城市路權(quán)分配的困境及法治對(duì)策

呂成龍+張亮

摘要：道路資源稀缺、交通管制乏力是我國(guó)城市化進(jìn)程中必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，近年來(lái)一些地方出臺(tái)的“禁摩限電”等交通管制政策的目的就是要解決這些問(wèn)題。城市路權(quán)分配涉及眾多利益主體，各主體之間存在利益沖突。路權(quán)分配在我國(guó)現(xiàn)行法中沒(méi)有明確依據(jù)，政府作為公共利益代表者和交通管理者，要站在公民基本權(quán)利的高度對(duì)待路權(quán)，區(qū)分交通安全利益、道路通暢利益、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展利益等利益層次，綜合考慮利益平衡、依法行政、人權(quán)保障等因素，在法律授權(quán)范圍內(nèi)遵循正當(dāng)程序，依法采取措施，擺脫路權(quán)分配的困境。

關(guān)鍵詞：路權(quán)分配；公共利益；正當(dāng)程序

中圖分類號(hào)：D922.11文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2017）04-0056-06

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市人口不斷增長(zhǎng)，人們工作場(chǎng)所與生活住所之間的通勤距離不斷增加，加上城市機(jī)動(dòng)車保有量不斷增加，城市道路正在成為越來(lái)越稀缺的資源。在這種情勢(shì)下，很多地方政府加強(qiáng)了交通管制，采取機(jī)動(dòng)車限牌或限號(hào)出行、“禁摩限電”（部分路段禁止摩托車、限制電動(dòng)車通行）等政策措施。①這些措施背后的核心問(wèn)題是城市路權(quán)分配陷入困境，即城市道路資源面臨合法、優(yōu)化配置的問(wèn)題。那么，究竟誰(shuí)可以在多大比例上使用城市道路？誰(shuí)有權(quán)力決定城市道路資源的分配？本文從立法正義的視角，探討解決這些問(wèn)題。

一、現(xiàn)行法律框架下的城市路權(quán)配置

1.城市道路的所有權(quán)歸屬

我國(guó)法律并未明確規(guī)定城市道路歸誰(shuí)所有。有學(xué)者提出：公路的“公”是從通行權(quán)和道路使用權(quán)的性質(zhì)及其配置的角度而言的，不能因?yàn)榻煌ü芾聿块T是公權(quán)力部門，就認(rèn)為其是公路所有者；公路所有者應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過(guò)法律程序?qū)方ㄔO(shè)進(jìn)行投資的主體，其既可以是政府、國(guó)有企業(yè)，也可以是私營(yíng)主體。②筆者認(rèn)為，判斷城市道路所有權(quán)的歸屬，需要先分析與此相關(guān)的三個(gè)法律問(wèn)題：其一，城市道路所有權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系問(wèn)題。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定城市的土地屬于國(guó)家所有，《物權(quán)法》第47條進(jìn)一步規(guī)定城市道路所依附的土地歸國(guó)家所有，但據(jù)此并不能直接推斷出城市道路所有權(quán)與城市土地所有權(quán)的主體相同。其二，道路建設(shè)者、路政部門的道路所有權(quán)問(wèn)題。我國(guó)《公路法》第8條規(guī)定了各級(jí)政府交通主管部門對(duì)不同道路的管理權(quán)限。根據(jù)《公路法》第21條、第59條、第65條以及國(guó)務(wù)院頒布的《城市道路管理?xiàng)l例》第11條的規(guī)定，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織包括私人主體不僅可以投資城市公路建設(shè)，還能夠分享公路收費(fèi)權(quán)益。但是，這些法律規(guī)范都沒(méi)有涉及公路所有權(quán)問(wèn)題，也就是說(shuō)，據(jù)此不能判定道路建設(shè)者、路政部門有道路所有權(quán)。其三，交通管理者的道路所有權(quán)問(wèn)題。我國(guó)《道路交通安全法》第4條規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府有制定道路交通安全管理規(guī)劃并組織實(shí)施的權(quán)力，《城市道路管理?xiàng)l例》等法規(guī)以及一些規(guī)章對(duì)交通安全管理權(quán)的行使作了更為細(xì)致的制度設(shè)計(jì)，但相關(guān)法律規(guī)范都沒(méi)有涉及城市道路所有權(quán)問(wèn)題。

