放管服改革背景下的基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理創(chuàng)新

李彥婭

摘 要：機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革與創(chuàng)新是放管服改革在政府內(nèi)部的開展，也是放管服改革進(jìn)一步推進(jìn)的必然要求。在放管服改革深入過程中，縣鄉(xiāng)基層政府面臨職責(zé)加重、政務(wù)事權(quán)加量、基層政府與公務(wù)員任務(wù)翻倍的情況，機(jī)關(guān)事務(wù)管理尤其是基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理的管理體制、服務(wù)結(jié)構(gòu)、管理模式、管理格局、保障水平面臨挑戰(zhàn)?；鶎訖C(jī)關(guān)事務(wù)管理改革需要通過職能定位、權(quán)力配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行規(guī)則和法律保障等多路徑進(jìn)行創(chuàng)新，使之與放管服改革相配套。推進(jìn)基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理的法制化、規(guī)范化、社會化、信息化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化對于確保放管服改革落到實(shí)處、避免腐敗和提高基層公務(wù)員士氣具有重要意義。

關(guān)鍵詞：放管服改革;基層;機(jī)關(guān)事務(wù)管理

中圖分類號：D630?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）01-0054-07

一、放管服改革與機(jī)關(guān)事務(wù)管理創(chuàng)新的關(guān)系

政府職能分為對外職能和對內(nèi)職能。政府外部職能是政府圍繞著其政治統(tǒng)治、社會管理與服務(wù)職能，通過制定和執(zhí)行公共政策、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、維持社會秩序和社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會持續(xù)發(fā)展[1][2]。在不同的歷史時(shí)期，政府外部職能會有所側(cè)重，當(dāng)前我國政府外部職能調(diào)整集中體現(xiàn)在放管服改革上，即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。其中，簡政放權(quán)是起點(diǎn)，放管結(jié)合是手段，優(yōu)化服務(wù)是目的。放管服改革在新時(shí)代體現(xiàn)為我國政府與社會關(guān)系和管理方式上由控制轉(zhuǎn)向服務(wù)、政府與市場關(guān)系和權(quán)力運(yùn)行上由重審批到重監(jiān)管、政府與公民之間關(guān)系和政府價(jià)值導(dǎo)向上由重層級控制到強(qiáng)調(diào)公民回應(yīng)與基層自主和責(zé)任。政府內(nèi)部職能是政府工作的重要組成部分，是為使政府履行外部職能而給政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的各種物資、人員、設(shè)備提供保障的職能，包括內(nèi)部管理政策、會議管理、領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)、辦公用房用車管理、后勤服務(wù)、政府人事管理等等。簡單說，政府的內(nèi)部職能就是為政府履行外部職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障和支持[3]。我國政府內(nèi)部職能很大一部分都是由各級各類機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門來承擔(dān)的，也有一些職能分散到財(cái)政部門、人力資源管理部門、國土資源管理部門、交通部門、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門。長期以來，機(jī)關(guān)事務(wù)工作為黨和政府對外職能的開展提供了有力的保障，在實(shí)踐中也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)[4]。當(dāng)前，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐步完善與政府外部職能的調(diào)整，放管服改革的推進(jìn)使機(jī)關(guān)事務(wù)工作尤其是基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇期，但同時(shí)也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，必須站在為效能型政府建設(shè)提供管理、保障、服務(wù)的高度來尋求基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理的創(chuàng)新途徑[5]。

（一）基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理創(chuàng)新是新時(shí)代放管服改革推進(jìn)的必然要求

