率穩(wěn)步提升,總體趨勢(shì)向好,平均技術(shù)效率達(dá)到0.824,平均規(guī)模效率為1.019,平均純技術(shù)效率為 0.811,純技術(shù)效率和規(guī)模效率呈現(xiàn)“一升一降”的變化趨勢(shì),說明地方政府性債務(wù)的管理水平和效率有所提高,債務(wù)規(guī)模效應(yīng)遞減,“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”已不適用于目前的地方政府性債務(wù)發(fā)展。以技術(shù)效率值0.65和0.85為臨界點(diǎn)劃分,探討各地區(qū)政府性債務(wù)技術(shù)效率的時(shí)空變遷:黑龍江、山東、江蘇、河南、廣東五省處于技術(shù)效率前沿面,湖南、湖北、廣西跨越中等技術(shù)效率地區(qū),天津、河北、西藏三地技術(shù)效率值不升反降,青海、吉林、新疆、云南四省屬于低技術(shù)效率地區(qū)?;跍y(cè)度結(jié)果,本文借助空間計(jì)量方法,運(yùn)用Matlab2013b軟件進(jìn)行了地方政府性債務(wù)效率的空間外溢性研究。實(shí)證發(fā)現(xiàn),考量經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、市場(chǎng)化程度四項(xiàng)環(huán)境因素以及債務(wù)內(nèi)部管理因素在內(nèi),不論是地理距離空間權(quán)重模型還是經(jīng)濟(jì)距離空間權(quán)重模型,我國31個(gè)行政區(qū)域的地方政府性債務(wù)技術(shù)效率存在顯著的空間相關(guān)性,且對(duì)鄰近地區(qū)和經(jīng)濟(jì)層次類似地區(qū)有不同程度和方向的空間溢出影響。

    (二)地方政府性債務(wù)使用效率的供給側(cè)優(yōu)化路徑

    1.遵循“兩個(gè)優(yōu)先”,有序高效組織存量債務(wù)置換。在地方財(cái)政收入增速放緩甚至負(fù)增長,剛性支出不斷增加,日益趨緊的地方政府性債務(wù)增長空間這三重?cái)D壓下,通過有效組織存量債務(wù)置換,調(diào)整債務(wù)供給和期限結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)的去杠桿、延賬期與謀空間。

    在債務(wù)置換供給中,需秉承公共基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)優(yōu)先,銀行貸款優(yōu)先的原則,遵循報(bào)批—審核—發(fā)行程序,通過多方監(jiān)管,強(qiáng)化地方政府的債務(wù)置換管理,緩解地方政府性債務(wù)兌付壓力陡增現(xiàn)狀,以長遠(yuǎn)之策釋放巨量地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

    2.嚴(yán)格預(yù)算控制與科學(xué)分配,建立債務(wù)管控激勵(lì)預(yù)警機(jī)制。

    強(qiáng)化全面預(yù)算制度,將地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)進(jìn)制度牢籠。探索編制重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目年度債務(wù)預(yù)算和中長期預(yù)算規(guī)劃,以項(xiàng)目衡量債務(wù)規(guī)模,以預(yù)算確定資金投向,實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算,逐年累計(jì)。地方政府性債務(wù)供給參照以預(yù)確債定率的標(biāo)準(zhǔn),通過合理編制預(yù)算安排,科學(xué)測(cè)算資金缺口,嚴(yán)格規(guī)定舉債金額和融資利率。同時(shí),通過改革債務(wù)管控激勵(lì)預(yù)警機(jī)制,以債務(wù)存量確定新增債券分配指標(biāo),先去庫存再舉債,重點(diǎn)管理債務(wù)結(jié)果不均、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的市縣。兼顧普惠性和定向分配,控制舉債額度,按照因素法進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,建立引導(dǎo)地方政府清償或消化債務(wù)的激勵(lì)約束機(jī)制,允許在債務(wù)余額期限內(nèi)以債券置換部分政府負(fù)有擔(dān)保或救助責(zé)任的債務(wù),降低杠桿,減輕利息壓力,提高融資能力,降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

    3.創(chuàng)新機(jī)制、增強(qiáng)供給,優(yōu)化新增投融資債務(wù)結(jié)構(gòu)。積極創(chuàng)新與引導(dǎo)社會(huì)資本廣泛參與政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)領(lǐng)域,創(chuàng)新投融資機(jī)制,處理好公共投資需求擴(kuò)大與防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。政府可通過與具有豐富投融資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立發(fā)起專項(xiàng)基金,按照代際公平原則,將相關(guān)財(cái)政支出責(zé)任納入中長期預(yù)算計(jì)劃,大力推動(dòng)PPP、專項(xiàng)基金等市場(chǎng)機(jī)制的融資作用,積極開展與國際組織的金融合作,充分組合財(cái)政與金融政策工具,巧用資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)手段,發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿與增信作用。

    4.積極推動(dòng)財(cái)政轉(zhuǎn)型,妥善協(xié)調(diào)債務(wù)空間利用與供給側(cè)改革。

    供給側(cè)改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)中,既需積極推動(dòng)財(cái)政轉(zhuǎn)型,也需充分考慮并妥善協(xié)調(diào)債務(wù)空間利用與供給側(cè)改革。財(cái)政收入與支出的敞口擴(kuò)大,倒逼財(cái)政供給結(jié)構(gòu)、供給模式與供給主體的轉(zhuǎn)型。財(cái)政需實(shí)現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)由依靠地方政府投資擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模向改善民生轉(zhuǎn)變,提高政府醫(yī)療教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)的支出力度與服務(wù)質(zhì)量;財(cái)政需實(shí)現(xiàn)供給模式從完全公共產(chǎn)品向政府購買轉(zhuǎn)變,引入具有比較優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)主體結(jié)合財(cái)政支持,發(fā)揮地方政府統(tǒng)籌和社會(huì)資本專業(yè)服務(wù)的合力,提高供給效率;在供給主體方面,地方政府投資平臺(tái)應(yīng)充分發(fā)揮其參與PPP領(lǐng)域的信用優(yōu)勢(shì),投資平臺(tái)作為社會(huì)化資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)領(lǐng)域,有助于降低政府預(yù)算支出,降低社會(huì)融資成本。去杠桿關(guān)乎經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)健康,亦是曲折漫長的過程,穩(wěn)定我國政府性債務(wù)在可控范圍內(nèi),逐步釋放政府性債務(wù)空間,提高債務(wù)空間利用則是供給側(cè)改革合理安排的去杠桿路線,在保持我國經(jīng)濟(jì)中高速增長的過程中著重降低非金融部門的杠桿率和增加居民財(cái)富,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力。

    綜合來看,宏觀經(jīng)濟(jì)政策底線從需求底向效益底轉(zhuǎn)變,應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和基層試驗(yàn)互動(dòng),雙向治理,綜合供給側(cè)改革優(yōu)化地方政府性債務(wù)管理。

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    (責(zé)任編輯:漆玲瓊)

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