從現(xiàn)有法律規(guī)定來(lái)看，城市道路是基于國(guó)家所有的建設(shè)用地產(chǎn)生的，是城市土地的一部分。實(shí)踐中，即使是私人投資公路建設(shè)，其目的也不在于取得公路所有權(quán)，而是為了獲得公路收益。從法學(xué)理論上講，道路屬于“公物”中“公共用物”的范疇③，以城市土地的國(guó)家所有權(quán)為基礎(chǔ)建構(gòu)城市公共道路的相關(guān)法律關(guān)系，不僅有助于避免政府路政職能萎縮，還有利于增大國(guó)家和私人投資公路建設(shè)的可能性。因此，我國(guó)城市道路的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬國(guó)家。

2.城市道路的使用權(quán)主體

理論上講，道路的使用主體是社會(huì)公眾，由于各地一般都有行人專用道路，故本文關(guān)于城市道路使用主體的討論圍繞機(jī)動(dòng)車使用人和非機(jī)動(dòng)車使用人兩類群體展開。城市非機(jī)動(dòng)車使用人群中，電動(dòng)自行車使用者需要受到高度關(guān)注。一方面，調(diào)查顯示，城市電動(dòng)自行車使用者多為低收入人群，如深圳市年收入2萬(wàn)—6萬(wàn)元者占到了電動(dòng)自行車使用者總?cè)藬?shù)的70%。④另一方面，目前在一些城市，電動(dòng)自行車使用者的路權(quán)受到了政府交通管理部門的特別限制，其在市區(qū)內(nèi)無(wú)法與機(jī)動(dòng)車使用者公平地分享道路資源，由此引發(fā)了關(guān)于路權(quán)分配的利益沖突?；谶@兩方面考慮，下文重點(diǎn)圍繞城市內(nèi)汽車使用者與電動(dòng)自行車使用者在公共道路使用上的利益沖突來(lái)討論城市路權(quán)分配問(wèn)題。

3.城市道路的分配權(quán)主體

究竟誰(shuí)有權(quán)力分配城市道路？在堅(jiān)持城市道路所有權(quán)歸國(guó)家所有的前提下，我國(guó)《道路交通安全法》第4條規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府（為了行文方便，下文概略地稱政府）是道路管理人。該法第36條規(guī)定，根據(jù)道路條件和通行需要，政府可以將道路劃分為機(jī)動(dòng)車道、非機(jī)動(dòng)車道和人行道，沒(méi)有條件作此劃分的，機(jī)動(dòng)車在道路中間通行，非機(jī)動(dòng)車和行人在道路兩側(cè)通行。需要注意的是，該法第37條規(guī)定政府可以在道路上劃設(shè)專用車道，如城市公交車專用道、BRT（快速公交系統(tǒng)）專用道、HOV（多乘員車輛）專用道等，這實(shí)際上是賦予了政府設(shè)置排他性路權(quán)的權(quán)力。因此，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，道路交通管理是政府的一項(xiàng)行政職權(quán)。按照行政法原理，這一權(quán)力的行使必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)并遵循正當(dāng)程序。

