國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的基本范式及理論支撐

黎精明 湯群

【摘要】國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略選擇，目前正處于從擴(kuò)大試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面實(shí)施的關(guān)鍵期。通過(guò)對(duì)支撐改革范式理論依據(jù)的探究可以發(fā)現(xiàn)：國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的基本范式是建立“國(guó)資監(jiān)管部門(mén)—國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”三級(jí)架構(gòu)的授權(quán)經(jīng)營(yíng)體系，其實(shí)質(zhì)是政府將其在國(guó)有企業(yè)所擁有的產(chǎn)權(quán)集在國(guó)資監(jiān)管部門(mén)和國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司間進(jìn)行再配置;改革的科學(xué)性在于，其不僅能增進(jìn)國(guó)資監(jiān)管者實(shí)際管理幅度與有效管理幅度的一致性，而且能夠充分發(fā)揮國(guó)資監(jiān)管部門(mén)和國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司各自的比較優(yōu)勢(shì)。

【關(guān)鍵詞】國(guó)有資本;授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革;改革范式;理論依據(jù)

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F275;F123.7 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? ?【文章編號(hào)】1004-0994（2020）09-0098-6

一、引言

國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的核心，其政策目標(biāo)在于提高國(guó)有資本配置和運(yùn)營(yíng)效率，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，并最終達(dá)到將國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)、做大、做優(yōu)的戰(zhàn)略目標(biāo)[1] 。以此政策目標(biāo)為導(dǎo)向，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，從而拉開(kāi)了國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的大幕。2014年7月，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”）選擇中糧集團(tuán)、國(guó)投公司進(jìn)行首批中央國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn);2016年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到寶武集團(tuán)、中國(guó)五礦等10家中央國(guó)有企業(yè)。隨后，各地政府陸續(xù)跟進(jìn)，截至2016年年末，各地改組、組建了共52家省級(jí)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，以此為依托開(kāi)展地方國(guó)有企業(yè)授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)。中共十九大報(bào)告和隨后的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也進(jìn)一步?jīng)Q定了在中央和地方層面擴(kuò)大改革試點(diǎn)。

上述背景意味著，開(kāi)展國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革已經(jīng)成為完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵著力點(diǎn)，這是我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略選擇的重要一環(huán)，其已經(jīng)并將更大程度地對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，學(xué)界亟需對(duì)其做出深入、系統(tǒng)的理論分析和論證，以便為進(jìn)行全方位、多層次的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革提供充分的理論保障和學(xué)理支持。正是懷揣這種使命感，本文將對(duì)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革范式及其理論依據(jù)做出深入剖析。

二、國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的基本范式

國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)概念有廣義和狹義之分。從廣義上看，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)是國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式及監(jiān)管方式的總稱，照此觀點(diǎn)，自國(guó)有企業(yè)誕生之日起便存在國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。蔣凱[2] 等將改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革歷程依次劃分為“政企合一”的國(guó)營(yíng)企業(yè)階段、“政企分開(kāi)”的國(guó)有資產(chǎn)階段、“政資分開(kāi)”的國(guó)有資本階段以及“監(jiān)管分離”的國(guó)有股權(quán)階段，這種劃分方法是廣義國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)觀的典型體現(xiàn)。從狹義上看，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)是指通過(guò)改組或組建專業(yè)化國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（公司），由其作為國(guó)有資本出資人代表，受托對(duì)國(guó)有企業(yè)行使相應(yīng)經(jīng)營(yíng)權(quán)與決策權(quán)的制度安排[3] 。

雖然對(duì)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的學(xué)術(shù)探討有廣義和狹義的區(qū)別，但是，官方文宣和主流研究均是從狹義視角闡述國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革問(wèn)題，而公認(rèn)的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革啟動(dòng)的標(biāo)志是2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，其提出要建立以管資本為導(dǎo)向的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體系，并明晰該體系各部分的具體功能[4] 。與政府文宣和主流研究一致，本文所述國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革也屬于狹義認(rèn)知范疇。

（一）國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的三級(jí)架構(gòu)體系

在黨的十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革之前，我國(guó)實(shí)行的是職能融合型國(guó)有資本管理模式，具體如圖1所示。

