對(duì)農(nóng)村低保發(fā)放程序合法性的思考

摘 要：由全村集體提名低保救助對(duì)象來(lái)確定低保的發(fā)放的程序，違反了正當(dāng)程序原則，沒有以保障公民權(quán)利為核心而適用程序，違反了職權(quán)法定原則與行政行為單方性，行政決定只能由行政主體單方面決定，公民的意見只能作為參考，如果意見直接代替決定，則是違法的。根據(jù)甘肅省的《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》與《甘肅省社會(huì)救助條例》，都明確規(guī)定了只有具有行政職能的行政主體在法定范圍內(nèi)才能做出行政決定。為了使低保的發(fā)放程序等等進(jìn)一步地落實(shí)，以達(dá)到更有效的目的，對(duì)低保的發(fā)放應(yīng)當(dāng)遵循普遍原則，確定村委會(huì)的行政主體地位，進(jìn)一步改善低保發(fā)放的程序。

關(guān)鍵詞：低保；正當(dāng)程序；職權(quán)法定；行政行為單方性

中圖分類號(hào)：D922.182.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2017）14-0005-04

作者簡(jiǎn)介：王歡歡（1996-），女，漢族，上海人，華東政法大學(xué)，本科生，研究方向：刑事法律。

2016年的楊改蘭事件引發(fā)了社會(huì)的轟動(dòng)，具體事件是在2016年8月26日下午，甘肅省的楊改蘭殺死4個(gè)孩子后，服毒自殺不治身亡，隨后其丈夫也服農(nóng)藥自盡。一家五口人的死亡引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，社會(huì)各界對(duì)其的評(píng)價(jià)不一，五個(gè)人接連離世對(duì)社會(huì)的影響很大，造成了一些負(fù)面的影響。有人說楊改蘭之所以采取極端的方式離開人世，是因?yàn)榛旧畈荒鼙Ｕ?，主要的原因是被取消了家庭的低保資格。

楊改蘭家在2014年的時(shí)候，被取消了低保的資格。村主任解釋，“2014年，阿姑山村評(píng)定低保戶的政策改變。新政策需要全村集體提名、商議并經(jīng)公示無(wú)異議后，再上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核公示后確定名單。在由村民代表、村支部、村委會(huì)和村監(jiān)委會(huì)召開商議低保資格的會(huì)議時(shí)，30多名參會(huì)者關(guān)于低保資格的提議中沒有楊改蘭家，因此，這一次就取消了他家的低保資格?！焙?jiǎn)單地說就是楊改蘭所在的阿姑山村采用了民主評(píng)議的方式來(lái)確定村里的低保資格的分配，由全村進(jìn)行商討低保的資格，由村民集體選出，但是因?yàn)椴]有人提到楊改蘭家，于是她家就沒有被評(píng)上低保資格，得不到社會(huì)保障金的發(fā)放。

那么以這樣的方式，即由民眾來(lái)確定低保資格，村委會(huì)由此做出決定是否合法？根據(jù)行政法的基本原則等理論分析，從現(xiàn)行立法制度來(lái)看，楊改蘭低保資格的被取消以及甘肅康樂縣景古鎮(zhèn)阿姑村對(duì)于發(fā)放低保資格認(rèn)定和進(jìn)行社會(huì)補(bǔ)助的程序都存在著不合法性。我國(guó)遵循依法治國(guó)的理念，注重對(duì)人權(quán)的保障，以人民生活幸福為首要的目標(biāo)，為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)我國(guó)大部分地區(qū)脫貧的目標(biāo)，建立、完善農(nóng)村低保制度具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、從行政法原則分析民主評(píng)議確定低保資格程序的違法性

