城區(qū)社會治理的碎片化分割及其矯治

龔志文 孫慧哲

摘 要：城區(qū)是城市基層治理改革的節(jié)點。我國城區(qū)社會在由管理向治理轉(zhuǎn)型中，面臨著治理空間、治理信息、權(quán)力體系、利益結(jié)構(gòu)和文化愿景的碎片化困境。在整體性治理理念下，房山區(qū)通過組團(tuán)式發(fā)展、建立樞紐型社會組織體系、構(gòu)筑網(wǎng)格化信息管理平臺等措施，對空間、權(quán)力、利益、文化、信息進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，逐步建立了具有高靈敏性、快回應(yīng)性、廣參與性的城區(qū)社會治理體系。與此同時，要通過有機(jī)整合、精準(zhǔn)配權(quán)、理念創(chuàng)新來規(guī)避治理實踐中的機(jī)械整合、模糊集權(quán)和治理內(nèi)差等誘發(fā)的困境。

關(guān)鍵詞：城區(qū);社會治理;基層治理;社區(qū)治理;整體性治理

中圖分類號：D630?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）01-0079-08

一、城區(qū)是城市基層治理改革的節(jié)點

中共十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這種治道轉(zhuǎn)型的藍(lán)圖映射到城市治理體制上，就是要求實現(xiàn)從城市管理向城市治理的跨越。在當(dāng)前的城市發(fā)展轉(zhuǎn)型中，基層治理面臨三大困境。一是治理結(jié)構(gòu)困境。條塊職責(zé)分割、協(xié)調(diào)困難造成聯(lián)而不合，“看得見的管不了，管得了的看不見”“叫腰腿不來，叫腿腰不來”。二是治理資源困境?；鶎诱畽?quán)小責(zé)大，實際工作陷入“有限資源、全面責(zé)任”的境地[1]。三是治理回應(yīng)困境。對民眾需求和社會問題反應(yīng)遲鈍，對社會的公共服務(wù)承諾延遲兌現(xiàn)或折扣兌現(xiàn)[2]。面對諸多積重難返的大城市病，理論界和實務(wù)界進(jìn)行了諸多改革嘗試，歸納起來分為兩類。

第一，結(jié)構(gòu)化整合。如北京市東城區(qū)街道大部門制改革[3]、廣東佛山順德區(qū)的“黨政合署”大部門制改革[4]、浙江杭州的“最多跑一次”改革[5]。這類改革探索基于無縫隙政府理論，通過黨政機(jī)構(gòu)精簡、裁撤、合并，形成每個大部門對接多個上級職能部門、一個窗口或部門與民眾無縫對接的格局。它是一種制度導(dǎo)向的“硬”改革，徹底改變了之前的職能結(jié)構(gòu)及匹配的資源配置模式。其優(yōu)點在于：橫向上，彌合了塊塊的縫隙，減少了部門之間的扯皮，提高了辦事效率;縱向上，暢通了信息、資源的上下流動。

第二，彈性化整合。如北京市的吹哨報到改革[6]、上海市夯實城市基層政府治理資源和能力的“一號課題”改革、杭州市上城區(qū)整合資源協(xié)同聯(lián)動的“平安365”智慧治理[7]。這類改革探索基于整體性治理理論和協(xié)同治理理論，充分利用新興的大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)手段，對政府職能和公共服務(wù)進(jìn)行資源整合與流程再造，將信息技術(shù)與政府職能、公民需求和基層治理有機(jī)聯(lián)接，構(gòu)建綜合性的“大服務(wù)”“大保障”“大治安”體系。它是一種技術(shù)導(dǎo)向的“軟”改革，用基于信息技術(shù)平臺的線上協(xié)同取代了傳統(tǒng)基于組織人事的線下協(xié)同，但并未根本改變原有的職能結(jié)構(gòu)和資源配置模式。

可以看出，不管是哪一種改革嘗試，都是在試圖彌合政府專業(yè)分工、部門分化所導(dǎo)致的各種碎片化。但這種對基層社會的整合與協(xié)調(diào)既是單個治理部門無力解決的，又是更高層級政府無法直接有效干預(yù)的。因此，城市區(qū)縣級政府成為改革的著力點。遺憾的是，目前理論和實踐的注意力都聚焦在政府層級兩端的中央和街鄉(xiāng)，對基層治理改革節(jié)點的城區(qū)政府的關(guān)注較少，而且對城區(qū)社會治理碎片化的圖景描摹也不夠清晰。實際上，城區(qū)社會在這種轉(zhuǎn)型跨越中扮演著承上啟下的角色，是城市“兩級政府、三級管理”體系的中間層級，更是基層治理創(chuàng)新的核心節(jié)點，城區(qū)治理的好壞直接影響著基層治理改革的成敗，繼而影響著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。為此，厘清城區(qū)社會治理的碎片化現(xiàn)實便成為基層改革順利進(jìn)行的前提。