該模式的基本原理是政府建立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)即國(guó)資委，由其代表政府行使雙重職能：①履行法定出資人的相關(guān)職能，即代表政府以出資人身份行使股東權(quán)利（包括決策權(quán)、收益分配權(quán)等）;②履行行政監(jiān)管人的相關(guān)職能，即代表政府以監(jiān)管人身份行使行政權(quán)力（包括有關(guān)國(guó)有企業(yè)的宏觀管理、行政監(jiān)督等）。在這兩種職能中，履行出資人職能是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)生作用的重要體現(xiàn)，履行行政監(jiān)管人職能是政府機(jī)制發(fā)生作用的必然要求。換言之，在傳統(tǒng)國(guó)資管理模式下，國(guó)資委既是國(guó)有企業(yè)的股東又是其行政主管部門(mén)，相對(duì)被監(jiān)管?chē)?guó)有企業(yè)而言，它兼具“球員”和“裁判”的雙重角色，這就要求國(guó)資委必須既懂市場(chǎng)又懂行政，在微觀層面其是市場(chǎng)“操盤(pán)手”，在宏觀層面其是運(yùn)籌帷幄的戰(zhàn)略管理家。

上述職能融合型國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式對(duì)國(guó)資委提出了極高的要求，“球員”兼“裁判”的制度安排使其在遵循市場(chǎng)規(guī)則和落實(shí)政府意志方面難于有機(jī)兼顧，最終導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)很難實(shí)現(xiàn)真正意義上的“政企分開(kāi)”和“政資分開(kāi)”。要切實(shí)解決此困境，就需要建立一個(gè)市場(chǎng)化的、具有較高專業(yè)水準(zhǔn)的非政府部門(mén)代理人即國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，由其受托履行對(duì)國(guó)有企業(yè)的法定出資人職能，而現(xiàn)存的國(guó)資委則作為政府代理人專注于履行對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政監(jiān)管職能，從而建立起“國(guó)資監(jiān)管部門(mén)—國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”三級(jí)架構(gòu)的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)代理鏈，具體如圖2所示。

由圖2可知，在國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)三級(jí)架構(gòu)體系中，改組或組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司是關(guān)鍵。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在本質(zhì)上是國(guó)資委的代理人，其受托代國(guó)資委履行法定出資人職能，而國(guó)資委則專職扮演行政監(jiān)管人角色[5] 。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司憑借自身較高的專業(yè)水準(zhǔn)和市場(chǎng)化運(yùn)作能力，按照現(xiàn)代企業(yè)制度以股東行權(quán)的方式參與國(guó)有企業(yè)資本配置和經(jīng)營(yíng)管理工作，并依法享有與其持股比例相適應(yīng)的人事任免、監(jiān)督考核管理層、中微觀戰(zhàn)略制定等決策權(quán)，以及參與國(guó)有企業(yè)收益分配的權(quán)利。國(guó)資委則進(jìn)行了職能“瘦身”，退居為“行政監(jiān)管人”角色，專注于從宏觀層面加強(qiáng)國(guó)有資本配置、政策引導(dǎo)、國(guó)資監(jiān)管等相關(guān)工作。

通過(guò)上述三級(jí)架構(gòu)體系及職能分離安排，在國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)之間構(gòu)建了一種切實(shí)有效的隔離傳導(dǎo)機(jī)制[6] 。該機(jī)制一方面隔離了政府對(duì)國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和具體決策的直接參與，將微觀層面的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)交給國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司乃至國(guó)有企業(yè)，從而切實(shí)增強(qiáng)了國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位;另一方面，通過(guò)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司這個(gè)代理人，又能將政府宏觀戰(zhàn)略意圖間接傳導(dǎo)到國(guó)有企業(yè)進(jìn)而傳導(dǎo)到市場(chǎng)中去。由此看來(lái)，通過(guò)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)三級(jí)架構(gòu)設(shè)計(jì)，能夠切實(shí)有效地協(xié)調(diào)政府干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系，既能一定程度地削弱由政府干預(yù)導(dǎo)致的市場(chǎng)扭曲，又能確保政府意志向國(guó)有企業(yè)乃至市場(chǎng)進(jìn)行有效傳導(dǎo)。