（一）這樣的方式違反了正當(dāng)法律程序原則

正當(dāng)程序原則是指行政機(jī)關(guān)在作出影響公民、法人或者其他組織權(quán)益的決定，尤其是不利決定時(shí)，必須遵循正當(dāng)、公正的程序。①正當(dāng)法律程序原則起源于英國(guó)法中的“自然正義原則”，其核心思想由兩條根本規(guī)則構(gòu)成，即一個(gè)人不能在自己的案件中做法官，人們的抗辯必須公正地聽取。各個(gè)國(guó)家都開始重視行政程序問題，強(qiáng)調(diào)其本身的價(jià)值，如程序本位主義認(rèn)為，程序不僅是實(shí)現(xiàn)實(shí)體內(nèi)容的工具或手段，其目的不僅是為了實(shí)現(xiàn)結(jié)果的有效性，評(píng)價(jià)程序的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)在于程序本身是否具有獨(dú)立于結(jié)果的“內(nèi)在品質(zhì)”，即獨(dú)立于結(jié)果有效性的過程價(jià)值有效性。之所以規(guī)定正當(dāng)程序原則，就是鑒于國(guó)家的優(yōu)越地位，要達(dá)到盡可能保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利，所以法治國(guó)家下的行政程序應(yīng)當(dāng)以正當(dāng)性為價(jià)值取向，以限制權(quán)力、權(quán)利保護(hù)為核心。②

正當(dāng)程序原則的要求之一就是聽取意見。行政關(guān)系包括行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，而行政機(jī)關(guān)又具有優(yōu)越性的地位，所以為了保障行政相對(duì)人，即民眾的權(quán)利，必須保障其知曉與參與的權(quán)利。在行政活動(dòng)中，無(wú)論是行政立法活動(dòng)，還是其他行政活動(dòng)，都必須依法聽取意見，以實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)行政活動(dòng)的參與權(quán)。③通過聽取公民的意見，來(lái)保障公民對(duì)行政活動(dòng)的參與進(jìn)而對(duì)自己權(quán)利的保護(hù)和在對(duì)自己的權(quán)利受到限制時(shí)可以及時(shí)、有效地進(jìn)行監(jiān)督、防衛(wèi)。充分聽取公民的意見體現(xiàn)了公平的理念，給予行政相對(duì)人表達(dá)的機(jī)會(huì)。楊改蘭所在的阿姑山村評(píng)定低保戶時(shí)，由全村集體提名、商議，但是并不是全體村民參與了討論中。聽取意見的方式由很多種，根據(jù)對(duì)公民權(quán)利限制的范圍可以靈活地采取不同的方式。確認(rèn)低保資格，發(fā)放救助金雖然是給相對(duì)人以財(cái)產(chǎn)上的補(bǔ)助，但是也應(yīng)該要受到聽取意見的約束。在這個(gè)村，采用了會(huì)議的形式，由村民代表、村支部、村委會(huì)和村監(jiān)委會(huì)組成召開了會(huì)議，由于村民代表的選擇不具有普遍性，不能完全反映公眾的意見和家庭真實(shí)情況，所以沒有起到相應(yīng)的作用，達(dá)到保障公眾完全的參與行政活動(dòng)的目的。再者，此次會(huì)議的性質(zhì)是聽取公眾的意見來(lái)評(píng)議低保戶的資格和人選，是一個(gè)公眾提出意見，參與行政的形式。公眾，這里的村民代表提出的意見僅應(yīng)當(dāng)起到對(duì)行政機(jī)關(guān)做出行政決定時(shí)的一個(gè)參考作用，但是通過這次會(huì)議所確定的人選就直接取消了楊改蘭家的低保資格，即未將他們家認(rèn)定為具有低保資格，違反了正當(dāng)法律程序原則。