二、我國城區(qū)社會治理的碎片化圖景

隨著住房商品化、治理結(jié)構(gòu)社區(qū)化、土地城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市社會成員和社會資源受行政控制的力度、廣度和深度都在弱化，群域空間和私域空間得以釋放。因此，城區(qū)治理就超越了居住空間、商業(yè)空間的范疇，涵蓋了居住空間、商業(yè)空間、公共空間和自治空間四大空間。盡管城市社區(qū)、社會組織、公民等治理主體和資源得到調(diào)動和激發(fā)，但囿于城市人口高異質(zhì)性、利益高分殊性，治理共識難以達(dá)成，普惠的整合機(jī)制難以建立，居民、社會組織、社區(qū)等以原子化的形態(tài)參與城市社會治理，碎片化問題突出，亟待尋求整合與協(xié)調(diào)。

所謂城區(qū)治理碎片化是指治理主體內(nèi)部和治理主體之間的業(yè)務(wù)、功能、權(quán)力、資源、信息在空間、數(shù)量和結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出各家“自掃門前雪”的分散治理樣態(tài)，導(dǎo)致在政策制定、政策執(zhí)行中缺乏協(xié)同統(tǒng)一，出現(xiàn)部門主義、信息不對稱、孤島現(xiàn)象、信任危機(jī)等嚴(yán)重問題，阻礙治理體系的整體性運作和治理目標(biāo)的達(dá)成。那么，我國城區(qū)社會治理實踐中面臨的碎片化困境具體表現(xiàn)在哪些維度呢？

（一）城區(qū)社會空間形態(tài)碎片化

一是物理空間碎片化。表現(xiàn)為城區(qū)內(nèi)部多核化、外部區(qū)域化。蔡禾指出，城市化發(fā)展在空間上表現(xiàn)出兩個特征：空間擴(kuò)張和空間重構(gòu)[8]。一方面，在分稅制和土地財政等政策制度的誘導(dǎo)下，地方政府與開發(fā)商結(jié)合而成的“城市經(jīng)營聯(lián)盟”興建商務(wù)中心、科技園、工業(yè)區(qū)、物流中心等，使得城市面積迅速擴(kuò)張，但城市的高速擴(kuò)張往往是以規(guī)劃的低科學(xué)性和建造的低質(zhì)量為代價的，土地利用功能與形式缺乏有機(jī)整合，導(dǎo)致城市內(nèi)部多核化的格局。另一方面，城市大力推進(jìn)舊城改造、房屋拆遷等工程，割裂了原有的社會脈絡(luò)和空間肌理，使得不同功能區(qū)、城鄉(xiāng)社區(qū)、新舊社區(qū)、貧富地區(qū)以馬賽克形態(tài)交錯并置。

二是社會空間碎片化?？臻g關(guān)系實際上是社會關(guān)系的外化，城市物理空間的本質(zhì)是社會性的，空間關(guān)系的重構(gòu)從本質(zhì)上來說是利益關(guān)系的改變和社會關(guān)系的重建?？梢姡槠奈锢砜臻g展現(xiàn)出的是碎片化的社會關(guān)系。在物理空間擴(kuò)張和重構(gòu)的過程中，必然伴隨著階層的分化和異質(zhì)性的增加，形成了多元化個體和多種地位群體、職業(yè)群體、文化群體、宗教群體等，繼而相伴相生出多樣的社區(qū)類型，如新建社區(qū)、村轉(zhuǎn)居社區(qū)、國企改制社區(qū)、外來農(nóng)民工社區(qū)、棚改居社區(qū)等。由此，個體之間、群體之間、個體與群體之間、社區(qū)內(nèi)部、社區(qū)之間在關(guān)系認(rèn)知、關(guān)系類型、互動方式上存在較大差異，公共事務(wù)的解決之道和治理機(jī)制也相去甚遠(yuǎn)。

