我國財政轉(zhuǎn)移支付制度探析

吳應(yīng)運+譚靜

【摘要】財政轉(zhuǎn)移支付制度是縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要抓手之一。目前我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度尚未充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。本文從制度視角切入對我國財政轉(zhuǎn)移支付問題的研究，分別針對制度設(shè)計、制度實施和制度監(jiān)督方面存在的問題，提出建設(shè)和完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議，以推動實現(xiàn)基本公共服務(wù)全面均等化。

【關(guān)鍵詞】財政轉(zhuǎn)移支付 基本公共服務(wù) 均等化

【中圖分類號】F239.41 【文獻標識碼】A

1994年，我國實現(xiàn)了分稅制財政管理體制改革。其核心是對中央政府和地方政府的財政收入按照稅種進行劃分。分稅制改革后，中央政府和地方政府有了各自明確的稅權(quán)，在此基礎(chǔ)上，由中央集中財力對偏遠地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)進行財政轉(zhuǎn)移支付，以實現(xiàn)各地基本公共服務(wù)均等化，保證經(jīng)濟社會全面持續(xù)健康發(fā)展。“轉(zhuǎn)移支付”概念從此正式走上我國財政理論和實踐的舞臺。財政轉(zhuǎn)移支付存在很多分類，通常分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩種類型。一般性轉(zhuǎn)移支付是財政轉(zhuǎn)移支付的主要部分，不規(guī)定具體用途，體現(xiàn)了中央政府對地方政府的財力支持；專項轉(zhuǎn)移支付必須是專款專用，地方政府要按照指定的用途、指定的項目來安排資金。

我國財政轉(zhuǎn)移支付制度經(jīng)過十幾年的改革和建設(shè)，各項工作逐步完善，在我國財政工作中扮演著越來越重要的角色。但由于各種原因，目前財政轉(zhuǎn)移支付制度安排上仍然存在著一些問題，影響了財政轉(zhuǎn)移支付制度在推動基本公共服務(wù)均等化、縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差距方面發(fā)揮更大的作用。

目前我國財政轉(zhuǎn)移支付的制度依據(jù)

法律層面。目前并沒有關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度的基本法。轉(zhuǎn)移支付制度在法理上的主要依據(jù)是我國的《預(yù)算法》。《預(yù)算法》在1994年由八屆全國人大二次會議通過，并以1994年主席令第二十一號公布。此后，《預(yù)算法》經(jīng)歷了多次的修正，最近的一次是2014年十二屆全國人大十次會議上修正，自2015年施行。新《預(yù)算法》中對財政轉(zhuǎn)移支付的目標、分類、程序等做了一般性的規(guī)定，如確認了財政轉(zhuǎn)移支付屬于預(yù)算范疇，授權(quán)國務(wù)院制定財政轉(zhuǎn)移支付具體辦法，確立了財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督機制。

國務(wù)院規(guī)定層面。國務(wù)院得到了預(yù)算法的授權(quán)，能夠制定有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的行政法規(guī)，但在實踐中，由于相關(guān)的條件并不具備，類似的行政法規(guī)并未出臺。關(guān)于對轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計，國務(wù)院更多的是通過發(fā)布規(guī)范性文件來規(guī)范管理。如1993年頒布的《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制管理體制的決定》和2001年頒布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)所得稅分享改革方案的通知》，對稅收返還、原體制上解、地方上解、中央對地方補助等轉(zhuǎn)移支付項目進行清理和規(guī)范。①

部門規(guī)范性文件層面。在關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度的法律、法規(guī)存在缺位的情況下，對轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范更多的是通過部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件來實現(xiàn)。如1994年下發(fā)的《財政部關(guān)于核定分稅制財政管理體制稅收返還基數(shù)的通知》，2002年下發(fā)的《財政部關(guān)于核定所得稅收入分享改革基數(shù)返還額的通知》，2012年制定了《2012年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》等。這些文件進一步提高了轉(zhuǎn)移支付的效率和公平，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金在縮小東中西部差距、城鄉(xiāng)差距中的作用，以及提升了在全國范圍內(nèi)提供均等化基本公共服務(wù)的能力。②