（二）這樣的方式違反了職權(quán)法定原則

職權(quán)法定原則要求行政機(jī)構(gòu)行政職權(quán)的來(lái)源、存在依據(jù)和權(quán)利范圍是法定的，法律之外不享有行政職權(quán)，否則將被宣告無(wú)效并承當(dāng)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政職權(quán)法定的原因在于行政權(quán)力本身所具有的強(qiáng)制性、擴(kuò)張性和對(duì)公民權(quán)利的侵略性，如果允許行政機(jī)關(guān)和其他有權(quán)者在法律之外可以隨意享有職權(quán)，行政職權(quán)必然會(huì)失去法律的控制，公民權(quán)利將無(wú)法得到保障。④正是因?yàn)樾姓殭?quán)會(huì)對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)作出限定，所以必須要嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，行政主體行使法律所賦予的行政職權(quán)，必須依照法律規(guī)定的范圍、條件和方式進(jìn)行。確認(rèn)公民的低保資格和發(fā)放救助是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍之內(nèi)，雖然給付行政中的有利行政行為使個(gè)人獲得了利益，但這種行政行為實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)支付公共財(cái)政的行為，因此，它同樣應(yīng)受到行政職權(quán)法定原則的約束。⑤村委會(huì)是自治組織“享有自治職能的同時(shí)”可以通過行政委托享有行政職能。⑥村委會(huì)通過行政委托，可以且只能在法定的范圍內(nèi)行使行政職能。

根據(jù)行政權(quán)與國(guó)民權(quán)利的關(guān)系，可以將行政活動(dòng)分為規(guī)制行政與給付行政。給付行政是指賦予相對(duì)人以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等權(quán)利或利益，為相對(duì)人提供便利或利益的行政活動(dòng)。我們國(guó)家規(guī)定由行政機(jī)關(guān)來(lái)制定對(duì)最低生活保障金的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看家庭是否達(dá)到社會(huì)救助的條件，并且由行政機(jī)關(guān)對(duì)居民家庭的情況予以確認(rèn)，確立他們的低保資格，從而使他們獲得國(guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況較弱的相對(duì)人進(jìn)行的救助。對(duì)于低保這一社會(huì)救助發(fā)放方法的制定，對(duì)于低保標(biāo)準(zhǔn)的確定，低保資格的認(rèn)定與確認(rèn)，再發(fā)放低保的價(jià)款，這一系列的規(guī)定都應(yīng)當(dāng)由各自的有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)來(lái)做出。

將行政救助拆開看，前期還有一個(gè)行政確認(rèn)行為，在這個(gè)案件中就是對(duì)村民家庭能否被評(píng)為低保戶的資格確認(rèn)，即由村委會(huì)來(lái)對(duì)村民家庭進(jìn)行是否是低保戶的資格確認(rèn)，來(lái)作出行政行為。村委會(huì)作為行政機(jī)關(guān)，應(yīng)該根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，以及對(duì)實(shí)際情況的了解，然后由自己來(lái)做出決定。而楊改蘭事件中，村委會(huì)由全體村名提名后確認(rèn)名額，因?yàn)闆]有人提及到楊改蘭一家所以取消了他們的低保資格，直接將村民的“意志”上升為行政機(jī)關(guān)的決定。根據(jù)正當(dāng)程序原則，行政機(jī)關(guān)在做出行政行為前為了限制自己的權(quán)力和保障行政相對(duì)人的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)聽取群眾的意見，不過是作為參考的聽取意見，而不能直接作為決定。根據(jù)職權(quán)法定原則，只有法定的主體在法定的范圍內(nèi)才能行使行政職能，最終的決定權(quán)只能在行政機(jī)關(guān)的手中。因?yàn)樾姓袨闀?huì)對(duì)民眾的權(quán)利加以限制，所以需要非常謹(jǐn)慎。即使是給付行政，行政機(jī)關(guān)也不能將生活保障金的決定權(quán)“讓”給全體村民，這樣做顯然違反了職權(quán)法定原則。

（三）根據(jù)行政行為的單方性，由村民提議投票也是不合法的

行政確認(rèn)和行政救助都是行政行為，對(duì)于居民低保的資格認(rèn)定是行政確認(rèn)，行政確認(rèn)具有單方性，即資格認(rèn)定本來(lái)是行政機(jī)關(guān)應(yīng)該單方面決定的事項(xiàng)，不能由公眾的意見來(lái)取代行政機(jī)關(guān)的意見，行政救助也具有單方性，公眾無(wú)法替行政機(jī)關(guān)來(lái)作出決定。行政行為是單方的行為，并不是像民事關(guān)系之間是雙方對(duì)立平等的主體，可以進(jìn)行協(xié)商，以平等自愿為原則。而狹義的行政行為的做出完全由行政主體單方對(duì)行政相對(duì)人做出決定，并對(duì)其產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)。對(duì)居民低保資格的確認(rèn)，會(huì)對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，那么就不應(yīng)當(dāng)由公民的意見來(lái)決定。