首先，放管服改革是在適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)與政府職能調(diào)整及在社會主要矛盾變化的情況下，為構(gòu)建服務(wù)型政府而開展的，是當(dāng)前政府外部職能轉(zhuǎn)變的核心方式和手段。簡政放權(quán)是審批制度改革的進(jìn)一步深化，目前各個(gè)省市政府都公布了自己的權(quán)責(zé)清單，這些清單大多都進(jìn)一步清理并規(guī)范了政府的審批權(quán)限，妥善處理了政府與市場的關(guān)系，由市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)作用。在這個(gè)過程中，為了激發(fā)市場活力，降低市場準(zhǔn)入門檻，大量審批權(quán)限要么刪減，要么下放至下級行政機(jī)關(guān)，同時(shí)創(chuàng)造公開透明公平的營商環(huán)境，由重審批轉(zhuǎn)為重監(jiān)管。這個(gè)過程對于縣鄉(xiāng)基層政府來說，審批權(quán)限下沉，監(jiān)管事務(wù)增多變細(xì)，基層政府責(zé)任加大，公務(wù)人員工作量增加并與公民直接聯(lián)系和互動日益增強(qiáng)。在放管服背景下如何使縣鄉(xiāng)基層政府的軟件、硬件與改革后需要履行的職責(zé)配套，而不至于使權(quán)力下放后基層接不住、接不好而產(chǎn)生權(quán)力自由落體現(xiàn)象？如何構(gòu)建審批部門和監(jiān)督部門之間的高效協(xié)同和數(shù)據(jù)共享？如何使公務(wù)員尤其是基層公務(wù)員在改革后能夠更積極、更迅速地回應(yīng)和服務(wù)群眾？這些問題關(guān)系到放管服改革能否落到實(shí)處。而這些問題的解決都需要借力機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革。換言之，放管服改革需要機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革匹配進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和創(chuàng)新以適應(yīng)和保障改革后的政府職能尤其是基層政府職責(zé)的實(shí)現(xiàn)。

（二）基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革是政府內(nèi)部管理改革，是放管服改革的特殊形式

放管服改革的原則、導(dǎo)向與手段也可適用于基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理創(chuàng)新。放管服改革的主要領(lǐng)域在政府外部職能，但放管服改革的目的和背景、方式同樣適用于改善政府內(nèi)部職能履行、政府內(nèi)部產(chǎn)品與服務(wù)提供上。放管服改革的重要背景是第四次產(chǎn)業(yè)革命尤其是信息技術(shù)、人工智能等科技的發(fā)達(dá)與技術(shù)運(yùn)用、政府間包括國際政府間及地方政府間競爭的加劇、社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求等，這些變化要求政府調(diào)整政府與市場、政府與社會的關(guān)系，推進(jìn)政府管理和服務(wù)的信息化、社會化、標(biāo)準(zhǔn)化，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等構(gòu)建數(shù)據(jù)共享平臺，運(yùn)用人工智能、VR等先進(jìn)技術(shù)構(gòu)建親民便民的服務(wù)大廳和服務(wù)流程。這樣的境況是基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革同樣需要應(yīng)對的。簡政放權(quán)，按照權(quán)責(zé)劃分部門條塊關(guān)系，調(diào)整和重新界定政府職能;放管結(jié)合，使政府與市場各自的資源配置作用最優(yōu);優(yōu)化服務(wù)，處理好政府與社會的關(guān)系，提升人們的獲得感和滿意度。放管服改革在政府內(nèi)部的表現(xiàn)為：機(jī)關(guān)事務(wù)管理，如管理體制、管理責(zé)任與權(quán)限劃分，需要配合審批制度改革進(jìn)行簡政放權(quán);在政府采購、政府內(nèi)部資源配置方面需要放管結(jié)合，推進(jìn)社會化并加強(qiáng)監(jiān)管;在會議組織、接待、后勤保障、領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)等各種具體事項(xiàng)方面，強(qiáng)化服務(wù)意識。

二、放管服背景下基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理面臨的挑戰(zhàn)

（一）審批權(quán)限下放挑戰(zhàn)模糊的基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制

簡政放權(quán)是放管服改革的起點(diǎn)。黨的十八大提出，要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán);十八屆三中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要全面正確地履行政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革。李克強(qiáng)多次指出需要轉(zhuǎn)變政府職能，大力推進(jìn)行政管理體制改革。簡政放權(quán)要求適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步明確政府的職責(zé)范圍，厘清各個(gè)部門、各個(gè)級別政府的權(quán)責(zé)界限。在行政審批改革中，作為國家行政體制的基本單元，縣鄉(xiāng)基層政府是簡政放權(quán)的承接者和落實(shí)者。