我國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題

制度設(shè)計方面：缺乏高層次法律，財權(quán)事權(quán)劃分不明確。一是缺乏高層級法律專門規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付活動。我國關(guān)于規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付方面的制度少之甚少，這種制度的缺失主要涉及關(guān)于規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容的法律支撐以及相關(guān)的監(jiān)管制度。目前我國并未制訂有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付制度的專門法律，只是以法律確認的方式在《預(yù)算法》等相關(guān)具有規(guī)范性文件的個別條款中具體體現(xiàn)。在我國歷史上的兩部《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》都被廢行后，目前我國關(guān)于對財政轉(zhuǎn)移支付進行規(guī)范的專門性的法律文件只有財政部出臺的關(guān)于行政方面的規(guī)章。這就造成了財政轉(zhuǎn)移支付高效力制度存在缺失的情況。二是中央政府和各級地方政府之間事權(quán)和財權(quán)劃分不夠明確。1994年我國實行分稅制以來，雖對中央和地方各省之間的財政進行了劃分，但是對于中央與地方之間財權(quán)、事權(quán)界定仍較模糊、不清晰，財權(quán)與事權(quán)不相匹配，導(dǎo)致在實際工作中，存在中央與地方事權(quán)上劃下移，或者地方政府大包大攬，分不清自身的主要職能，或者政府與市場職能界定不清，導(dǎo)致職能缺位和越位同時共存。部分政府的公共預(yù)算資金僅僅能維持本級政府的正常行政運轉(zhuǎn)和公用事業(yè)的發(fā)展，基本無法保障本級政府的經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的資金來源，最終衍生出基層財政演變?yōu)椤巴恋刎斦薄＂?/p>

制度實施方面：行政性損耗過大，專項轉(zhuǎn)移支付問題多。一是一般性轉(zhuǎn)移支付資金行政性損耗較大。一般性轉(zhuǎn)移支付資金容易出現(xiàn)分配和使用浪費的情況。部分基層政府官員為獲取更多的一般性轉(zhuǎn)移支付資金，在北京和省會城市多方運作，設(shè)立辦事處、安排常駐工作人員等，各種行政開支數(shù)額巨大。一些基層政府，獲取到資金后，往往被當作“有功”官員個人的成績，因此在使用上容易受“有功”官員的影響，投入大量“面子工程”，為“有功”官員個人政績服務(wù)，而沒有用到群眾最需要的領(lǐng)域內(nèi)。二是專項轉(zhuǎn)移支付資金管理效率有待提高。專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用有著特定的規(guī)定，地方政府無法對其進行統(tǒng)籌使用。這就使得基層政府對專項轉(zhuǎn)移支付的重視遠遠不如一般性轉(zhuǎn)移支付，對專項轉(zhuǎn)移支付的管理科學(xué)化和精細化不足，造成專項轉(zhuǎn)移支付資金管理效率較為低下。而中央政府往往因為專項轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模巨大，涉及地區(qū)、領(lǐng)域過大，而沒有足夠資源來對資金進行全方位、全過程的監(jiān)督和管理。每年審計署的審計工作中，專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用也是最容易發(fā)現(xiàn)問題的領(lǐng)域。④三是專項轉(zhuǎn)移支付配套制度降低資金流動性。專項轉(zhuǎn)移支付在制度設(shè)計上往往需要申請資金的地方政府提供配套資金。一些財政吃緊的基層政府，可能急需某方面資金建設(shè)卻因無法提供所要求的相關(guān)配套資金而得不到上級政府的資金支持，進一步拉開地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距，出現(xiàn)了需要建設(shè)項目的地區(qū)沒有資金建設(shè)，而能夠得到項目建設(shè)資金的地區(qū)卻已經(jīng)建設(shè)成規(guī)模，得到的上級資金因為項目不能輕易改變資金最初的用途，而閑置在專戶資金賬上，成為“死錢”。