（二）城區(qū)社會權(quán)力體系碎片化

碎片化是公共治理機(jī)構(gòu)的主要特征之一[9]（pp.186-188）。治理權(quán)力體系在權(quán)力排序、職責(zé)分工、聚散狀態(tài)、權(quán)力協(xié)調(diào)及空間位置的認(rèn)知、維系和調(diào)適方面存在較大差異，盡管這能夠維持權(quán)力的制約與平衡，但也侵蝕著治理的權(quán)力績效。一方面是橫向權(quán)力配置碎片。治理主體間、不同主體內(nèi)部的“塊塊”間聚合程度脆弱，議事流程復(fù)雜，協(xié)調(diào)成本畸高，治理績效偏低。例如，在社區(qū)治理中社區(qū)居委會、物業(yè)公司、服務(wù)站、社區(qū)黨支部、社區(qū)組織、企業(yè)組織等多重治理實體共同參與社區(qū)公共事務(wù)，不同主體間缺乏制度化的協(xié)調(diào)議事制度，存在著職能交叉、資源浪費和權(quán)力掣肘現(xiàn)象。另一方面是縱向權(quán)力配置碎片。治理權(quán)責(zé)邊界模糊，選擇性監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)管的真空與重疊同在，多個“婆婆”和沒有“婆婆”的現(xiàn)象并存。

（三）城區(qū)社會利益結(jié)構(gòu)碎片化

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，國家行政組織、企事業(yè)單位、集體組織等在城市建立起來，通常我們將這些組織稱之為單位。單位在組織化社會中承擔(dān)著非常重要的角色，不僅提供產(chǎn)品，而且管理著職工的社會福利、待遇、晉升等方方面面的個人利益。因此，在單位制時期，人們的地位、權(quán)利和利益關(guān)系是國家自上而下統(tǒng)一建構(gòu)的，從而形成利益渠道單一且個體間差距較小的利益結(jié)構(gòu)。換言之，在單位制下，個人之間的差別僅僅表現(xiàn)在單位的序列等級。在市場經(jīng)濟(jì)取代計劃經(jīng)濟(jì)后，資源配置機(jī)制呈現(xiàn)多元化，尤其是近年來，伴隨互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的興起，很多人選擇離開單位，從事自由職業(yè)，人們的社會關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)愈漸復(fù)雜。個體逐漸脫嵌于社會，其地位、權(quán)利和利益趨于獨立，個體利益差異逐漸凸顯并呈現(xiàn)普遍化的趨勢。城區(qū)社會融匯著公共管理者、企業(yè)管理者、知識分子、私營企業(yè)主、專業(yè)技術(shù)人員、個體工商戶、商業(yè)服務(wù)業(yè)人員、產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工和城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)半失業(yè)者等階層[10]（p.87）。不同階層的“大雜居、小聚居”催生了大量碎片化的利益群體和個體，碎片化的利益主體雖然在日常生活中可以相安無事，但一旦有共同事務(wù)需要協(xié)調(diào)，必然因各自利益取舍不同產(chǎn)生矛盾沖突。此外，市場的交易性和勞動力的流動性也會增加利益與矛盾碎片分裂組合的速率，給城區(qū)社會治理帶來很大的困境。

（四）城區(qū)社會治理文化愿景碎片化

單位制的退出、利益結(jié)構(gòu)的碎片化引致了城市社區(qū)的“共同體困境”，即共同追求的缺失與碎片化。城區(qū)社會治理的主要群體“不在場”，社區(qū)對于他們只是生活的場地而非共同體，他們不關(guān)心也沒有時間關(guān)心社會和社區(qū)的治理與發(fā)展，而即使“在場”，他們中間也很難產(chǎn)生共同的價值觀念和精神追求。城區(qū)社會治理對離退休的老年群體、外來常住人口、社區(qū)內(nèi)打工者等居民的依賴性較高。這些群體階層分化嚴(yán)重，各群體之間的文化認(rèn)知、道德境界差異巨大，并且缺乏交流互動的共同場景，因此很難建立共同的價值觀念、精神追求，也難以產(chǎn)生情感共鳴、理想交融。不同個體對于社會和社區(qū)治理的目標(biāo)、方式、途徑以及治理的圖景意見不一，共識度較低，這就造成了治理文化和愿景碎片化的雙重表現(xiàn)：一方面表現(xiàn)為同一階層、同一群體內(nèi)部追求的差異;另一方面表現(xiàn)為治理層級間治理理念和行動的差異。

（五）城區(qū)社會治理信息資源碎片化

在現(xiàn)代城市治理中，沒有配套的信息治理體系和機(jī)制，就無法跨越政府機(jī)構(gòu)之間、政府與社會和公民之間信息溝通的鴻溝，整體性治理的目標(biāo)也就難以達(dá)成。在數(shù)字化進(jìn)程中，作為信息供給端的政府機(jī)構(gòu)先后建立了帶有局域性、部門性和機(jī)構(gòu)性的信息系統(tǒng)，但信息管理主體分割、信息重復(fù)采集、信息存儲標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致信息碎片化，信息與公共事務(wù)治理缺乏有機(jī)整合。作為信息需求端的企業(yè)、公民和社會組織多樣化、個性化的信息需求無法從碎片化的信息管理模式中得到回應(yīng)，或是被選擇性地回應(yīng)。公共治理機(jī)構(gòu)對公民應(yīng)有的公共服務(wù)與物品的承諾不能兌現(xiàn)或是折扣性地兌現(xiàn)，會引發(fā)公民內(nèi)心的“比較落差”心理，加劇信息供給和需求的碎片化。同時，信息共享受阻、需求回應(yīng)遲鈍、承諾兌現(xiàn)打折，都約束著各治理主體對信息資源的占有行為，他們對內(nèi)不斷聚斂和共享，對外日趨封閉和排斥，這種如馬賽克般散布于城市社會治理體系中的信任，無法形成規(guī)模和體系，嚴(yán)重阻礙共享共治的治理要求。