但近年來，隨著放管服改革簡政放權(quán)的不斷推進(jìn)，國家、省、市各級事權(quán)大量下放，出現(xiàn)了事權(quán)下放過多過快而相關(guān)的配套改革包括機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革并沒有隨之推進(jìn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致基層政府在承接能力上明顯不足，這也就直接影響了放管結(jié)合與優(yōu)化服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。審批改革后，一些行政審批事項(xiàng)由縣級來審批監(jiān)管，或者由上級部門審批、縣鄉(xiāng)部門來進(jìn)行監(jiān)管。而下放的不少事項(xiàng)專業(yè)性比較強(qiáng)，基層政府往往受制于人才、資金以及硬件設(shè)施，無法去承接和落實(shí)相應(yīng)的審批權(quán)以及監(jiān)管權(quán)限，使得權(quán)力下放后基層政府接不住、用不好[6]。

我國當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制比較混亂。在機(jī)關(guān)事務(wù)管理法制方面，位階最高的是2012年10月1日開始實(shí)施的關(guān)于機(jī)關(guān)事務(wù)管理的法規(guī)——《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》，但其中對于機(jī)關(guān)事務(wù)管理職責(zé)、機(jī)關(guān)事務(wù)管理體系的表述都比較模糊，并存在大量法律空白[4]。在機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制方面，各個(gè)黨政組織、各個(gè)層級的政府單位都有自己的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門，但又有不少屬于機(jī)關(guān)事務(wù)的職能分散到諸如人力資源部門、國土資源部門、交通部門等，有些部門職能飽滿，有些任務(wù)單一，有些事項(xiàng)爭著做，有些事項(xiàng)沒有部門負(fù)責(zé)，管理體制較為混亂，權(quán)責(zé)不清。

（二）監(jiān)管責(zé)任下沉挑戰(zhàn)失衡的機(jī)關(guān)事務(wù)管理重心與服務(wù)結(jié)構(gòu)

當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)管理在管理層次上側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)、省市機(jī)關(guān)后勤保障，而對基層機(jī)關(guān)事務(wù)關(guān)注較少，不少地區(qū)甚至是順帶。在簡政放權(quán)背景下，基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理和基層服務(wù)保障不能適應(yīng)基層事權(quán)增加、責(zé)任增大的狀況，不利于保障和激勵(lì)基層公務(wù)員提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)?；鶎诱緛砺男幸欢〝?shù)量的任務(wù)和職責(zé)，但隨著審批改革簡政放權(quán)的推進(jìn)，上級下放的一些事權(quán)和責(zé)任由縣鄉(xiāng)政府承接，基層政府尤其是縣鄉(xiāng)政府事權(quán)總量增長比較快，不少地方政務(wù)比之前增加了一半左右。但是，履行事權(quán)相應(yīng)的財(cái)權(quán)、人事權(quán)卻沒有下放，相應(yīng)的技術(shù)、設(shè)備也沒有配置。一方面，縣鄉(xiāng)基層政府政務(wù)量增多，人員受編制等因素的影響往往不增反減，壓在每一個(gè)基層公務(wù)員身上的任務(wù)相比以前更大了，基層公務(wù)員的薪金在整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)薪金序列中處于底層。為了完成新增的工作量，基層公務(wù)員往往需要長時(shí)間加班，以致無法顧及生活。在基層機(jī)關(guān)后勤服務(wù)與保障不變的情況下，這很容易挫傷基層公務(wù)員的工作積極性和熱情，在一些地方甚至因此引發(fā)新一波的基層公務(wù)員離職潮。另一方面，即便通過思想教育、行政倫理宣傳使基層公務(wù)員確立起扎根基層、為民謀福祉的信念，縣鄉(xiāng)基層面對大量下放下來的事權(quán)、責(zé)任，沒有相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備配套，沒有通暢的部門協(xié)同和層級溝通的渠道，沒有良好設(shè)計(jì)和規(guī)劃的辦公場所設(shè)施，在如何承接相應(yīng)職責(zé)方面也會顯得促襟見肘、心有余力不足。這些技術(shù)設(shè)備配套需要機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門在進(jìn)行后勤供給和政府資產(chǎn)管理方面調(diào)整供給內(nèi)容和供給方式。

