生態(tài)優(yōu)先理念下的環(huán)境法治體系完善

李嵩譽(yù)

摘要：近年來，環(huán)保部發(fā)起的環(huán)保約談雖然對環(huán)境行政體制、政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生了一定影響，但尚未從根本上觸及經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，很難說能長期推動環(huán)境法功能的有效發(fā)揮。出現(xiàn)這種結(jié)果的原因表面上在于政府部門重經(jīng)濟(jì)增長、輕環(huán)境監(jiān)管，根本原因在于地方政府經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的發(fā)展思路催生了環(huán)境執(zhí)法部門“泛經(jīng)濟(jì)理性”的執(zhí)法理念。該執(zhí)法理念扭曲了環(huán)境法的立法原意，也在一定程度上反映出環(huán)境立法需要進(jìn)行價值理念轉(zhuǎn)型。生態(tài)優(yōu)先作為生態(tài)文明時代的先進(jìn)理念，是對工業(yè)文明時代經(jīng)濟(jì)優(yōu)先理念的超越，應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代環(huán)境法治的遵循。以生態(tài)優(yōu)先理念完善環(huán)境法律制度，就要建立健全生態(tài)法律體系、生態(tài)法律制度和生態(tài)環(huán)境管理體制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)優(yōu)先；環(huán)境法治；綠色發(fā)展

中圖分類號：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2017）04-0062-04

2014年5月16日起實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上建立了極為嚴(yán)格的環(huán)境問責(zé)機(jī)制，使環(huán)境保護(hù)狀況在地方政府業(yè)績評價體系中處于“一票否決”的重要地位，對我國環(huán)境行政體制改革、政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等都產(chǎn)生了較大影響。與環(huán)保約談（環(huán)境保護(hù)部約見未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)或履行不到位的地方政府及其有關(guān)部門負(fù)責(zé)人并提出環(huán)境治理意見）相比，我國環(huán)境法律體系在保障人們本該享有藍(lán)天碧水等環(huán)境利益方面的能量并不夠大、效果并不夠好。環(huán)境法未能充分發(fā)揮作用的原因何在，是其立法理念、立法原則不科學(xué)影響了環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，還是環(huán)保執(zhí)法方式不合理導(dǎo)致環(huán)境法的功能得不到有效發(fā)揮？另外，“環(huán)保約談”是柔性執(zhí)法還是其他什么性質(zhì)的制度？諸如此類的問題，都值得環(huán)境法學(xué)界認(rèn)真思考。本文圍繞我國環(huán)境監(jiān)管制度的價值理念對環(huán)保成效的影響展開討論，探索我國環(huán)境法治體系的完善，以期推進(jìn)這些問題的解決。

一、我國環(huán)境法治體系缺失的主要表現(xiàn)

如果立法缺失，則強(qiáng)勢的環(huán)保執(zhí)法就是必需的，因為它能夠暫時擱置錯綜復(fù)雜的利益紛爭，統(tǒng)籌資源利用與環(huán)境治理。然而，環(huán)保約談無論有多大威力，也還是一種行政手段。我國已經(jīng)形成了比較系統(tǒng)的環(huán)境法律制度，但環(huán)境保護(hù)尤其是環(huán)境監(jiān)管仍過分依賴傳統(tǒng)的行政手段，這不利于彰顯環(huán)境法的重要地位、發(fā)揮環(huán)境法的功能。