三、從碎片化到整體性：房山區(qū)城市社會治理創(chuàng)新實踐

緣起于20世紀(jì)90年代的整體性治理（holistic governance）是興盛于當(dāng)下的一種行政思潮，它是基于對既有治理理論和實踐的部門化、碎片化、裂解性等弊病的反思、解構(gòu)、彌補(bǔ)和重組，同時也包括了對新興信息技術(shù)的吸納和運用[11]。它從公民需求和現(xiàn)實問題出發(fā)，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為機(jī)制，依托新的信息技術(shù)支撐對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關(guān)系及公共管理信息系統(tǒng)進(jìn)行有機(jī)整合，使其不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向聯(lián)合[12]，從而強(qiáng)化政府治理能力，提供無縫隙的公共服務(wù)，構(gòu)建整體的治理體系和責(zé)任機(jī)制。整體性治理理念為探索城區(qū)社會治理創(chuàng)新提供了新的重要的分析視角，對于化解城區(qū)社會治理的主體、空間、權(quán)力、信息的碎片化，建立具有靈敏性、回應(yīng)性、參與性的整體性的治理體系和責(zé)任機(jī)制具有借鑒和指導(dǎo)意義。

?？怂怪赋鲋卫淼乃槠嬖谌缦聠栴}：轉(zhuǎn)嫁問題和成本、責(zé)任缺失、互相沖突的項目、資源重復(fù)與浪費、目標(biāo)沖突、不當(dāng)干預(yù)、各自為政、服務(wù)供給偏差和遺漏等[13]（pp.37-39）。斯托克認(rèn)為碎片化會導(dǎo)致協(xié)調(diào)失靈，而協(xié)調(diào)失靈最終可能破壞整合的效果[14]（p.25）。在城區(qū)社會治理中，治理的碎片化導(dǎo)致行政協(xié)調(diào)困難且成本畸高、治理權(quán)力真空和監(jiān)管越位、社會異質(zhì)性增強(qiáng)、社會秩序構(gòu)建困難、社會關(guān)系斷裂、治理愿景沖突等。房山區(qū)在整體性治理理念的指導(dǎo)下，針對這些治理碎片化困境采取了一系列措施，在治理空間、權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和信息機(jī)制等維度實現(xiàn)了重新整合，取得了階段性的成果。

（一）實行組團(tuán)式發(fā)展以整合碎片化的空間結(jié)構(gòu)

為了破解治理空間碎片化的困境，房山區(qū)通過頂層設(shè)計實行組團(tuán)式發(fā)展。依據(jù)地理區(qū)位、資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)布局，將全區(qū)重新劃分為“一環(huán)兩帶三組團(tuán)”：“ 一環(huán)”即以長溝、琉璃河、韓村河、周口店、石樓等城鎮(zhèn)為節(jié)點，以快速路網(wǎng)為聯(lián)絡(luò)線形成的珠鏈?zhǔn)匠鞘邪l(fā)展環(huán);“兩帶”指南部城市發(fā)展帶和北部城市發(fā)展帶，分別包括大石窩、張坊、十渡、蒲洼和河北、佛子莊、南窖、大安山、史家營、霞云嶺等鄉(xiāng)鎮(zhèn);“三組團(tuán)”指長良組團(tuán)、燕房組團(tuán)和竇店組團(tuán)，長良組團(tuán)包括長陽、拱辰、西潞、良鄉(xiāng)、閻村、青龍湖等地區(qū)，燕房組團(tuán)包括城關(guān)和燕山地區(qū)，竇店組團(tuán)包括竇店和良鄉(xiāng)部分地區(qū)。

環(huán)、帶、團(tuán)內(nèi)部分別設(shè)立相應(yīng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，理順了房山與燕山、城市與鄉(xiāng)村、山區(qū)與平原、新城與舊城之間的行政關(guān)系和權(quán)力配置，最終實現(xiàn)了行政區(qū)內(nèi)單核化。同時，確立環(huán)、帶、團(tuán)內(nèi)部各自的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展極，這些產(chǎn)業(yè)布局及資源配置順序又服務(wù)和服從于房山區(qū)“首都高端制造業(yè)新區(qū)和現(xiàn)代生態(tài)休閑新城”的城市功能定位。