（四）直接采用民主的方式來(lái)作出行政決定是不可取的

民主式執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使行政職能，做出行政行為時(shí)，采取民主的方式，廣泛地采用公民的意見。我們國(guó)家也采取了民主的方式，比如說聽證程序的設(shè)立，信息公開等，都體現(xiàn)了行政民主性，但是我們不應(yīng)該用公眾的意見來(lái)代替行政機(jī)關(guān)做決定。

主要原因有四點(diǎn)：

1.民眾做出的決定無(wú)法讓別人相對(duì)信服，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是處于優(yōu)越地位，而民眾之間是平等主體之間，不能讓平等的人直接決定對(duì)方的權(quán)利義務(wù)受到限制。

2.一旦出現(xiàn)不利后果，無(wú)法讓民眾來(lái)承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)槭枪娪懻摮鰜?lái)的結(jié)果，但是行政機(jī)關(guān)做出的決定具有單方性，還是要由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)責(zé)任。

3.民主也不一定公正。往往民眾會(huì)在無(wú)知的情況下變得更魯莽，會(huì)盲目地跟著別人的意見

4.以大眾的意志作為行政決定書的根據(jù)，雖然有很高的民主性，但是違反了行政法的原理，即職權(quán)法定原理，民眾并沒有行政職能。所以在一般的情況下，行政決定無(wú)法在直接采用民主的方式時(shí)做出

二、從社會(huì)救助的立法得出楊改蘭村確定低保資格的程序違法性

社會(huì)救助，是作為政府的責(zé)任而長(zhǎng)期存在，體現(xiàn)了一種積極的救援性能。概括起來(lái)是指國(guó)家對(duì)遭遇災(zāi)難、失去勞動(dòng)能力或者收入低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的公民給予特質(zhì)救助，以維持其最低生活水平的一項(xiàng)社會(huì)保障機(jī)制。⑦對(duì)于農(nóng)村社會(huì)救助有以下幾種類型：“五保戶”供養(yǎng)，“特困戶”救助，最低生活保障金發(fā)放，農(nóng)村醫(yī)療救助等。楊改蘭家處甘肅省的農(nóng)村，領(lǐng)取的是社會(huì)救助中的最低生活保障金。對(duì)于低保的發(fā)放，我國(guó)并沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)對(duì)其規(guī)定，我國(guó)至今未頒布《社會(huì)救助法》，現(xiàn)在適用的是國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》第九條規(guī)定：國(guó)家對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。第十條規(guī)定：最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定、公布，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)情況適時(shí)調(diào)整。最低生活保障家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況的認(rèn)定辦法，由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定制定。由此可見，最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)是由各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市根據(jù)自己各地方的不同來(lái)制定的。我國(guó)地方地方可以分為五個(gè)層級(jí)，第一層級(jí)為省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，如《廣東省社會(huì)救濟(jì)條例》；第二層級(jí)為省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的政府規(guī)章，如：《上海市社會(huì)救助辦法》、《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》；第三層級(jí)為較大的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，如：《南京市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》；第四層級(jí)為較大的市的人民政府制定的政府規(guī)章，如《貴陽(yáng)市農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》；另外，具有地方立法權(quán)的主體制定了具有準(zhǔn)法律文本性質(zhì)的其他規(guī)范性文件，可稱為第五層級(jí)。