（三）構(gòu)建統(tǒng)一、共享的政務(wù)平臺挑戰(zhàn)分散的傳統(tǒng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理模式

簡政放權(quán)降低市場準(zhǔn)入門檻，同時(shí)將審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)相分離，按照“誰主管、誰監(jiān)管”的原則，注重對市場主體的監(jiān)管，保證市場的有序運(yùn)行和發(fā)展，簡政放權(quán)與放管結(jié)合共同創(chuàng)建一個(gè)良好的營商環(huán)境。在這個(gè)過程當(dāng)中，如何實(shí)現(xiàn)審批部門和監(jiān)管部門、各個(gè)職能部門之間的數(shù)據(jù)共享和協(xié)同，避免數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)煙囪林立造成的監(jiān)管缺位、錯(cuò)位、越位等問題，是實(shí)現(xiàn)放管服改革初衷的關(guān)鍵，這需要一個(gè)非常強(qiáng)大和完整的平臺。在2016年政府工作報(bào)告當(dāng)中，李克強(qiáng)總理提出要進(jìn)一步推進(jìn)放管服改革，同時(shí)大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。目前互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺還存在著一些名稱多樣、不規(guī)范、不統(tǒng)一、識辨度低、更新慢、回應(yīng)少、數(shù)據(jù)不共享、協(xié)同能力差等問題[7]。在放管結(jié)合、審批與監(jiān)管分離的背景下，原有的機(jī)關(guān)事務(wù)管理與政府資源配置模式不能適應(yīng)上下級政府之間、審批與監(jiān)管部門之間協(xié)同的要求。放管結(jié)合需要足夠的軟硬件支持和技術(shù)條件保障，這些平臺建設(shè)、技術(shù)設(shè)施需面向市場和社會進(jìn)行政府采購，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門尤其是基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門在這個(gè)過程中卻沒有跟進(jìn)并給予改革配套。

（四）“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)關(guān)事務(wù)”的政府內(nèi)部管理要求挑戰(zhàn)隔離的基層機(jī)關(guān)事務(wù)格局

在管理手段和管理技術(shù)方面，政府政務(wù)管理與事務(wù)管理有很多共同之處，基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理在構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)關(guān)事務(wù)”方面存在明顯短板。傳統(tǒng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理模式自身的割裂、隔離表現(xiàn)在以下方面。

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置分散、混亂。不同的部門有自己專門的機(jī)關(guān)事務(wù)部門，放管結(jié)合要求構(gòu)建統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制，而一些部門利益往往會阻礙統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能的到位。機(jī)關(guān)事務(wù)管理與財(cái)政、國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門出現(xiàn)職能重疊的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府在管理過程當(dāng)中不能實(shí)現(xiàn)一個(gè)平臺統(tǒng)一規(guī)劃和運(yùn)籌。同一級政府資源沒有辦法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的配置和統(tǒng)籌，造成部門之間苦樂不均：一些部門運(yùn)行非常困難，一些部門出現(xiàn)資源閑置的狀況。

二是機(jī)關(guān)事務(wù)管理與服務(wù)供給彼此重疊、隔離。在具體的管理過程中，各個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門本身也存在著重復(fù)建設(shè)問題，出現(xiàn)信息壁壘和信息煙囪，公共財(cái)政也沒有辦法實(shí)現(xiàn)一體化管理。整個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理尤其是基層的機(jī)關(guān)事務(wù)管理信息化水平較低、辦公效率不高，同樣的統(tǒng)計(jì)信息不能夠同步提交，產(chǎn)生很多無用數(shù)據(jù)和重疊數(shù)據(jù)，造成了資源資產(chǎn)的浪費(fèi)。在機(jī)關(guān)事務(wù)管理過程中涉及政府采購等事項(xiàng)，由于部門利益和部門壁壘的大量存在，有利的事情大家都搶著去管，而無利的事情沒有人愿意去管，這都不利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外，機(jī)關(guān)事務(wù)管理社會化水平不高，不少后勤服務(wù)市場供給主體單一，不能實(shí)現(xiàn)類似政務(wù)服務(wù)中介超市那樣多元化、市場化、社會化的服務(wù)供給。