制度監(jiān)督方面：監(jiān)管評估普遍缺位，財力均等化效果差。一是財政轉(zhuǎn)移支付亟需監(jiān)督和評估?，F(xiàn)實中，對財政轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為的責(zé)任認定和處罰規(guī)則并沒有進行規(guī)范論述，使其在實際運用中存在截留、挪用、浪費，甚至改變用途等現(xiàn)象，許多違規(guī)行為因為沒有任何從法律上給予處罰與制裁的相關(guān)規(guī)定，最終造成一些部門一些人對轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)規(guī)定熟視無睹，影響了轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性、公平性。轉(zhuǎn)移支付資金缺乏監(jiān)督而濫用的情況，在2010年之前曾一度達到比較嚴重的地步。如2009年審計署第4號審計公告披露，河南等10省區(qū)2007年違規(guī)使用支農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金達到26.93億元，并且部分支農(nóng)資金的使用效益較差。二是財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)財力均等化的職能效果不夠明顯。目前，我國一般性轉(zhuǎn)移支付投放到各個地方后，沒有較好地形成對公共物品和服務(wù)的均等化作用，導(dǎo)致這一結(jié)果的原因是因為資金在使用過程中被過多的浪費，過多的行政性耗費弱化了一般性轉(zhuǎn)移支付的職能效果。而專項轉(zhuǎn)移支付在財力均等化方面作用有限。某一個地方所獲得的專項轉(zhuǎn)移支付的多少往往取決于中央事權(quán)委托地方政府的有關(guān)安排，而非這個地方財政收支缺口等因素。財政收支缺口大的地方不一定獲取較多的專項轉(zhuǎn)移支付。此外，專項轉(zhuǎn)移支付有時還要求地方政府提供一定比例的配套資金，這更加使得財力緊缺的地方無力申請到專項轉(zhuǎn)移支付補助。這樣便形成了有錢的地區(qū)才能得到錢，而缺錢的地區(qū)拿不到錢的不合理現(xiàn)象，使轉(zhuǎn)移支付均等化效果打了折扣。

完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的建議

從我國現(xiàn)狀來看，全國31個?。ㄊ?、自治區(qū)）地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，收入差距大，既不利于全國經(jīng)濟的總體均衡發(fā)展，同時也對目前經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成熟的地區(qū)造成隱形的不穩(wěn)定因素影響。從經(jīng)濟發(fā)展和維護穩(wěn)定的角度出發(fā)，要繼續(xù)完善政府財政轉(zhuǎn)移支付制度體系，充分利用轉(zhuǎn)移支付作為調(diào)節(jié)收入、實現(xiàn)公平的重要抓手，將全國總體均衡發(fā)展作為我國目前經(jīng)濟社會改革和發(fā)展的目標之一，推動我國在2020年全面建成小康社會。

完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的總體構(gòu)想。財政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展和完善，要緊緊圍繞著均衡發(fā)展的目標，為經(jīng)濟社會全面發(fā)展服務(wù)。要加快財政體制改革，使財政體制盡快適應(yīng)我們的經(jīng)濟發(fā)展水平，逐步實現(xiàn)各地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化。針對我國目前政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題，要借鑒發(fā)達國家財政轉(zhuǎn)移支付制度的先進經(jīng)驗，從制度層面進一步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付活動，使其更加規(guī)范、科學(xué)，保證不同地區(qū)的公民都能享有平等的公共服務(wù)，以契合我國憲法關(guān)于“人人平等”的法律精神。