二、城市路權(quán)分配中的利益沖突

1.個(gè)人利益與公共利益的沖突

關(guān)于城市路權(quán)分配，理論界爭(zhēng)議的核心問(wèn)題是各地“禁摩限電”政策對(duì)電動(dòng)自行車使用者實(shí)施道路使用限制是否具有正當(dāng)性。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》的基本原則及有關(guān)規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)物的支配要受社會(huì)公共利益限制，因此，判斷“禁摩限電”政策對(duì)非機(jī)動(dòng)車使用人的路權(quán)限制是否具有正當(dāng)性的關(guān)鍵，在于如何界定公共利益。公共利益是公法上的一個(gè)核心概念，其之所以被引入作為私法的民法，就是為了解決個(gè)人利益與社會(huì)利益的沖突問(wèn)題。⑤我國(guó)《公路法》和《道路交通安全法》之所以賦予政府交通管理權(quán)，主要是基于政府作為公益代表人與執(zhí)法者的身份。這就意味著，政府對(duì)公民的私權(quán)進(jìn)行限制時(shí)，要特別注意相關(guān)措施是否會(huì)涉及憲法和法律所保護(hù)的公民基本權(quán)利。只有既不影響公民合法權(quán)利保護(hù)，又能有效促進(jìn)社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)，這樣的措施才具有正當(dāng)性。⑥由于我國(guó)還沒(méi)有建立以保障和實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利為基礎(chǔ)的合憲性判斷機(jī)制，所以對(duì)于什么是公共利益、公共利益由誰(shuí)判定等問(wèn)題，很難有具體、明確的答案。理論上講，對(duì)各種利益的承認(rèn)、拒絕以及劃定需要立法保護(hù)的利益范圍，都應(yīng)在一個(gè)確定的制度框架下進(jìn)行。⑦在法學(xué)研究的歷史上，功利主義、新自由主義、法律實(shí)證主義等法學(xué)流派都曾嘗試對(duì)公共利益進(jìn)行界定，但到目前為止，法學(xué)界對(duì)公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有形成共識(shí)。就本文探討的城市道路資源分配而言，電動(dòng)自行車使用人與機(jī)動(dòng)車使用人之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，對(duì)其中任何一方路權(quán)的限制，都需要有為了社會(huì)公共利益的具體理由，否則難言正當(dāng)性。

2.不同社會(huì)群體之間的利益沖突

在路權(quán)分配問(wèn)題上，政府主要考慮交通安全有序，社會(huì)公眾則主要考慮出行方便快捷。在禁與限之間，不同城市采取了不同的辦法，珠海、廣州、東莞等城市直接禁止電動(dòng)自行車在市內(nèi)通行，也有城市允許符合條件的電動(dòng)自行車在市內(nèi)通行。⑧道路資源分配問(wèn)題是一個(gè)公共物品管理問(wèn)題，管理不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致“公地的悲劇”。⑨城市道路資源十分有限，不可能滿足所有使用者的需求，當(dāng)?shù)缆返某休d能力達(dá)到上限時(shí)，人們會(huì)爭(zhēng)相使用道路，不僅使用相同交通工具的人群之間會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)，使用不同交通工具的人群之間也會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)。在法治社會(huì)，處理利益沖突應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)立法目的為基準(zhǔn)，因此，各地“禁摩限電”等交通管制措施所依據(jù)的規(guī)范性文件是否合法應(yīng)當(dāng)引起高度關(guān)注，這里的“合法”包括政策制定者有法定授權(quán)以及政策制定過(guò)程中遵循了正當(dāng)程序。

以深圳市為例，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《深圳交管條例》）第36條規(guī)定，交通管理部門可以根據(jù)道路通行條件，通過(guò)劃定區(qū)域、路段、時(shí)段等對(duì)非機(jī)動(dòng)車采取限制通行或禁止通行的措施。該規(guī)定是深圳市交通管理部門采取“禁摩限電”措施的依據(jù)。我國(guó)《道路交通安全法》第39條規(guī)定交通管理部門可以對(duì)非機(jī)動(dòng)車采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等臨時(shí)限制措施，但該法并沒(méi)有對(duì)疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施的實(shí)施對(duì)象進(jìn)行區(qū)分。也就是說(shuō)，交通管理部門根據(jù)道路和交通流量情況所采取的管制措施，應(yīng)當(dāng)對(duì)所有道路使用者一視同仁。交通管理的目的在于維持道路通暢、維護(hù)交通秩序，而不是禁止某類人群通行。相比之下，可以發(fā)現(xiàn)《深圳交管條例》第36條與《道路交通安全法》第39條有兩大不同：其一，前者將道路管制的對(duì)象限定為非機(jī)動(dòng)車，違反了平等原則；其二，前者在內(nèi)容上都是一些禁止性規(guī)定而非臨時(shí)限制措施，這超越了交通管理部門的權(quán)限。⑩在法律效力上，《道路交通安全法》是《深圳交管條例》的上位法，《深圳交管條例》第36條以及深圳市交通管理部門據(jù)此采取的“禁摩限電”措施都有曲解上位法相關(guān)規(guī)定的嫌疑。除了實(shí)體法適用上的不當(dāng)，深圳市交通管理部門還對(duì)重大行政決策的正當(dāng)程序尤其是公眾參與程序有所忽視。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》以及中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》都強(qiáng)調(diào)了公眾參與的必要性和重要性。深圳市交通管理部門應(yīng)當(dāng)預(yù)見到“禁摩限電”政策可能造成較大社會(huì)影響，尤其是對(duì)基數(shù)龐大的低收入人群的生產(chǎn)生活帶來(lái)不便，但在政策出臺(tái)過(guò)程中并未廣泛、慎重地征求相關(guān)行業(yè)和公眾的意見?！熬绞孪戎粚?duì)相關(guān)行業(yè)進(jìn)行了簡(jiǎn)單通報(bào)，而并未進(jìn)行有效的調(diào)研和溝通，更沒(méi)能得到相關(guān)行業(yè)的積極配合?！绷⒎夹g(shù)即使不能達(dá)成最佳決策，也能有效降低政策實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。深圳市出臺(tái)“禁摩限電”政策的過(guò)程中忽視正當(dāng)程序，不利于實(shí)現(xiàn)形式正義。