（五）優(yōu)化服務(wù)的政府改革目標(biāo)挑戰(zhàn)落后的基層機(jī)關(guān)事務(wù)保障水平

優(yōu)化服務(wù)是放管服改革目的，簡政放權(quán)、放管結(jié)合最終是為了使政府能為市場主體、為公民提供優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，提升政府在國際和地方的競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)人民的獲得感和幸福感?；鶎诱谶@個(gè)過程中承接了大量來自上級下放的職能責(zé)任，本該獲得更多的財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支持，但人員編制沒有下放，新增的工作仍由原來職工承擔(dān)，出現(xiàn)“人少事多責(zé)任大”的局面，進(jìn)而影響權(quán)力下放的效果和政務(wù)服務(wù)質(zhì)量。

另外，基層公務(wù)員也由自然人擔(dān)任，也符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，都有趨利避害的本能。雖然行政倫理與職業(yè)道德的規(guī)范使得公務(wù)員有更多的公共精神，但不能因此對他們進(jìn)行道德綁架，他們同樣要兼顧工作、生活和家庭。目前基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理并沒有因?yàn)榛鶎庸珓?wù)員工作任務(wù)的大量調(diào)整和增加而做出相應(yīng)調(diào)整。在放管服改革過程當(dāng)中，基層公務(wù)員福利待遇、辦公用房、后勤保障等并未因職責(zé)的增加而相應(yīng)增加。隨著反腐工作的深入開展，原來一些不規(guī)范操作（如公務(wù)用車用房）被查出后需要與機(jī)關(guān)事務(wù)部門核對并返還給財(cái)政，這本身反映了制度的進(jìn)步，但在杜絕灰色收入和公款消費(fèi)的背景下，缺乏一套公平公開而富有激勵(lì)效果的收入和福利保障機(jī)制，影響了整個(gè)基層公務(wù)員的士氣，對他們的工作積極性和斗志產(chǎn)生了不利的影響。

三、放管服背景下基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革的創(chuàng)新

國內(nèi)學(xué)者對澳大利亞、新西蘭、法國、英國、日本、加拿大、美國、俄羅斯等國家的機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作進(jìn)行過經(jīng)驗(yàn)介紹，發(fā)現(xiàn)他們的共同特點(diǎn)包括對機(jī)關(guān)事務(wù)管理的職能定位精準(zhǔn)、機(jī)關(guān)事務(wù)管理體系完整協(xié)調(diào)、機(jī)關(guān)事務(wù)管理相關(guān)法制完善、機(jī)關(guān)事務(wù)管理流程標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)關(guān)事務(wù)和服務(wù)提供社會化、機(jī)關(guān)事務(wù)管理走向信息化和專業(yè)化等[8]。他國的經(jīng)驗(yàn)值得我國進(jìn)行機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革和創(chuàng)新時(shí)參考和借鑒，但也要結(jié)合當(dāng)前我國的具體情況來設(shè)計(jì)。任何政府機(jī)構(gòu)的改革和創(chuàng)新，無非從四個(gè)層面開展：第一個(gè)層面是政府機(jī)構(gòu)職能定位;第二個(gè)層面是權(quán)力配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置;第三個(gè)層面是運(yùn)行規(guī)則;第四個(gè)層面是法律保障。在放管服背景下，基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革面對上述挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面尋求創(chuàng)新之道。

（一）在職能定位上，放管服背景下機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門職能的精準(zhǔn)定位與重心下移

基層政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的管理內(nèi)容主要是政府運(yùn)轉(zhuǎn)所需的地、房、車、會及各種后勤服務(wù)，這些內(nèi)容構(gòu)成政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，從政府內(nèi)部來說，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局處于中心的地位，銜接、統(tǒng)籌、配置、調(diào)節(jié)各個(gè)部門的資源。