從近五年國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)的情況來(lái)看，上述三級(jí)架構(gòu)體系是目前較為普遍的結(jié)構(gòu)安排，差異主要在于國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的產(chǎn)生方式及表現(xiàn)形式。對(duì)于中央國(guó)有企業(yè)而言，其通常是一個(gè)規(guī)模龐大、業(yè)務(wù)多元、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，該系統(tǒng)具有市場(chǎng)洞察能力強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)運(yùn)作水平高的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，因此，在實(shí)踐中通常是將中央國(guó)有企業(yè)總部改組為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。對(duì)于地方國(guó)有企業(yè)而言，其很難具備構(gòu)建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司所必需的資源稟賦，因此，通常是將具有較強(qiáng)實(shí)力的既有從事資本投資運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的公司改組為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（公司），如果條件不具備，則在本地區(qū)范圍內(nèi)（特別是傳統(tǒng)國(guó)資監(jiān)管范圍內(nèi)）遴選優(yōu)質(zhì)資源（尤其是高層次人才），以此為基礎(chǔ)組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。

至于是成立國(guó)有資本投資公司還是成立國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，主要取決于該平臺(tái)的職能，如果成立該平臺(tái)的主要目的是開(kāi)展實(shí)業(yè)資本投資，以此培育新產(chǎn)業(yè)和核心競(jìng)爭(zhēng)力，則應(yīng)成立國(guó)有資本投資公司;相反，如果成立該平臺(tái)的主要目的是通過(guò)持股管理進(jìn)行國(guó)有資本股權(quán)運(yùn)作，以此提高國(guó)有資本配置和運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值，則應(yīng)成立國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。

（二）國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)三級(jí)架構(gòu)體系的產(chǎn)權(quán)配置

從上述國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)三級(jí)架構(gòu)體系不難看出，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革表面上是政府對(duì)國(guó)有企業(yè)職能的再分配[7] ，實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)其在國(guó)有企業(yè)所擁有產(chǎn)權(quán)的再配置。無(wú)論是中央國(guó)有企業(yè)還是地方國(guó)有企業(yè)，相應(yīng)層級(jí)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)都擁有多維度、多層次的產(chǎn)權(quán)，這些產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的產(chǎn)權(quán)集合體（簡(jiǎn)稱“產(chǎn)權(quán)集”），具體而言，政府擁有的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)集主要由下述兩類(lèi)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成。

1. 法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。法人財(cái)產(chǎn)權(quán)又稱為股東權(quán)利，它是由財(cái)產(chǎn)所有人或出資人依法行使的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利[8] 。該項(xiàng)權(quán)利的大小與財(cái)產(chǎn)份額的高低成正比，與產(chǎn)權(quán)屬性沒(méi)有必然聯(lián)系，換言之，無(wú)論是政府還是非政府組織或其他法人，它們各自都擁有與其股權(quán)份額相匹配的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從法理上說(shuō)，國(guó)有企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于全體人民：對(duì)中央國(guó)有企業(yè)而言，“全體人民”指中華人民共和國(guó)境內(nèi)的全體合法公民;對(duì)地方國(guó)有企業(yè)而言，“全體人民”指本地區(qū)的全體合法公民。但是，由于“全體人民”是一個(gè)人格化所有者缺位的利益聯(lián)合體，因此，其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)只能由“全體人民”的合法代表（相應(yīng)層級(jí)政府）代為行使[9] 。由于政府職責(zé)千頭萬(wàn)緒，在實(shí)際操作層面，作為代理人的國(guó)資委便是相應(yīng)政府事實(shí)上的行權(quán)主體。

一般而言，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)主要包括三個(gè)方面的權(quán)利：一是決策權(quán)，主要表現(xiàn)為：①日常經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，即與日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)的決策權(quán)，涉及采購(gòu)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售、投融資等各個(gè)方面;②戰(zhàn)略決策權(quán)，即對(duì)企業(yè)發(fā)展具有戰(zhàn)略性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性影響的決策權(quán)，比如戰(zhàn)略制定、并購(gòu)重組決策等;③人事任免權(quán);④激勵(lì)考核權(quán)。二是知情權(quán)，即了解和知悉國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和運(yùn)行情況的權(quán)利。三是收益權(quán)，即按照所擁有的股權(quán)份額依法參與盈余分配的權(quán)利。從企業(yè)運(yùn)營(yíng)視角看，在上述三方面的權(quán)利中，最核心的是決策權(quán)。