3.路權(quán)分配與公民基本權(quán)利行使的沖突

“禁摩限電”與機(jī)動(dòng)車限牌、限號(hào)出行等管制措施不同，其涉及不同交通工具使用者的交通權(quán)利。實(shí)際上，人們的收入不同直接影響交通工具的選擇。公眾對(duì)交通工具的實(shí)際購(gòu)買能力和使用能力存在很大差異，在一定程度上，路權(quán)分配觸及公民基本權(quán)利保障問(wèn)題。路權(quán)在基本權(quán)利位階中應(yīng)當(dāng)怎樣定位？阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，增強(qiáng)人們有理由珍視的可行能力，如免于困苦的基本可行能力等，不但是人類社會(huì)發(fā)展的目的，也是促進(jìn)發(fā)展的工具性手段。盡管《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》都沒(méi)有明確提出路權(quán)的概念，但衣、食、住、行是四大基礎(chǔ)性生存要素，其中“行”無(wú)疑隱含著公民的出行權(quán)和路權(quán)。從這個(gè)角度看，公民能夠使用公共道路、自由出行，還具有生存保障層面的意義。就電動(dòng)自行車使用人而言，在“禁摩限電”政策下，他們?cè)谌粘Ｉ钪斜緛?lái)使用電動(dòng)自行車就能到達(dá)的“最后一公里”，就能運(yùn)送的貨物、接送的兒童，可能因政策限制而不得不改為乘出租車、徒步或徒手運(yùn)輸來(lái)完成，他們將為此付出更多時(shí)間、精力和費(fèi)用?！敖ο揠姟辈粌H導(dǎo)致通勤效率大大降低，還直接影響特定群體的生活便利度。

三、利益平衡視角下的城市路權(quán)分配

1.公共利益不能成為限制路權(quán)的擋箭牌

如前所述，限制私人權(quán)利的政策措施是否具有正當(dāng)性，一個(gè)重要判斷標(biāo)準(zhǔn)是看其是否有助于實(shí)現(xiàn)公共利益。路權(quán)分配主要涉及公共交通安全、公共道路通暢、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展三方面公共利益，政府限制電動(dòng)自行車使用人的通行權(quán)利是否具有正當(dāng)性，需要對(duì)這三方面利益進(jìn)行分析、解構(gòu)后再作判斷。