1.《環(huán)境保護(hù)法》只是規(guī)范環(huán)境監(jiān)管之法

法律制度的一大功能是創(chuàng)設(shè)規(guī)則，通過配置權(quán)力（權(quán)利）、課以義務(wù)來實(shí)現(xiàn)社會治理。從這個角度看，我國《環(huán)境保護(hù)法》只是一部“監(jiān)管者監(jiān)管之法”。這主要表現(xiàn)在三個方面：第一，我國《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)計的環(huán)境治理模式是行政機(jī)關(guān)對行政相對人的執(zhí)法模式。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上，當(dāng)市場運(yùn)行出現(xiàn)外部效應(yīng)，導(dǎo)致公共物品稀缺、公共利益受損時，意味著市場失靈。環(huán)境污染就是市場主體競相逐利、不履行污染防治義務(wù)的后果。為了平抑社會風(fēng)險、保護(hù)公共利益、維護(hù)社會公平，我國《環(huán)境保護(hù)法》將政府監(jiān)管作為防治市場失靈的主要手段，由作為環(huán)境政策制定者和社會治理主體的政府來履行環(huán)境監(jiān)管職能，監(jiān)管對象主要是企業(yè)事業(yè)單位。這種制度設(shè)計在一定程度上導(dǎo)致我國環(huán)境保護(hù)對政府的依賴：企業(yè)本應(yīng)主動履行環(huán)保義務(wù)，卻要依賴政府監(jiān)管才履行；如果政府監(jiān)管缺失、不到位，企業(yè)就不履行或怠于履行環(huán)保義務(wù)。第二，在現(xiàn)行制度框架下，政府環(huán)境監(jiān)管部門缺乏監(jiān)管。我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”我國市場經(jīng)濟(jì)由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而來，長期的“官本位”思維使公眾對政府執(zhí)法寄予太多期望，這不僅使龐大的政府管理機(jī)構(gòu)有了存在的理由，而且給政府部門權(quán)力尋租提供了可乘之機(jī)?，F(xiàn)實(shí)中，除了被監(jiān)管者的環(huán)境行為直接影響環(huán)境質(zhì)量，地方政府在環(huán)境監(jiān)管中也對其轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生很大影響。第三，我國環(huán)境公益訴訟制度尚不健全。我國《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合一定條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。該規(guī)定設(shè)定的原告范圍較小，環(huán)境公益訴訟的主體資格受限。實(shí)踐中，地方環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣在很大程度上取決于政府履行環(huán)境監(jiān)管能力的強(qiáng)弱，本該在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用的環(huán)境司法只起到輔助作用。

2.政府發(fā)展思路不當(dāng)影響環(huán)境監(jiān)管成效

環(huán)境監(jiān)管成效與政府的執(zhí)政模式、執(zhí)法理念、發(fā)展思路等密切相關(guān)，受較多因素影響。環(huán)保約談實(shí)踐表明，作為環(huán)境保護(hù)“重器”的環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管（各級政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)管職權(quán)）并未得到真正落實(shí)。我國《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管只作了宏觀、抽象的規(guī)定，相關(guān)法律規(guī)定的可操作性不強(qiáng)。為了彌補(bǔ)這一缺陷，環(huán)保部在不同時期根據(jù)工作重點(diǎn)的不同以政策文件的形式提出了相關(guān)要求，但有的要求將環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境執(zhí)政混為一談，有的政策措施從提出之日起就無法通過執(zhí)法予以落實(shí)。比如，環(huán)保部門實(shí)施的約談式掛牌督辦意在督企又督政，但在一些地方演變成政府對污染企業(yè)進(jìn)行掛牌保護(hù)。當(dāng)環(huán)境污染事件發(fā)生后，有的地方官員為了使自己不被追責(zé)，就采取息事寧人的手段，將污染事態(tài)化小甚至掩蓋，使本來應(yīng)當(dāng)由污染企業(yè)承擔(dān)的各種環(huán)境治理成本由政府承擔(dān)。有的地方政府對企業(yè)的環(huán)境違法行為視而不見，甚至為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而姑息縱容。2015年山東臨沂接受環(huán)保約談后首批被關(guān)停的57家企業(yè)中，有13家存在違規(guī)審批、越權(quán)審批問題，這些企業(yè)投產(chǎn)時沒有經(jīng)過“三同時”方面的達(dá)標(biāo)驗收程序，后來也沒有正常運(yùn)行污染防治設(shè)施。在過于寬松的環(huán)保執(zhí)法環(huán)境下，不少企業(yè)養(yǎng)成了怠于履行環(huán)保義務(wù)的慣性。在很大程度上，地方政府經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的發(fā)展思路造成了環(huán)境有效監(jiān)管的缺失。

二、環(huán)境法治的理性轉(zhuǎn)型：從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先到生態(tài)優(yōu)先