（二）建立樞紐型社會組織體系以整合碎片化的權(quán)力結(jié)構(gòu)

房山區(qū)積極推進(jìn)樞紐型社會組織體系建設(shè)，以整合碎片化的權(quán)力結(jié)構(gòu)。樞紐型社會組織介于政府和社會之間，以“社會組織社會管”的模式將同領(lǐng)域、同性質(zhì)和同類別的分散的社會組織進(jìn)行依次整合：在縱向上形成了“政府部門—樞紐型社會組織—各種社會組織”三級權(quán)力配置模式，政府負(fù)責(zé)入口審批、資格認(rèn)定、政策項目支持，樞紐型社會組織則承擔(dān)著政治上的紐帶、業(yè)務(wù)上的“龍頭”、管理和服務(wù)上的骨干作用，直接指導(dǎo)和管理數(shù)量眾多的社會組織;在橫向上搭建起政府部門之間、樞紐型社會組織之間、普通社會組織之間平等的權(quán)力共享平臺，在平臺內(nèi)部實現(xiàn)各主體的權(quán)力平等、信息和資源高效互換與共享。

為保障社會樞紐組織體系建設(shè)，房山區(qū)推進(jìn)社會組織管理體制改革，制定了《房山區(qū)構(gòu)建“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法（試行）》和《房山區(qū)“樞紐型”社會組織聯(lián)席會議工作規(guī)則》等政策。明確的制度規(guī)范有效地推動了社會組織樞紐型工作體系的建立，樞紐型社會組織數(shù)量急劇增加。2012年至今，房山區(qū)先后認(rèn)定了以人民團(tuán)體為主的45家區(qū)級樞紐型社會組織，共管理和聯(lián)系近千家社會組織。制度同時也規(guī)范了樞紐型社會組織工作的具體內(nèi)容和管理的主體，進(jìn)一步捋順了其工作流程和主管、監(jiān)督等體制機(jī)制。如房山區(qū)由社工委負(fù)責(zé)認(rèn)定樞紐型社會組織，而樞紐型社會組織則負(fù)責(zé)聯(lián)系、管理和指導(dǎo)同一領(lǐng)域內(nèi)的其他社會組織。

（三）培育各類社會組織，舉辦多種社區(qū)活動，整合碎片化的利益結(jié)構(gòu)

我國城市社區(qū)居民間異質(zhì)性大，互動、互助程度較低，但通過在社區(qū)舉辦群眾喜聞樂見的公共活動，社區(qū)居民參與社會組織的積極性就會提高，利益群體融合度就會增強(qiáng)。房山區(qū)著力在政策保障、財政資助、人才培訓(xùn)、項目支持等方面培育社會組織，而且積極籌劃、開展社區(qū)活動。首先，在制度保障方面，房山區(qū)制定了《房山區(qū)關(guān)于加快推進(jìn)社會組織改革與發(fā)展的實施意見》《房山區(qū)社會工作者考核管理辦法》《房山區(qū)基本公共服務(wù)指導(dǎo)目錄》《購買社會組織服務(wù)項目管理辦法》等文件。其次，加大財政支持力度，積極購買社會服務(wù)。2010—2018年，房山區(qū)累計購買社會組織服務(wù)項目363項，投入資金3585.2萬元①。最后，組織推進(jìn)各類人才培訓(xùn)，如社區(qū)工作者培訓(xùn)、心理咨詢師培訓(xùn)、園藝師培訓(xùn)、社會服務(wù)培訓(xùn)，年均培訓(xùn)三千余人次。

在政府的扶持和培育下，房山區(qū)成立了一批志愿服務(wù)、生活服務(wù)、慈善公益、社會治理類的社會組織。目前，房山區(qū)共有社會組織1177家，其中社團(tuán)151家、民辦非企業(yè)229家、社區(qū)社會組織（草根組織）797家;各類社會組織每年在扶貧救助、扶老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生、文體科普、服務(wù)三農(nóng)、法律援助、支教助學(xué)、服務(wù)社區(qū)等領(lǐng)域開展的公益服務(wù)項目超過100項，投入資金超過5000萬元，覆蓋受益人群20余萬人②。例如，L社區(qū)占地12萬平方米，有33棟住宅樓、2棟商業(yè)樓，共計2107戶，常住人口5000余人，人員結(jié)構(gòu)較復(fù)雜，一半以上為外來人口。在區(qū)政府的支持下，社區(qū)先后成立了田園之春藝術(shù)團(tuán)、紅色先鋒服務(wù)隊、清潔環(huán)保隊、養(yǎng)犬自律協(xié)會、義務(wù)巡邏隊、社區(qū)清潔隊、綠色出行隊等社區(qū)社會組織。社區(qū)定期舉辦舞蹈、合唱、民樂、詩歌朗誦、快板、腰鼓等文藝活動，開展法律、常見病預(yù)防、科學(xué)生活方式等便民知識講座，每月參加活動的近100人，服務(wù)人員累計3500余人。目前L社區(qū)鄰里關(guān)系和諧，居民互動頻繁，社區(qū)參與度和信任度較高，有持續(xù)的情感認(rèn)同和交往合作，凝聚力較強(qiáng)，正逐步形成穩(wěn)定的生活、情感、文化共同體。