2. 行政監(jiān)管權(quán)。行政監(jiān)管權(quán)簡(jiǎn)稱為行政權(quán)力，在很大程度上它是由國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)屬性產(chǎn)生的，換言之，作為國(guó)家代理人，政府必須而且也必然會(huì)行使相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力，事實(shí)上，政府正是通過(guò)這種權(quán)力的行使來(lái)推行并貫徹政府意志和戰(zhàn)略目標(biāo)。一般而言，行政監(jiān)管權(quán)主要由下述三項(xiàng)構(gòu)成：①宏觀配置權(quán)，涉及國(guó)有企業(yè)的空間布局，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等問(wèn)題;②政策引導(dǎo)權(quán)，通過(guò)行使該項(xiàng)權(quán)力，可以將國(guó)有資本引向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，或者在市場(chǎng)失靈的地方有效發(fā)揮作用;③監(jiān)督管理權(quán)，該項(xiàng)權(quán)力關(guān)乎國(guó)家政策落實(shí)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值、國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)效益等方面。

從產(chǎn)權(quán)視角來(lái)看，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革本質(zhì)上是政府對(duì)上述兩大類(lèi)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行再配置，直接導(dǎo)致了若干產(chǎn)權(quán)主體的革命性變更，產(chǎn)權(quán)調(diào)整的具體情況如圖3所示。

由圖3可以看出，在傳統(tǒng)國(guó)資監(jiān)管模式下，國(guó)資委除必須行使全部行政監(jiān)管權(quán)外，還必須行使除部分決策權(quán)（主要是日常經(jīng)營(yíng)決策權(quán)）外的其余所有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而在國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的三級(jí)架構(gòu)體系范圍內(nèi)，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)被授予國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司行使，由國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在授權(quán)范圍內(nèi)忠實(shí)履行國(guó)資委的相關(guān)受托責(zé)任，國(guó)資委則僅從宏觀層面履行對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政監(jiān)管權(quán)?？傊瑖?guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的實(shí)質(zhì)就是政府將其在國(guó)有企業(yè)所擁有的產(chǎn)權(quán)集在國(guó)資委和國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司間進(jìn)行再配置。

三、支撐改革范式的理論依據(jù)

自黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)啟國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革大幕以來(lái)，中央和地方層面的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)正在有條不紊地深入推進(jìn)。2019年4月19日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》（國(guó)發(fā)[2019]9號(hào)），進(jìn)一步明確并細(xì)化了推進(jìn)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的思路和具體舉措。毋庸置疑，推進(jìn)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略選擇，從近年的改革試點(diǎn)情況來(lái)看，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)在提升國(guó)有資本運(yùn)行效率和國(guó)資監(jiān)管效能等方面確實(shí)取得了顯著成效。對(duì)于前述國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革范式，我國(guó)改革政策的頂層設(shè)計(jì)者為什么如此篤定堅(jiān)持？改革道路自信的理論依據(jù)何在？為何改革取得積極成效當(dāng)屬預(yù)料之中？這些問(wèn)題都是亟待深入探討和充分論證的重大理論課題。通過(guò)深入的學(xué)理分析，論證國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)三級(jí)架構(gòu)體系具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

對(duì)此，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從下述四個(gè)角度進(jìn)行解釋：一是這樣的改革范式有助于政府職能轉(zhuǎn)變或“職能瘦身”[10] ;二是這樣的改革范式能夠避免“多頭領(lǐng)導(dǎo)”和“多頭指揮”現(xiàn)象[11] ;三是這樣的三級(jí)架構(gòu)授權(quán)安排能夠顯著緩解國(guó)有資本監(jiān)管雙方長(zhǎng)期存在的信息不對(duì)稱現(xiàn)象[12] ;四是這樣的改革范式有助于完善國(guó)有企業(yè)的治理機(jī)制[13] 。這些成果雖然在一定程度上從不同方面為國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)三級(jí)架構(gòu)體系的科學(xué)性提供了理論支持，但是其理論依據(jù)仍然不夠充分。比如，“職能瘦身”“單頭領(lǐng)帶”“增強(qiáng)信息對(duì)稱性”應(yīng)該只是改革取得良好成效的必要條件而非充分條件，完善國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制雖然是改革成功的充分乃至充要條件，但為什么三級(jí)架構(gòu)體系就能夠達(dá)到完善治理機(jī)制的效果？現(xiàn)有研究由于未能充分論證兩者之間的傳導(dǎo)機(jī)制而使其說(shuō)服力大打折扣。鑒于此，本文擬從經(jīng)典管理學(xué)原理出發(fā)論述三級(jí)架構(gòu)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)范式的理論邏輯。