楊改蘭所在甘肅省，于2015年發(fā)布了《甘肅省社會(huì)救助條例》這一地方性法規(guī)，于2010年發(fā)布了《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》這一地方規(guī)章。《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》第十四條規(guī)定了申請(qǐng)享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的程序，第（二）項(xiàng)規(guī)定要對(duì)家庭收入摸排調(diào)查。由村民小組按有關(guān)規(guī)定對(duì)申請(qǐng)人家庭收入和實(shí)際生活水平進(jìn)行摸底核對(duì)，并按困難程度進(jìn)行排序。第（三）項(xiàng)規(guī)定村級(jí)評(píng)議。村委會(huì)依據(jù)村民小組摸底排序情況，在進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，召開村評(píng)議小組會(huì)議提出評(píng)議意見，并將評(píng)議意見返回村民小組予以公示，將符合條件的困難對(duì)象名單等相關(guān)材料報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。首先，村民小組是在村民委員會(huì)下設(shè)立的小組，不具有行政機(jī)關(guān)的職能，所以由村民小組來(lái)對(duì)村民進(jìn)行摸底排序本身就是違反了職權(quán)法定原則。再者，規(guī)章規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由村委會(huì)下設(shè)的村民小組對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入與實(shí)際生活水平進(jìn)行了解核查，然后再召開會(huì)議，根據(jù)是否符合標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定是否能享受農(nóng)村最低生活保障待遇，村民的家庭經(jīng)濟(jì)狀況是否滿足農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)才是認(rèn)定低保資格的唯一準(zhǔn)則，而不是由村民集體提議后，以提議來(lái)作出認(rèn)定低保資格的決定。《甘肅省社會(huì)救助條例》也明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處在受到申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)自接到申請(qǐng)之日起二十個(gè)工作日內(nèi)，通過入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、群眾評(píng)議、信息核查等方式，對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，提出初審意見，并在申請(qǐng)人所在村、社區(qū)公示七日內(nèi)報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門審批。條例中明確規(guī)定了有且只有具有行政職能的行政機(jī)關(guān)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，去調(diào)查，并作出決定，這也是其在其法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使行政職能的表現(xiàn)，行政決定不能由民眾的意志直接代替。

三、在實(shí)踐中，農(nóng)村低保的發(fā)放應(yīng)當(dāng)要更有效

（一）對(duì)于低保的發(fā)放應(yīng)該要遵循普遍保障原則

農(nóng)村居民最低生活保障制度是社會(huì)救助體系的基礎(chǔ)性、兜底性制度。它的保障對(duì)象是全村農(nóng)村貧困居民，確定保障對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)是其全年收入水平是否低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)。只要符合保障條件就應(yīng)該全部納入保障體系，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)，而不能以其他任何的附件條件而剝奪貧困農(nóng)民接受國(guó)家救助的權(quán)利。目前我國(guó)農(nóng)村低保資金的籌集以地方為主，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。有一些財(cái)政承受能力較差的地方采取量體裁衣、看米下鍋的做法，即沒有根據(jù)保障標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定保障對(duì)象，而是根據(jù)財(cái)政承受能力來(lái)確定保障對(duì)象的比例，根據(jù)這個(gè)比例分配保障對(duì)象的名額。⑧但是社會(huì)救助是維護(hù)貧困農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的必然要求。對(duì)于農(nóng)村中的貧困農(nóng)民，全年收入較少，在沒有國(guó)家發(fā)放行政救助，如社會(huì)保障金的情況下，很難維持生活，甚至是生存。基于人人平等的憲法原則，基于國(guó)家應(yīng)當(dāng)保護(hù)公民權(quán)利的理念，對(duì)于低保的發(fā)放應(yīng)當(dāng)是數(shù)額作為標(biāo)準(zhǔn)，只要數(shù)額低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)發(fā)放低保。

（二）應(yīng)當(dāng)確定村委會(huì)的行政主體地位

村委會(huì)的行政地位在學(xué)界仍然存在爭(zhēng)論。有學(xué)者認(rèn)為村委會(huì)并不是行政主體，而也有學(xué)者認(rèn)為村委會(huì)是受委托的組織，可以行使行政職權(quán)。不同的主體地位會(huì)影響行為責(zé)任的承擔(dān)、相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)途徑等等。如果村委會(huì)只是一個(gè)自治組織，而不具有行政職能，那么村委會(huì)就無(wú)權(quán)決定低保救助對(duì)象，并且在村民的權(quán)利受到侵害時(shí)，無(wú)法對(duì)其提起行政復(fù)議或行政訴訟，不利于村民保護(hù)自身權(quán)利。