1.我國環(huán)境立法價值理念存在偏差

環(huán)境問題既是資源配置、利益平衡問題，也是經(jīng)濟(jì)問題、政治問題，更是價值選擇問題。環(huán)境立法價值理念不僅影響環(huán)境法基本原則的設(shè)定和制度建構(gòu)，而且決定環(huán)保執(zhí)法、司法、守法的效果。我國環(huán)境立法價值理念的偏差主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，分散立法違背了生態(tài)系統(tǒng)的整體性。環(huán)境法在本質(zhì)上是維護(hù)環(huán)境秩序的法，旨在保全人類賴以生存的自然環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)之間的平衡與穩(wěn)定。生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，各要素之間具有密切關(guān)聯(lián)性，大氣、土壤、生物等既是環(huán)境要素又是自然資源，山水林田湖是一個共同體。但是，我國現(xiàn)行環(huán)境法律未能從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)建構(gòu)制度體系，如水資源管理與水污染防治不僅有不同的立法，而且分屬不同的部門管理，管水質(zhì)的部門不管水量，管水量的部門無權(quán)管水質(zhì)。這樣的分散立法制約了環(huán)境法治的功能。其二，保護(hù)優(yōu)先原則不利于生態(tài)保全。我國《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)要堅持保護(hù)優(yōu)先原則。從字面上看，保護(hù)優(yōu)先的含義可以有三種理解：一是保護(hù)優(yōu)先于開發(fā)利用，這一般是指在自然保護(hù)區(qū)等實(shí)行特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)；二是保護(hù)優(yōu)先于污染治理；三是保護(hù)優(yōu)先于恢復(fù)改善?？梢姡Ｗo(hù)優(yōu)先較經(jīng)濟(jì)優(yōu)先前進(jìn)了一步，但并不等于生態(tài)優(yōu)先、環(huán)境優(yōu)先。也就是說，保護(hù)優(yōu)先原則仍未對生態(tài)環(huán)境的價值給予足夠重視，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2.政府執(zhí)法理念背離環(huán)境立法初衷

我國環(huán)境法治未能充分發(fā)揮作用的另一個主要原因是地方政府在“泛經(jīng)濟(jì)理性”支配下扭曲了環(huán)境立法的原意。經(jīng)濟(jì)理性是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的，但是，如果在所有領(lǐng)域都用經(jīng)濟(jì)理性思考和處理問題，就會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)理性的濫用，產(chǎn)生“泛經(jīng)濟(jì)理性”問題?！胺航?jīng)濟(jì)理性”是一種狹隘的發(fā)展理念，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的發(fā)展思路以及對所有問題都按發(fā)展經(jīng)濟(jì)的辦法去應(yīng)對的思維定式，將其用于環(huán)境保護(hù)會帶來嚴(yán)重后果。例如，我國《環(huán)境保護(hù)法》確立了誰污染、誰負(fù)責(zé)的原則，但很多地方將這一原則變相落實(shí)為“污染者付費(fèi)”，通過征收污染稅（費(fèi)）等形式使污染物排放合法化，其結(jié)果是不僅沒有緩解環(huán)境問題，反而加劇了環(huán)境退化。地方政府的“泛經(jīng)濟(jì)理性”體現(xiàn)在環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)管等領(lǐng)域，使環(huán)境法律制度的執(zhí)行在一定程度上背離了立法初衷。

3.我國環(huán)境法治應(yīng)確立生態(tài)優(yōu)先的價值理念

生態(tài)優(yōu)先理念是對經(jīng)濟(jì)優(yōu)先理念的揚(yáng)棄和超越，它要求人們從整體性視角認(rèn)識生態(tài)系統(tǒng)及人與自然的關(guān)系，意識到自身的經(jīng)濟(jì)行為具有生態(tài)邊界并加以自我約束，按照生態(tài)倫理的要求選擇行為模式，從而避免生態(tài)崩潰危及人類生存和發(fā)展。以生態(tài)優(yōu)先價值理念為基礎(chǔ)建構(gòu)的環(huán)境法治體系將全社會的、長期的、整體的公共利益納入規(guī)制范疇，其價值必然超越僅對保護(hù)個體的、短期的、局部的經(jīng)濟(jì)利益有利的傳統(tǒng)環(huán)境法治體系。生態(tài)優(yōu)先價值理念具體表現(xiàn)為整體主義思維、人與自然和諧共榮的綠色發(fā)展理念，以及以保護(hù)公共利益、履行社會責(zé)任為核心的生態(tài)法治原則。以生態(tài)優(yōu)先觀拓展法治觀，要求建立生態(tài)優(yōu)先價值理念主導(dǎo)下的綠色法治體系。