（四）建設(shè)網(wǎng)格化管理信息平臺以整合碎片化的信息、信任機(jī)制

網(wǎng)格化信息管理平臺具有兩大效用：一是將監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)分離，建立頂層支配的制度結(jié)構(gòu)，化解治理體系內(nèi)主體多元、機(jī)制多樣和權(quán)力分散的碎片化困境;二是整合碎片化的社會問題、公眾需求等方面的信息，實現(xiàn)資源的快速流通和增值利用。

自2012年網(wǎng)格化項目啟動以來，房山區(qū)以現(xiàn)有社區(qū)（村）為基礎(chǔ)，按照街道、河流等自然界限將全區(qū)劃分為2253個網(wǎng)格，構(gòu)建了以社區(qū)組織為依托的社區(qū)（村）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、區(qū)三級信息平臺，每個網(wǎng)格配備網(wǎng)格員，專門負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)、上報、處理并記錄問題。同時，設(shè)立網(wǎng)格化信息管理辦公室，配備單獨的辦公場所和人力財力，開發(fā)配套的信息技術(shù)平臺，建成了400平方米的指揮協(xié)調(diào)中心;先后為16個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）分派114名大學(xué)生社工，配備電腦160臺、復(fù)印機(jī)等設(shè)備48臺，并為周口店社區(qū)等10個社區(qū)采購電子信息顯示屏和監(jiān)控視頻系統(tǒng)，便于信息的采集和治理行為的反饋;共組織進(jìn)行七個批次的網(wǎng)格化工作培訓(xùn)，覆蓋全區(qū)86家單位。

網(wǎng)格化管理信息平臺利用信息驅(qū)動改造行政流程，實現(xiàn)了四大協(xié)調(diào)：“人”方面協(xié)調(diào)了基層公務(wù)人員、網(wǎng)格員、社區(qū)居民、志愿者等多元主體;“地”方面協(xié)調(diào)了交通、市政、園林、城建、公安等8家單位;“物”方面協(xié)調(diào)了安監(jiān)局、市政、水務(wù)等9家單位;“組織”方面協(xié)調(diào)了信訪辦、城管辦、人保局、綜治辦、衛(wèi)生局等94家單位。該系統(tǒng)的運用提高了區(qū)域內(nèi)的行政系統(tǒng)、黨務(wù)系統(tǒng)在社會治理中的回應(yīng)性，做到了問題的及時發(fā)現(xiàn)、報告和解決，有效地化解了社會矛盾和應(yīng)對社會風(fēng)險。同時，該系統(tǒng)可以更加全面、及時和系統(tǒng)地收集信息，將需求端信息的采集與供給端信息整體性釋放對接，及時回應(yīng)公眾的多樣化需求，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。

四、城區(qū)社會整體性治理的脆弱性及改進(jìn)

整體性治理理論尚處發(fā)展完善階段，且這一理論在我國的本土化歷程時間尚短，而在城區(qū)社會治理中的運用更是鳳毛麟角。理論的待完善和經(jīng)驗的不足導(dǎo)致整體性治理在實踐中表現(xiàn)出“形似”而“神離”的治理樣態(tài)，從而衍生出整合程度低、權(quán)力邊界模糊、治理體系內(nèi)差等一系列脆弱性征象。針對性改進(jìn)這些脆弱性是提升城區(qū)社會治理績效的關(guān)鍵。

（一）改進(jìn)整合模式：從機(jī)械式整合到有機(jī)式整合

政府治理模式總體上一直在分權(quán)和整合之間游離及調(diào)和，傳統(tǒng)治理模式如科層治理、競爭性治理以及網(wǎng)絡(luò)治理等都趨近于分權(quán)，整體性治理則是趨近整合的典型治理模式，因此整合的程度成為衡量整體性治理績效的標(biāo)尺。當(dāng)前城區(qū)社會整體治理中非牢固性整合是普遍存在的階段性問題，其源于機(jī)械式整合路徑的制約。