第一，電動(dòng)自行車與公共交通安全。限制電動(dòng)自行車使用人的通行權(quán)利是否有利于維護(hù)公共交通安全？以深圳市為例，不可否認(rèn)，機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車混行會(huì)帶來(lái)交通壓力和安全隱患，這是深圳市交通管理部門采取“禁摩限電”措施的理由。但實(shí)際上，電動(dòng)自行車與機(jī)動(dòng)車同道行駛的一個(gè)主要原因，是城市道路規(guī)劃中沒(méi)有設(shè)計(jì)電動(dòng)自行車專用道。拋開這個(gè)問(wèn)題不論，就電動(dòng)自行車本身而言，其是否存在安全隱患，是否會(huì)帶來(lái)難以控制的交通風(fēng)險(xiǎn)？對(duì)此，有實(shí)證研究指出，電動(dòng)自行車提高了交通事故的傷害程度，與2004年相比，2008年全國(guó)電動(dòng)自行車造成的交通事故中每10萬(wàn)人死亡、受傷的概率分別增長(zhǎng)了6.5倍、3.7倍。筆者認(rèn)為，電動(dòng)自行車數(shù)量龐大、影響面廣，片面的甚至代表行業(yè)利益的研究不能作為決策依據(jù)。電動(dòng)自行車只是一種交通工具，絕大多數(shù)是合法制造、銷售的產(chǎn)品，其造成交通事故的責(zé)任并不能歸責(zé)于車輛本身（純機(jī)械事故除外）。電動(dòng)自行車造成的交通事故中，純機(jī)械事故的占比非常小，多數(shù)事故是人為因素（駕駛員的生理因素、心理因素等）所致。電動(dòng)自行車對(duì)交通安全的影響，不僅取決于電動(dòng)自行車本身的安全性能（如設(shè)計(jì)速度和單車質(zhì)量），更取決于使用人的交通安全意識(shí)。

第二，電動(dòng)自行車與公共道路通暢。電動(dòng)自行車是否會(huì)加劇城市交通擁堵？一般情況下，電動(dòng)自行車只有在占用機(jī)動(dòng)車道行駛時(shí)，由于車速不如機(jī)動(dòng)車，所以會(huì)阻礙道路暢通。不過(guò)，換個(gè)角度推斷，在道路規(guī)劃合理的情況下，電動(dòng)自行車與機(jī)動(dòng)車各行其道，并不會(huì)對(duì)道路通暢和交通效率造成影響。

第三，電動(dòng)自行車與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。即使不考慮使用電動(dòng)自行車對(duì)快遞業(yè)和郵政行業(yè)發(fā)展的促進(jìn)效應(yīng)，僅考慮一般情況下允許電動(dòng)自行車在公共道路上通行的意義，鼓勵(lì)發(fā)展電動(dòng)自行車也至少有兩方面好處：一方面，有利于減少溫室氣體排放，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，這是歐洲國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展電動(dòng)自行車的重要原因；另一方面，使更多人獲得更加便捷的交通方式，有效解決“最后一公里”問(wèn)題。

綜上所述，保障電動(dòng)自行車使用人的路權(quán)，不但不會(huì)對(duì)公共交通安全和公共道路通暢造成損害，反而有利于滿足民生需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，政府不能借公共利益之名而簡(jiǎn)單地限制甚至禁止電動(dòng)自行車在城市公共道路上行駛。

2.城市路權(quán)分配的國(guó)（境）外經(jīng)驗(yàn)借鑒

我國(guó)人口數(shù)量和電動(dòng)自行車數(shù)量遠(yuǎn)高于其他國(guó)家和地區(qū)，電動(dòng)自行車的路權(quán)分配問(wèn)題有其特殊性。但是，城市路權(quán)分配問(wèn)題具有一定的共性，我們?nèi)钥梢栽诒容^分析的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)（境）外城市路權(quán)分配的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒。

美國(guó)《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》將符合規(guī)定的電動(dòng)自行車視為消費(fèi)品，規(guī)定其時(shí)速不得超過(guò)20英里，其使用受消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會(huì)監(jiān)管，不被視為機(jī)動(dòng)車。美國(guó)各州的交通法規(guī)對(duì)電動(dòng)自行車的路權(quán)配置各有不同：密歇根州允許助力車上路行駛，但要求使用人有專門駕駛執(zhí)照并佩戴頭盔；華盛頓州允許電動(dòng)助力自行車上路行駛，使用人不需要有專門駕照；加利福尼亞州將電動(dòng)自行車分成三類，前兩種類型的低速電動(dòng)自行車可以在自行車道上行駛，所有電動(dòng)自行車的最高時(shí)速都不得超過(guò)28英里，使用人不需要有駕照。需要注意的是，美國(guó)整體上地廣人稀，人們以汽車為主要交通工具，筆者在考察范圍內(nèi)（密歇根州、華盛頓州、馬薩諸塞州、加利福尼亞州、伊利諾伊州）并未見到很多電動(dòng)自行車在公路上行駛的情況，因而很難說(shuō)美國(guó)存在路權(quán)沖突問(wèn)題。美國(guó)城市的路權(quán)分配問(wèn)題并不突出，很多州對(duì)電動(dòng)自行車進(jìn)行限制主要是基于駕駛安全的考慮，而不是為了解決路權(quán)分配問(wèn)題。譬如，馬薩諸塞州法律規(guī)定，時(shí)速不超過(guò)25英里的電動(dòng)自行車可以在除城市大道和有特殊限制的道路上行駛，即符合條件的電動(dòng)自行車有使用城市公共道路的權(quán)利。