具體來說，可以考慮在全國人大及其常委會層面推動制定我國的《政府間財政轉(zhuǎn)移支付法》。其中，以《憲法》、《立法法》、《預(yù)算法》中的相關(guān)內(nèi)容作為立法依據(jù)；以增強地方政府財力，調(diào)節(jié)地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異，推動基本公共服務(wù)均等化作為指導(dǎo)思想和基本目標；以公開、公平、公正為基本原則；以橫縱結(jié)合、縱向為主，作為轉(zhuǎn)移支付基本模式；以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔，作為轉(zhuǎn)移支付具體形式；以發(fā)達地區(qū)上繳收入作為轉(zhuǎn)移支付資金來源；以因素法作為主要核算標準；由財政系統(tǒng)和審計系統(tǒng)分別組建專門單位，作為轉(zhuǎn)移支付專門管理機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)；明確公示程序、擴大公示范圍，以最大程度提升資金管理透明度；責(zé)任認定方面要涵蓋行政、民事以及刑事等方面的法律責(zé)任。⑤

完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的具體建議。一是制度制定方面：大力提升法律效力，加強法律系統(tǒng)化建設(shè)。第一，大力提升財政轉(zhuǎn)移支付制度的法律效力。在我國，按照法律的效力等級來劃分，最高級的是憲法，接下來是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等，不同效力的法律其立法主體有所不同。關(guān)于轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容的專門規(guī)范，需要構(gòu)建一個系統(tǒng)性論述轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容的專門法律來加以規(guī)范，或者在現(xiàn)階段，根據(jù)我國的實際情況，將轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容的專門規(guī)范上升至國務(wù)院規(guī)定層面，以規(guī)范在不同主體、不同范圍、不同對象之間的轉(zhuǎn)移支付。第二，圍繞財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)系統(tǒng)性法律體系。對財政轉(zhuǎn)移支付的制度，應(yīng)該實現(xiàn)系統(tǒng)化建設(shè)，也就是說要以一個以財政轉(zhuǎn)移支付為中心，加上相輔相存的各種配套制度，形成一個系統(tǒng)性的法律體系。這其中應(yīng)該包括很多與深化預(yù)算體制改革相關(guān)的內(nèi)容。只有形成一個系統(tǒng)性的法律制度體系，才能既規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)內(nèi)容，同時又保證其順利實施并對之進行有效的監(jiān)督管理。⑥

二是制度實施方面：設(shè)立專門管理機構(gòu)，強化資金分配使用管理。我國財政轉(zhuǎn)移支付并沒有專門機構(gòu)負責(zé)資金的安排與撥付，尤其專項轉(zhuǎn)移支付，由不同部門根據(jù)當年資金情況給予安排，存在項目設(shè)立重復(fù)、資金投向交叉等現(xiàn)象。我國目前專項轉(zhuǎn)移支付下設(shè)300余個明細項目，每一個明細項目下又增設(shè)大量子項目，內(nèi)容相似的明細項目和子項目大量存在，但又劃歸國家發(fā)改委、財政部、農(nóng)業(yè)部等多個部委分別管理。這些專項轉(zhuǎn)移支付項目無法在資金分配和使用上形成合力，很大程度上影響了資金效益的發(fā)揮。產(chǎn)生上述現(xiàn)象主要是由于根據(jù)國家政策的發(fā)展動向，每年重點扶持的行業(yè)和項目資金中，各個不同的職能部門安排各自的資金，并且沒有一個部門去負責(zé)協(xié)調(diào)與匯總所有相關(guān)資金的投向，鮮有有效的交流與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致資金安排交叉重復(fù)。因此，針對目前我國尚無專門機構(gòu)從事專項轉(zhuǎn)移支付的資金安排與撥付的問題，借鑒國外財政轉(zhuǎn)移支付設(shè)立專門管理和分配機構(gòu)的先進經(jīng)驗，可以考慮設(shè)立一個財政轉(zhuǎn)移支付專門主管機構(gòu)，負責(zé)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模設(shè)計和測算、財政轉(zhuǎn)移支付的一般程序，并指導(dǎo)財政轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行情況，該機構(gòu)可以設(shè)在全國人大財經(jīng)委員會下，專門負責(zé)財政轉(zhuǎn)移支付的管理工作。同時，還應(yīng)該設(shè)立一個專門的執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)財政轉(zhuǎn)移支付的安排與撥付，這樣資金從安排到撥付到投向，可以跟蹤到底，保證財政轉(zhuǎn)移支付資金的合理科學(xué)安排，避免項目重復(fù)和資金的浪費。⑦