按照整合方式的不同，整體性治理可以分為機(jī)械式整合與有機(jī)式整合。機(jī)械式整合依靠命令和強(qiáng)制實現(xiàn)，整合過程模糊主體差異性、強(qiáng)調(diào)同質(zhì)性，整合結(jié)果表現(xiàn)出明顯的剛性、被動性、單一性特征。有機(jī)式整合則通過溝通和協(xié)調(diào)來實現(xiàn)整合，整合過程關(guān)注各主體的利益訴求和對整合目標(biāo)的認(rèn)受性。有機(jī)式整合路徑更貼近整體性治理理論所倡導(dǎo)的對組織和個體差異性的承認(rèn)和尊重[13]（p.212），也更易于實現(xiàn)參與主體目標(biāo)一致和彼此強(qiáng)化的整合原則，進(jìn)而更易達(dá)成深層次、可持續(xù)、穩(wěn)定性的牢固整合。

現(xiàn)有實踐中機(jī)械式整合因其時效性強(qiáng)、推進(jìn)迅速成為主流整合方式，但暴露出很多弊端。例如，樞紐型社會組織體系在整合社會組織中，行政性聯(lián)合多于自愿聯(lián)合，縱向的隸屬關(guān)系多于橫向的平等關(guān)系，對其他社會組織的領(lǐng)導(dǎo)與控制要多于指導(dǎo)與幫助，社會組織缺乏一定的入會和離會的自由和空間。這導(dǎo)致樞紐型社會組織行政性功能強(qiáng)于服務(wù)性功能，甚至最后演化成一種對相關(guān)資源的壟斷，不斷擠壓聯(lián)盟外的社會組織的生存空間[15]，少數(shù)社會組織逐漸被孤立。又如在社區(qū)治理組織體系中，盡管確立了以黨支部為核心的治理實體，并實行人員交叉任職，但因整合缺乏充分協(xié)調(diào)，各主體權(quán)、責(zé)、資源不匹配，共識基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致非牢固性整合，進(jìn)而產(chǎn)生消極治理。同時，社區(qū)治理活動多集中在解決民眾物質(zhì)層面的公共服務(wù)需求（如房屋“滴、漏、跑、冒”和社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、鄰里糾紛、物業(yè)收費問題等），精神層面的治理活動匱乏，治理精神理念的整合稍顯不足。

為此，以有機(jī)式整合替代機(jī)械式整合將是提升整合程度的有效途徑。有機(jī)式整合在實踐過程中，須從對象、策略和體系等多個層面推進(jìn)：在整合對象上，不僅要注重組織、機(jī)構(gòu)和權(quán)力等可見要素的整合，還要注重精神理念、價值觀念等非可見要素的整合，故除了通過整合構(gòu)建“權(quán)力共同體”“利益共同體”“社會共同體”和“信息共同體”之外，還應(yīng)構(gòu)建起“精神共同體”“文化共同體”;在整合策略上，善于將硬整合、軟整合、巧整合相結(jié)合，形成目標(biāo)明確、功能完善、針對性強(qiáng)又相互配合的整合方法庫;在整合體系上，依照城市社會治理領(lǐng)域劃分為社會監(jiān)管整合、社會協(xié)作整合、社會自治整合三維整合體系，各體系既分立又協(xié)作，形成統(tǒng)一的整合有機(jī)體。

（二）厘清權(quán)力邊界：從模糊集權(quán)到精準(zhǔn)配權(quán)

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)集權(quán)，通過集權(quán)為協(xié)調(diào)合作提供控制，建設(shè)跨主體跨部門的治理能力[16]（p.57）。集權(quán)分縱向與橫向兩個維度：縱向的權(quán)力整合依賴層級，整合過度就成專制;橫向權(quán)力整合需要設(shè)置協(xié)調(diào)中心，邊界劃分模糊便會導(dǎo)致混亂或是嬗變?yōu)榭v向集權(quán)。因此，明確權(quán)力整合中的邊界就成為應(yīng)用整體性治理理論的關(guān)鍵。由于整體性治理理論尚處探索和完善階段，對于權(quán)力整合實踐中如何對權(quán)力進(jìn)行制度性劃界并無說明，故在理論本土化過程中會出現(xiàn)一些非預(yù)期問題。