英國(guó)政府規(guī)定年滿14歲的人可以不需要駕駛執(zhí)照而駕駛電動(dòng)自行車，符合規(guī)定的電動(dòng)自行車可以行駛在任何非機(jī)動(dòng)車道上。在人流量極大的倫敦市，政府采取收擁堵費(fèi)的方式間接鼓勵(lì)私人交通工具不進(jìn)入市區(qū)，因而并不存在機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車之間的路權(quán)分配難題。歐盟積極引導(dǎo)電動(dòng)自行車發(fā)展，2009年通過(guò)了電力助動(dòng)兩輪車標(biāo)準(zhǔn)EN15194，該標(biāo)準(zhǔn)為歐盟成員國(guó)內(nèi)的電動(dòng)自行車通行提供了規(guī)范性保護(hù)。電動(dòng)自行車的使用也引起一些歐洲國(guó)家對(duì)路權(quán)分配的關(guān)注，如在被稱為自行車王國(guó)的荷蘭，自行車專用道正在被各種快速行使的電動(dòng)自行車所擠占，引發(fā)了關(guān)于公眾安全的憂慮。總體而言，歐洲國(guó)家更多是通過(guò)制定安全規(guī)則的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)交通設(shè)備安全，從而間接規(guī)制電動(dòng)自行車出行的。

近年來(lái)，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，電動(dòng)自行車如何納入管理引發(fā)了許多爭(zhēng)議。臺(tái)灣地區(qū)最新的道路交通安全規(guī)則規(guī)定：電動(dòng)自行車等慢車應(yīng)在慢車道上靠右按順序行駛，在未劃設(shè)慢車道的道路上應(yīng)靠右側(cè)路邊行駛，公路主管部門、市區(qū)道路主管部門或警察機(jī)關(guān)對(duì)行駛地區(qū)、路線或時(shí)間有特別規(guī)定的，依其規(guī)定。除了電動(dòng)自行車，臺(tái)灣地區(qū)還存在機(jī)車（類似于摩托車）帶來(lái)的交通擁堵問(wèn)題。交通管理部門為了確保機(jī)車行駛的暢通與安全，在有關(guān)橋路上劃出了機(jī)車專用道，保障社會(huì)公眾平等使用公共道路。臺(tái)灣地區(qū)交通管理部門采取此類措施的理由是：“除了輕型機(jī)車不得使用高速公路或快速道路之外，大部分的國(guó)家對(duì)于持有正式駕照的機(jī)車駕駛?cè)瞬⑽从新窓?quán)上的限制。目前許多國(guó)家意識(shí)到小汽車數(shù)量快速增長(zhǎng)對(duì)于交通與環(huán)境造成相當(dāng)大的沖擊，反而鼓勵(lì)機(jī)車的使用”。