三、生態(tài)優(yōu)先價值理念指導(dǎo)下的環(huán)境法律制度設(shè)計

將生態(tài)優(yōu)先從一種價值理念轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，需要借助一定的載體即法律制度。從生態(tài)系統(tǒng)是一個共同體的整體性要求出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)建立和完善生態(tài)優(yōu)先價值理念指導(dǎo)下的生態(tài)法律體系、生態(tài)法律制度和生態(tài)環(huán)境管理體制。

1.完善生態(tài)法律體系

生態(tài)法律體系要建立在生態(tài)規(guī)律和生態(tài)道德的基礎(chǔ)之上，符合生態(tài)優(yōu)先的價值理念?？尚械乃悸肥牵旱谝唬晟谱匀毁Y源產(chǎn)權(quán)法、自然資源用途管制法、環(huán)境污染防治法、生態(tài)保全法等資源利用與環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范。第二，通過修法把生態(tài)優(yōu)先的價值理念植入其他法律規(guī)范，如在《侵權(quán)責(zé)任法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《物權(quán)法》《農(nóng)業(yè)法》等法律中體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的要求，對沒有體現(xiàn)生態(tài)倫理的部門法或單行法進(jìn)行系統(tǒng)梳理、評估，漸進(jìn)式地完成對傳統(tǒng)法律的“綠化”改造。作此思考的理由在于：生態(tài)環(huán)境問題不僅是技術(shù)問題、法治問題，也不單純是一個部門法的問題，而是需要全社會、所有法律共同參與應(yīng)對的社會問題。為了整個社會的可持續(xù)發(fā)展，民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法以及環(huán)境法都必須在立法原則和主要制度上統(tǒng)籌考慮，共同接受生態(tài)文明價值觀與生態(tài)倫理的約束。

完善生態(tài)法律體系的具體措施包括：第一，在法治建設(shè)的所有領(lǐng)域遵循綠色發(fā)展要求，徹底改變以往重實(shí)體立法輕程序立法、重城市輕鄉(xiāng)村、重國家監(jiān)管輕社會公眾參與、重行政手段輕市場機(jī)制的做法，嚴(yán)懲環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。第二，建立必要的環(huán)境法律政策審查制度，審查的標(biāo)準(zhǔn)是符合與人類生產(chǎn)生活相關(guān)的自然規(guī)律，審查的對象是國家立法機(jī)關(guān)或行政部門制定或認(rèn)可的可能影響生態(tài)環(huán)境的法律、命令等，審查的結(jié)果是根據(jù)是否符合標(biāo)準(zhǔn)要求對有關(guān)法律、法規(guī)、命令等予以認(rèn)可或提出質(zhì)疑。第三，各單行環(huán)境法之間要做到兩個統(tǒng)一：獨(dú)立性與融合性相統(tǒng)一，穩(wěn)定性與開放性相統(tǒng)一。單行法具有相對獨(dú)立性，但基于環(huán)境、資源與生態(tài)之間的交融性，各單行環(huán)境法之間也應(yīng)當(dāng)有共通性的內(nèi)容。另外，雖然環(huán)境保護(hù)基本法與單行法都具有相對穩(wěn)定性，但基于環(huán)境、資源與生態(tài)受人類干擾程度不同而發(fā)生演變的復(fù)雜性，環(huán)境法律體系的各組成部分都應(yīng)不斷吸納新的內(nèi)容，表現(xiàn)出一定程度的開放性。獨(dú)立性與穩(wěn)定性是建立和完善生態(tài)法律體系的基本要求，融合性與開放性是生態(tài)法律體系不斷發(fā)展演進(jìn)的內(nèi)在驅(qū)動力。