（一）有效管理幅度理論

管理幅度又稱為控制幅度，它是指一個(gè)組織或個(gè)人直接管理的下屬機(jī)構(gòu)或人員的數(shù)量?，F(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，對(duì)于任何組織或個(gè)人而言，其開(kāi)展管理活動(dòng)都會(huì)面臨不同程度的要素稟賦和資源環(huán)境約束，這主要表現(xiàn)為行為主體的精力、知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)等具有有限性，導(dǎo)致其能夠有效管理的下屬機(jī)構(gòu)（或人員）的數(shù)量也必然具有有限性[14] 。與之相對(duì)應(yīng)的，特定組織或個(gè)人能夠切實(shí)有效地領(lǐng)導(dǎo)或管理的下屬單位或人員的數(shù)量被稱為有效管理幅度。有效管理幅度理論認(rèn)為，管理效果與管理幅度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，即管理幅度越小，同等條件下管理效果越好，正因如此，組織的實(shí)際管理幅度不宜超過(guò)其有效管理幅度，否則其管理效能將會(huì)下降，甚至出現(xiàn)管理失效狀態(tài)[15] 。當(dāng)然，在組織系統(tǒng)規(guī)模既定的情況下，管理幅度與管理層次負(fù)相關(guān)，即管理幅度越小，相應(yīng)地管理層次必然越多，事實(shí)上，正是管理幅度與管理層次的不同組合決定了組織的結(jié)構(gòu)形態(tài)。然而，在管理幅度、管理層次、組織結(jié)構(gòu)三者中，有效管理幅度具有基礎(chǔ)性決定作用，即有效管理幅度決定了需要安排多少管理層次，進(jìn)而決定了組織結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)。

就國(guó)資監(jiān)管而言，在傳統(tǒng)職能融合型管理模式下，中央國(guó)資委和地方國(guó)資委都需要管理眾多國(guó)有企業(yè)。比如，在經(jīng)過(guò)多輪中央國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組之后，截止到2017年12月底，國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理的中央國(guó)有企業(yè)仍高達(dá)96家，而同期湖北省國(guó)資委直接管理的國(guó)有企業(yè)也多達(dá)23家，其他省市的情況也與之類(lèi)似。然而，無(wú)論是中央還是地方國(guó)資委，其人員和部門(mén)編制、硬件配置以及可動(dòng)用的監(jiān)管資源都比較有限（某些方面甚至還存在嚴(yán)重短缺），這就決定了其有效管理幅度不能太寬。另外，由于被監(jiān)管的各國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、行業(yè)和地域分布等存在較大差異，意味著對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管具有較高難度，國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的有效管理幅度必須比較狹窄。毋庸諱言，寬泛的實(shí)際管理幅度和理應(yīng)有的較狹窄的有效管理幅度之間的矛盾是導(dǎo)致傳統(tǒng)國(guó)資監(jiān)管模式下產(chǎn)生諸多弊端的根本原因，如果不能從體制上徹底解決國(guó)資監(jiān)管實(shí)際管理幅度和有效管理幅度之間的矛盾，那么，無(wú)論國(guó)資委及其工作人員多么勤勉盡責(zé)，國(guó)有資產(chǎn)管理方面存在的問(wèn)題都難以得到根本性解決。

與傳統(tǒng)國(guó)資監(jiān)管模式相比，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)三級(jí)架構(gòu)體系從體制和機(jī)制上較好地解決了實(shí)際管理幅度和有效管理幅度之間的矛盾和沖突。從圖2和圖3可以看出，針對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)集中的問(wèn)題，改革后的國(guó)資委僅保留了其中的行政監(jiān)管權(quán)，而將法人財(cái)產(chǎn)權(quán)（需履行經(jīng)營(yíng)管理職責(zé)）授予給國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。這就意味著，在國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)范式下，國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)的職能僅囿于宏觀指導(dǎo)和行政監(jiān)督，而履行該職權(quán)基本不受?chē)?guó)有企業(yè)異質(zhì)性的影響，其有效管理幅度必然較寬泛;而對(duì)于法人財(cái)產(chǎn)權(quán)（核心是經(jīng)營(yíng)管理權(quán)）部分，在授權(quán)給國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司之后，國(guó)資委的職責(zé)重心在于考核、評(píng)價(jià)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司受托責(zé)任的履行情況，換言之，國(guó)資委由之前必須面向眾多國(guó)有企業(yè)改為現(xiàn)在只需面向較少的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，這相較于傳統(tǒng)職能融合型國(guó)資監(jiān)管模式可謂是極大地壓縮了實(shí)際管理幅度，從而增進(jìn)了實(shí)際管理幅度與有效管理幅度的一致性，其結(jié)果必然是顯著提高了國(guó)資監(jiān)管效能。