三是制度監(jiān)督方面：完善資金監(jiān)管機制，加大專項資金考評力度。第一，健全財政轉(zhuǎn)移資金分配和支付的監(jiān)管機制。要加強對財政轉(zhuǎn)移支付資金進行全方位、全過程的監(jiān)督，包括對轉(zhuǎn)移支付制度的具體內(nèi)容以及支付程序的監(jiān)督。要高標準地對轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系進行頂層設(shè)計，未來可以考慮在全國人大和地方人大層面，對轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用進行更詳細的監(jiān)管。要全面推動轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用的公開透明。轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模龐大，很難單純依靠財政、審計等部門的監(jiān)督。向公眾公開，由公眾包括媒體參與監(jiān)督，可以有效提升監(jiān)督的效率。要合理設(shè)計轉(zhuǎn)移支付資金的考核指標。作為公共資金一部分的轉(zhuǎn)移支付資金，其使用效果要綜合考察經(jīng)濟效益和社會效益。合理科學(xué)的考核指標體系，能夠更有效地監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果，減少浪費和濫用。⑧第二，建設(shè)專門針對專項轉(zhuǎn)移資金的績效考評制度。專項轉(zhuǎn)移支付資金比重雖然逐年下降，但仍將在未來相當長的一段時間內(nèi)繼續(xù)保持規(guī)模和發(fā)揮作用。而專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用中存在的問題更多、更嚴重，專項轉(zhuǎn)移支付的資金安排和使用效率低下，導(dǎo)致資金的使用無法發(fā)揮其最大效益。因此有必要專門針對專項轉(zhuǎn)移支付資金進行績效考評。⑨只有建立一個良好的績效考評機制，才能保證每一筆安排與撥付的專項轉(zhuǎn)移支付資金發(fā)揮其最大效益。⑩專項轉(zhuǎn)移支付項目從申報立項到項目最終實施完畢是一個比較長的過程，這個過程必須把握項目立項、資金使用、項目完工這三個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

（作者單位：廣西民族大學(xué)商學(xué)院，廣西大學(xué)法學(xué)院）

【注釋】

①樓繼偉：《中國政府間財政關(guān)系再思考》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2013年，第173～180頁。

②李杰云：《我國省以下財政體制研究》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2006年，第40頁。

③文靜：“淺析財政轉(zhuǎn)移支付立法的完善”，《財經(jīng)界》（學(xué)術(shù)版），2015年第7期。

④韓瑞娟，王靜：“財政轉(zhuǎn)移支付制度基礎(chǔ)研究綜述”，《新西部》，2012年第15期。

⑤張?zhí)K，陳曉雨：“盤活財政資金存量應(yīng)注意三平衡”，《中國證券報》，2013年7月19日。

⑥劉梅：“我國財政專項轉(zhuǎn)移支付制度研究”，《西南民族大學(xué)學(xué)學(xué)報》，2014年第12期。

⑦宋鵬：“論專項轉(zhuǎn)移支付的法治化途徑”，《現(xiàn)代管理科學(xué)》，2015年第3期。

⑧韓宗保：“健全財政轉(zhuǎn)移支付資金管理的預(yù)算法律約束機制”，《經(jīng)濟研究參考》，2011年第48期。

⑨Robin Bordway and Anwar Shah： Intergovernmental Fiscal Transfers： principles and practice， Washington DC.， The World Bank， 2005， pp12-23

⑩Kai-yuen Tsui & Youqiang Wang： Between Separate Stoves and a Single Menu： Fiscal Decentralization in China， The China Quarterly， No. 177（Mar.， 2004）， pp.71-90。

責(zé)編 /張蕾