如在樞紐型社會組織體系對社會組織橫向整合中，若權(quán)力邊界把握失當(dāng)，橫向集權(quán)就容易演變?yōu)榭v向集權(quán)，加劇社會組織之間地位的不對等，導(dǎo)致監(jiān)督失靈。又如在政府購買服務(wù)和網(wǎng)格化管理的考核中，上位部門的過分集權(quán)導(dǎo)致項目的考核驗收程序過于煩瑣，且考核集中在文件資料是否齊全與合乎規(guī)范、程序過程是否完備等，耗費了大量的資源，且偏離了治理目標(biāo)。再如社區(qū)治理機(jī)構(gòu)中若是過分強(qiáng)調(diào)行政組織的核心作用，無形中會將其他社會組織邊緣化，打擊了社會治理主體參與城區(qū)治理的積極性。

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)集權(quán)，但也要求授權(quán)。首先，按照治理體系中監(jiān)管、協(xié)作、自治等需求確立相應(yīng)的制度實行集權(quán)與授權(quán)，并且在授權(quán)同時一并授予資源。其次，明確黨權(quán)、民權(quán)、法權(quán)的邊界，以制度的形式保證多元主體的參與。最后，運用靈活多樣的橫向協(xié)調(diào)模式，如矩陣式聯(lián)合、網(wǎng)絡(luò)式聯(lián)合、傘狀聯(lián)合、委員會式聯(lián)合等，針對不同的主體配備恰當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)方式，提高彼此的合作效率。

（三）消弭治理體系內(nèi)差：從技術(shù)先行到理念創(chuàng)新

現(xiàn)代信息技術(shù)在整體性治理中的應(yīng)用，不僅為治理帶來便利，同時也帶來挑戰(zhàn)，因為治理理念和治理理論的更新必須同信息技術(shù)的應(yīng)用相協(xié)調(diào)[17]。而在整體性治理的實踐中，治理技術(shù)層面的發(fā)展往往先于治理意識和理念層面的更新。換言之，信息素養(yǎng)和信息能力的提高總是滯后于信息技術(shù)的進(jìn)步，由此產(chǎn)生治理體系內(nèi)差。

治理體系內(nèi)差會產(chǎn)生如下問題。一是抵制治理變革。如網(wǎng)格化管理體系構(gòu)建了問題倒追的問責(zé)機(jī)制，績效考核的壓力使得部分組織和人員抵制網(wǎng)格化管理。再如在網(wǎng)格的橫向權(quán)力整合中，部分職能部門出于對自身原有權(quán)力和權(quán)威威脅的考慮，不愿意多一個“婆婆”而抵制這種管理模式。二是信息的低值利用。如城市社區(qū)人口流動性大，業(yè)主更換頻繁，致使治理遭遇困境。但這類信息被公安系統(tǒng)壟斷，并不被居委會這一網(wǎng)格化管理和社區(qū)治理的終端主體所共享，導(dǎo)致社區(qū)信息工作量和成本無形加大。三是重技術(shù)輕管理。網(wǎng)格化的技術(shù)治理依賴一套煩瑣的管理制度、程序和手段來保證目標(biāo)實現(xiàn)，這會導(dǎo)致出現(xiàn)重形式輕實質(zhì)的結(jié)果，而政府部門重技術(shù)（硬件）輕管理（軟件）的后果使實質(zhì)性的治理“墮落”成策略性管理[18]。

要改進(jìn)甚或消除治理體系中的內(nèi)差，應(yīng)該既強(qiáng)調(diào)技術(shù)的變革也重視理念的更新。首先，明確愿景。通過自上而下與自下而上往復(fù)溝通的方式建立統(tǒng)一的愿景，如促進(jìn)信息公開共享、強(qiáng)化治理能力、提升治理績效和服務(wù)質(zhì)量等。其次，轉(zhuǎn)變理念。將對上負(fù)責(zé)的理念轉(zhuǎn)變?yōu)閷ο仑?fù)責(zé)與對上負(fù)責(zé)相結(jié)合的理念，將維護(hù)黨政形象轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)黨政權(quán)威與服務(wù)奉獻(xiàn)相結(jié)合的理念，將技術(shù)策略導(dǎo)向的理念轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韺崉?wù)導(dǎo)向的理念。最后，加強(qiáng)培訓(xùn)。將信息素養(yǎng)與網(wǎng)絡(luò)操作能力作為公務(wù)人員選拔錄用、考核晉升的必備條件;整合政府、高校、技術(shù)企業(yè)的資源，開發(fā)有針對性的培訓(xùn)課程與資料體系，全面更新公職人員數(shù)字治理的理念和能力。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：房山區(qū)委社會工作委員會內(nèi)部資料“房山區(qū)社會組織服務(wù)中心簡介”及調(diào)研訪談。

②資源來源：房山區(qū)委社會工作委員會內(nèi)部資料“房山區(qū)社會組織基本情況”及調(diào)研訪談。

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[責(zé)任編輯：張英秀]