（二）比較優(yōu)勢(shì)理論

比較優(yōu)勢(shì)理論可溯源至大衛(wèi)·李嘉圖在其代表作《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)及賦稅原理》中提出的比較成本貿(mào)易理論（又稱為“比較優(yōu)勢(shì)貿(mào)易理論”）。該理論認(rèn)為，各國(guó)的資源稟賦和生產(chǎn)技術(shù)具有相對(duì)差別，由此產(chǎn)生了相對(duì)成本差別（針對(duì)相同產(chǎn)品而言），因此，每個(gè)國(guó)家都應(yīng)根據(jù)“兩利相權(quán)取其重、兩害相權(quán)取其輕”的原則，集中生產(chǎn)并出口其具有“比較優(yōu)勢(shì)”的產(chǎn)品，進(jìn)口其具有“比較劣勢(shì)”的產(chǎn)品[16] 。該理論既為國(guó)際貿(mào)易和專業(yè)分工奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，同時(shí)也為增進(jìn)社會(huì)福利指明了重要方向，它雖然是針對(duì)國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題而提出的，但其所包含的“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”“集中精力做具有比較優(yōu)勢(shì)的事”的思想具有廣泛適用性，這也是比較優(yōu)勢(shì)理論的核心思想。

比較優(yōu)勢(shì)理論認(rèn)為，任何組織或個(gè)人的資源和能力均包含若干維度，它不可能在所有維度上均具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，因此，為提高組織效能并增進(jìn)整體福利，應(yīng)在合理分工的基礎(chǔ)上讓每個(gè)組織或個(gè)人做自己具有比較優(yōu)勢(shì)的事情;對(duì)于不擅長(zhǎng)的事情，應(yīng)通過(guò)授權(quán)或委托的方式讓具有比較優(yōu)勢(shì)的人來(lái)完成，這樣不僅能提高組織的運(yùn)行效率，還能擴(kuò)大組織內(nèi)部利益相關(guān)者的社會(huì)福利。比較優(yōu)勢(shì)理論不僅為組織內(nèi)部的合理分工指明了方向，也為組織結(jié)構(gòu)變革提供了理論依據(jù)，事實(shí)上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治體制方面的諸多改革，其理論基礎(chǔ)就是比較優(yōu)勢(shì)理論。

從國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)三級(jí)架構(gòu)體系及其產(chǎn)權(quán)配置情況來(lái)看，其充分契合了比較優(yōu)勢(shì)理論的核心思想。如上文所述，國(guó)資委作為政府的代理人，其對(duì)國(guó)有企業(yè)的系列產(chǎn)權(quán)可以歸納為法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和行政監(jiān)管權(quán)。就有效行使這兩大產(chǎn)權(quán)的能力而言，國(guó)資委在行政監(jiān)管方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，而在經(jīng)營(yíng)管理（特別是微觀層面的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策）方面具有顯著劣勢(shì)，換言之，就這兩大產(chǎn)權(quán)的行權(quán)能力而言，國(guó)資委的比較優(yōu)勢(shì)在于宏觀層面的行政監(jiān)管而非微觀層面的經(jīng)營(yíng)管理決策。