（三）低保發(fā)放的程序需要進(jìn)一步的改善

1.對(duì)于低保的申請(qǐng)與審核。各地程序多設(shè)計(jì)為農(nóng)村居民向村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，由村民委員會(huì)調(diào)查核實(shí)相關(guān)情況，這顯然存在一定弊端。因?yàn)?，村集體是一個(gè)小型的熟人社會(huì)，即使村委會(huì)干部更了解實(shí)際情況，也較容易受到人情關(guān)系的影響和難以抵擋村民的“招架”。并且，《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》還規(guī)定了由村民小組來(lái)對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的收入和情況進(jìn)行核查，村民小組并沒有行政職能，并且更容易有失公正。

2.對(duì)于低保申請(qǐng)到審核到評(píng)議到公告，行政主體都應(yīng)該采取信息公開的正當(dāng)程序。法律法規(guī)地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件都沒有相應(yīng)的程序來(lái)具體約束行政機(jī)關(guān)采用正當(dāng)程序行使職權(quán)，沒有規(guī)定村委會(huì)調(diào)查的方式、內(nèi)容、權(quán)限等等，也沒用規(guī)定如果村民對(duì)村委會(huì)由異議時(shí)應(yīng)該于何時(shí)、何地、何種方式表達(dá)其異議。如果這些都有明確規(guī)定，那么楊改蘭就可以第一時(shí)間提出表達(dá)其異議，不會(huì)導(dǎo)致自己的權(quán)利受到侵害并且無(wú)法對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督。

通過楊改蘭事件，從行政法的正當(dāng)程序原則、職權(quán)法定原則等可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于阿姑山村對(duì)于確認(rèn)低保救助對(duì)象的程序具有違法性，不能用全體村民民主提議的方式來(lái)直接決定救助對(duì)象，從我國(guó)對(duì)于行政救助的現(xiàn)行立法上來(lái)看，我國(guó)沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)對(duì)發(fā)放社會(huì)保障金進(jìn)行規(guī)范，甘肅省發(fā)布的規(guī)范性文件在制定時(shí)也存在一定程序問題，并且明顯楊改蘭村的政策是違反甘肅省發(fā)布的文件的。楊改蘭家低保資格的被取消主要是程序存在違法性，雖然社會(huì)救助不是對(duì)公民的限制權(quán)利、增加義務(wù)，也必須要符合程序合法。鑒于我國(guó)的國(guó)情，仍然有很多人處于貧困的狀態(tài)，他們需要依靠于最低生活保障金來(lái)維持基本的生活，所以我國(guó)需要對(duì)低保的發(fā)放，制定更加有效的政策。

[ 注 釋 ]

①袁曙宏主編.建構(gòu)法治政府——全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要讀本[M].北京：法律出版社，2004：56.

②章劍生.現(xiàn)代行政法總論[M].北京：法律出版社，2014：55.

③沈?？。u榮主編.行政法與行政訴訟法學(xué)（第二版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013：73.

④沈?？?，鄒榮主編.行政法與行政訴訟法學(xué)（第二版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013：66.

⑤章劍生.現(xiàn)代行政法總論[M].北京：法律出版社，2014：53.

⑥梁成意，葉霖.行政委托視角下的村委會(huì)職能重構(gòu)[J].宜賓學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，16（8）.

⑦鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案[M].北京：人民出版社，2003（01）.

⑧趙穎.我國(guó)農(nóng)村最低生活保障行政程序的實(shí)證分析——兼論行政程序和實(shí)體的互動(dòng)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（6）.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]張靜.我國(guó)農(nóng)村最低生活保障地方立法文本之比較[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（02）.