3.我國(guó)城市路權(quán)分配的法治路徑

第一，保障公民平等享有路權(quán)。不論駕駛、搭乘何種交通工具，除非涉及國(guó)防安全等國(guó)家利益，公民都應(yīng)有使用公共道路的權(quán)利，這符合我國(guó)《憲法》規(guī)定的平等原則和人權(quán)保障目的。目前，我國(guó)很多城市仍然在制定針對(duì)電動(dòng)自行車的限制性規(guī)定。實(shí)際上，對(duì)公民基本交通需求的生存性照顧是現(xiàn)代行政的一項(xiàng)重要內(nèi)容，只要公民使用的交通工具符合產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、沒(méi)有公共安全隱患，政府就不應(yīng)當(dāng)禁止其在公共道路上通行。各地政府可以結(jié)合實(shí)際情況附條件地進(jìn)行交通管制，但必須使管制措施符合有關(guān)法律的立法目的且符合行政法上的比例原則。對(duì)于影響民生的重大決策，必須經(jīng)過(guò)公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等程序，切實(shí)貫徹民主協(xié)商原則。為了保障交通安全、維護(hù)交通秩序，政府應(yīng)當(dāng)重視電動(dòng)自行車的設(shè)備參數(shù)、安全性能、執(zhí)照登記及其駕駛?cè)俗畹湍挲g限制等，通過(guò)設(shè)計(jì)相關(guān)規(guī)則，將電動(dòng)自行車納入交通安全規(guī)范體系的規(guī)制范圍，而不是簡(jiǎn)單地以保護(hù)公共利益為名禁止公眾在城市公共道路上使用電動(dòng)自行車。2013年山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳出臺(tái)的《關(guān)于在城市道路規(guī)劃建設(shè)管理中充分保障非機(jī)動(dòng)車和行人路權(quán)的通知》中強(qiáng)調(diào)，“以保障非機(jī)動(dòng)車和行人路權(quán)為基礎(chǔ)，優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)”，這應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)城市路權(quán)分配的基本原則。

第二，加強(qiáng)對(duì)電動(dòng)自行車的標(biāo)準(zhǔn)化管理和行政執(zhí)法。具體要做好四項(xiàng)工作：其一，制定電動(dòng)自行車質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)早在1999年就制定了《電動(dòng)自行車通用技術(shù)條件》（GB17761-1999），該國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)沿用至今，相關(guān)要求早已不合時(shí)宜，但沒(méi)有相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)跟進(jìn)。目前，電動(dòng)自行車制造已經(jīng)成為一項(xiàng)龐大的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，亟須新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量予以規(guī)范。其二，對(duì)電動(dòng)自行車進(jìn)行監(jiān)控目錄管理，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法力度。各地要出臺(tái)規(guī)范性文件，要求電動(dòng)自行車生產(chǎn)廠商、共享電動(dòng)自行車運(yùn)營(yíng)商等相關(guān)企業(yè)，從技術(shù)上完善加固限速裝置，提高私自改裝的技術(shù)難度，并及時(shí)向質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理部門報(bào)備各類技術(shù)參數(shù)。對(duì)于違法從事經(jīng)營(yíng)性改裝或銷售電動(dòng)自行車的情況，很多地方立法雖然明令禁止，但很少規(guī)定詳細(xì)罰則。筆者認(rèn)為，可以根據(jù)產(chǎn)品（包括已售出產(chǎn)品和未售出產(chǎn)品）貨值金額來(lái)認(rèn)定罰款金額，為避免出現(xiàn)貨值難以認(rèn)定的情況，可以設(shè)定罰款底線，如最低罰款2萬(wàn)元。根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》第11條和《產(chǎn)品質(zhì)量法》第39條的規(guī)定，地方人大有規(guī)定這類罰款事項(xiàng)的立法權(quán)。其三，建立非機(jī)動(dòng)車登記管理制度。有關(guān)部門要盡快建立包括電動(dòng)自行車在內(nèi)的非機(jī)動(dòng)車登記管理制度。目前，上海、南昌、成都等城市已經(jīng)出臺(tái)專門文件，規(guī)定非機(jī)動(dòng)車定期進(jìn)行登記、上牌和交驗(yàn)，并明確了變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記等流程，這為迅速追究相關(guān)違法行為提供了制度支持。其四，對(duì)未登記的“非標(biāo)車”進(jìn)行全面禁止?！胺菢?biāo)車”中有大量違法改裝的電動(dòng)自行車甚至是無(wú)法提供合法來(lái)源證明的電動(dòng)自行車，因此，地方政府要在實(shí)施車輛登記制度的同時(shí)，嚴(yán)格禁止“非標(biāo)車”上路行駛，從嚴(yán)進(jìn)行道路執(zhí)法。電動(dòng)自行車違規(guī)行駛、超速行駛而造成交通事故的，交通管理部門可以將其依法認(rèn)定為機(jī)動(dòng)車，對(duì)其駕駛?cè)诉M(jìn)行加重處罰。