2.健全生態(tài)法律制度

價值觀念及相應(yīng)的行為方式轉(zhuǎn)變，必然依賴于法律制度變革。生態(tài)法律制度建構(gòu)必須樹立山水林田湖是一個生命共同體的價值理念，對各生態(tài)要素進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。為此，要從系統(tǒng)論出發(fā)形成生態(tài)法律制度的邏輯體系，把預(yù)防性法律制度、全過程管制性法律制度以及救濟(jì)性法律制度有機(jī)聯(lián)結(jié)為一個整體，明確各項制度的功能取向。預(yù)防性法律制度是“預(yù)防為主”原則的具體化，是從源頭預(yù)防環(huán)境問題產(chǎn)生的制度規(guī)范，具體包括生態(tài)規(guī)劃制度、生態(tài)風(fēng)險評估制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境信息公開制度、環(huán)境決策制度等。管制性法律制度是防止市場失靈、實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的重要手段，主要作用于生態(tài)系統(tǒng)管理、環(huán)境污染和生態(tài)退化防治等領(lǐng)域，具體包括資源有償使用制度、生態(tài)保護(hù)紅線制度、生物多樣性制度、環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預(yù)警制度、生態(tài)總量控制制度、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境基準(zhǔn)制度、污染物排放許可與標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境容量使用權(quán)交易制度、流域綜合治理制度、清潔生產(chǎn)和清潔能源制度、環(huán)境質(zhì)量與公眾健康保護(hù)制度、資源利用績效審計制度、環(huán)境責(zé)任保險制度、環(huán)境保護(hù)督查制度等。救濟(jì)性法律制度是對環(huán)境污染與生態(tài)破壞行為造成的損害后果予以救濟(jì)，或者對為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的地區(qū)或主體給予補(bǔ)償?shù)闹贫却胧?，具體包括環(huán)境公益訴訟制度、生態(tài)修復(fù)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等。

3.優(yōu)化生態(tài)環(huán)境管理體制

我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制是以行政區(qū)劃為核心設(shè)計的，地方環(huán)保部門受上級主管部門及同級人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時，地方環(huán)保部門幾乎完全受制于地方政府，這樣的體制不利于環(huán)境保護(hù)，亟須改進(jìn)。具體可以采取三方面措施：第一，建立由一個權(quán)威部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的環(huán)境監(jiān)管體制，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的環(huán)境監(jiān)管力量，對地方政府及其環(huán)保部門進(jìn)行統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管，通過立法賦予環(huán)境執(zhí)法部門以強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，完善環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的銜接機(jī)制。第二，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會與生態(tài)（包括環(huán)境、資源、生物等）的價值與需求，綜合運(yùn)用法學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科知識和方法，綜合運(yùn)用行政性、市場性、社會性治理手段，構(gòu)建統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)。第三，通過立法制定生態(tài)環(huán)境目標(biāo)評價考核辦法，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等情況納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行差異化發(fā)展績效評價考核。對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合考核制度，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究機(jī)制。在環(huán)境執(zhí)法模式上，將授權(quán)型消極行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任型積極行政模式，保證執(zhí)法者忠于職守、盡職盡責(zé)。建立環(huán)境風(fēng)險預(yù)防體系，對跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境保護(hù)由有管轄權(quán)的上級行政主管部門制訂環(huán)境風(fēng)險防控計劃，指導(dǎo)相應(yīng)的環(huán)境風(fēng)險防控工作的開展。

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責(zé)任編輯：鄧林

Abstract：In recent years， the Ministry of Environmental Protection has launched the "environmental questioning" policy that although has a certain impact on the environmental administrative system， political ecology and economic structure， it doesn′t fundamentally adjust the relationship between economic growth and environmental protection， and it′s hardly to tell what effect it will have to promote efficiency of the environmental law for a long time. Appear this kind of situation， the reasons on the surface is that the government department attaches importance to the economic growth and environmental monitoring， while the fundamental reason is that local government′s idea of economic priority development has given rise to the philosophy of "overflow economic rationality" implemented by the authority of environmental law enforcement The law enforcement concept distorted the environmental law′s original intent， but to a certain extent， suggested transformation of the value concept of environmental legislation. Ecological priority concept is the advanced concept of ecological civilization era， which beyond economic priority concept in the industrial civilization era， and ought to become one of the follow environmental laws on value concept. The concept is the economic concept of transcendence embodied in the legal system design， and it aims to improve the ecological legal system， legal institutions and environment management system.

Key words：ecological priority；environmental law；green development