原因主要在于：①國(guó)資委的負(fù)責(zé)人由政府任命，受行政路徑依賴，其在進(jìn)行管理層配置和人員選聘方面也更側(cè)重于政治正確、具有全局觀和宏觀視野，具有行政相關(guān)教育背景或工作經(jīng)歷的人員，因此國(guó)資委的整體優(yōu)勢(shì)在于行政監(jiān)管。②國(guó)資委正式工作人員屬于公務(wù)員，其工作性質(zhì)及考核標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)機(jī)制決定了他們即使曾有企業(yè)管理相關(guān)教育背景或工作經(jīng)驗(yàn)，但由于現(xiàn)今已經(jīng)不再?gòu)氖缕髽I(yè)管理實(shí)務(wù)工作，他們對(duì)于現(xiàn)實(shí)環(huán)境下的企業(yè)經(jīng)營(yíng)和運(yùn)營(yíng)決策相對(duì)陌生。③有效履行職責(zé)的前提是充分了解情況，由于國(guó)資委的工作人員屬于政府行政體系，他們能夠及時(shí)獲取并準(zhǔn)確了解國(guó)家政策信息，即具有履行行政監(jiān)管職能所必須的信息優(yōu)勢(shì)，相反，對(duì)于指導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策所必需的企業(yè)相關(guān)深層次信息，國(guó)資委較之于企業(yè)內(nèi)部人員乃至一些法人股東處于信息劣勢(shì)地位。

國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)三級(jí)架構(gòu)體系的核心在于將國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作為代理人，授權(quán)其代理行使自身具有比較劣勢(shì)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)（關(guān)鍵是微觀層面的經(jīng)營(yíng)管理決策權(quán)），而國(guó)資委則集中精力行使具有絕對(duì)比較優(yōu)勢(shì)的行政監(jiān)管權(quán)。對(duì)于國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司而言，由于其主業(yè)是根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境變化開(kāi)展投資決策和資本運(yùn)作，不僅具有專業(yè)水平較高的人才和團(tuán)隊(duì)，還擁有科學(xué)完善的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，更重要的是，其與被授權(quán)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)之間以及要素、產(chǎn)品和資本市場(chǎng)之間具有較高的信息對(duì)稱性，因此，它在履行法人財(cái)產(chǎn)權(quán)特別是在指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理決策方面較之于國(guó)資委具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)?？傊?，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革通過(guò)創(chuàng)造性地引入國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，并進(jìn)行科學(xué)的產(chǎn)權(quán)配置，最大限度地發(fā)揮了國(guó)資委和國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司各自的比較優(yōu)勢(shì)，從而充分激發(fā)國(guó)有企業(yè)的活力，提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管效能。

四、研究結(jié)論

開(kāi)展國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略選擇，它必將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。目前，我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革正處于全面擴(kuò)大試點(diǎn)的深化期，如果擴(kuò)大試點(diǎn)效果良好，此項(xiàng)改革必將在中央和地方層面全面鋪開(kāi)。在改革從擴(kuò)大試點(diǎn)向全面實(shí)施轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期，對(duì)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的重大基礎(chǔ)理論問(wèn)題做進(jìn)一步深入研究，這無(wú)疑有助于為即將開(kāi)展的全方位、多層次國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革實(shí)踐提供充分的理論保障和學(xué)理支持。

本文在對(duì)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的基本架構(gòu)做深入分析的基礎(chǔ)上，從產(chǎn)權(quán)視角論述改革實(shí)質(zhì)，并從經(jīng)典學(xué)理視角解構(gòu)了國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革范式的理論邏輯。通過(guò)上文的研究，本文得到以下結(jié)論：①國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的基本范式是建立“國(guó)資監(jiān)管部門(mén)—國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”三級(jí)架構(gòu)的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)代理鏈，改革的關(guān)鍵在于改組或組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。在此三級(jí)架構(gòu)體系中，國(guó)資監(jiān)管部門(mén)主要履行監(jiān)管人職能，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司則受托履行法定出資人職能。②國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)三級(jí)架構(gòu)體系安排本質(zhì)上是政府對(duì)其在國(guó)有企業(yè)所擁有產(chǎn)權(quán)的再配置過(guò)程，改革之后的國(guó)資監(jiān)管部門(mén)僅行使對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政監(jiān)管權(quán)，而將原有產(chǎn)權(quán)集中的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別是有關(guān)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的決策權(quán)授予了國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。③國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革范式具有很強(qiáng)的理論科學(xué)性，因?yàn)槿?jí)架構(gòu)體系安排不僅從根本上解決了傳統(tǒng)管理體制下長(zhǎng)期存在的國(guó)資監(jiān)管實(shí)際管理幅度和有效管理幅度之間的矛盾和沖突，增進(jìn)了實(shí)際管理幅度和有效管理幅度的一致性，而且能夠充分發(fā)揮國(guó)資監(jiān)管部門(mén)和國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司各自的比較優(yōu)勢(shì)，這無(wú)疑有助于激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力，提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管效能。

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