放管服改革是在健全完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)過程中對政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系進(jìn)行重新認(rèn)識，使政府由控制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程。在這個(gè)過程中，簡政放權(quán)主要是政府層級權(quán)力結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)調(diào)整，大量事權(quán)下放;放管結(jié)合是政府橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)調(diào)整，輕事前審批重事中事后監(jiān)管，審批監(jiān)管相協(xié)同。經(jīng)過了機(jī)構(gòu)改革后的政府框架與改革前相比有權(quán)責(zé)分明、統(tǒng)一的特點(diǎn)，作為為政府高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障與支持的機(jī)關(guān)事務(wù)管理也需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的職能應(yīng)該適應(yīng)放管服改革的精準(zhǔn)定位。彭宗超等學(xué)者基于整體性治理理論提出，應(yīng)構(gòu)建“黨政機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理框架，推動機(jī)關(guān)事務(wù)整體性治理，加強(qiáng)功能整合、部門協(xié)同、公私合作、法制約束，構(gòu)建跨部門協(xié)同的機(jī)關(guān)事務(wù)，走大而強(qiáng)的道路，提高機(jī)關(guān)事務(wù)效能?！盵9]

當(dāng)前基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能與放管服改革的要求還有差距：從層級職能配置來說，縣鄉(xiāng)基層政府事權(quán)增加，而整個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理的重心仍在中央和省市級，縣鄉(xiāng)基層在技術(shù)設(shè)備配備、人員培訓(xùn)和保障、平臺建設(shè)等方面都比較薄弱;從橫向機(jī)關(guān)事務(wù)職能配置來說，審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)相分離，政務(wù)服務(wù)大廳的建立和完善需要各種軟硬件配套，如延時(shí)錯(cuò)時(shí)、無縫隙服務(wù)等改革舉措的推進(jìn)意味著同樣的人員需要有更強(qiáng)的服務(wù)精神和更長的工作時(shí)間、更大的工作強(qiáng)度，但基層事務(wù)管理部門在給予基層公務(wù)員以更合理公正的保障機(jī)制和工作條件方面仍不夠細(xì)致和全面。而反觀新加坡、加拿大等國家，一個(gè)廉潔、高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的政府背后是完善、精準(zhǔn)而全面的機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能定位。

因此，在放管服背景下，整個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門職能應(yīng)適當(dāng)向下傾斜，應(yīng)在產(chǎn)品和服務(wù)供給上更關(guān)注基層政府，使下放的權(quán)力能接得住，使分離的審批、監(jiān)管權(quán)能相協(xié)調(diào)，使基層政府及其工作人員能獲得最大激勵(lì)從而產(chǎn)生巨大動力去做好服務(wù)。

（二）在權(quán)力配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置上，需要在放管服背景下完善機(jī)關(guān)事務(wù)管理體系

目前我國機(jī)關(guān)事務(wù)管理體系還比較混亂，小而全的機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制在各個(gè)部門各個(gè)層次的政府組織中仍然存在。機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門在各個(gè)部門重復(fù)建設(shè)，機(jī)關(guān)后勤服務(wù)市場化、社會化程度低，缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃配置。放管服改革本身是對政府與市場關(guān)系的重新審視和調(diào)適，以進(jìn)一步發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控和市場的資源配置基礎(chǔ)作用，這種調(diào)整也適合機(jī)關(guān)事務(wù)管理體系改革與調(diào)整。

具體來說，按照“一級政府一級機(jī)關(guān)事務(wù)”的原則，變多頭管理為集中管理，實(shí)現(xiàn)需求部門和供給部門之間的對接。通過統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)把所有的黨政機(jī)關(guān)的各個(gè)方面保障和服務(wù)（如物資采購、財(cái)務(wù)核算、會務(wù)接待、房產(chǎn)、用車等）都交由機(jī)關(guān)事務(wù)部門來進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，發(fā)揮機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌配置的作用。加拿大在機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制上就專門設(shè)立了加拿大公共服務(wù)與采購部（Public Services and Procurement Canada，PSPC），統(tǒng)一負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府及所屬機(jī)構(gòu)的內(nèi)部行政事務(wù)管理和政府采購服務(wù)[10];英國設(shè)立政府資產(chǎn)辦公室（Government Property Unit，簡稱GPU）、商業(yè)服務(wù)辦公室（Crown Commercial Service，簡稱CCS）和政府采購署（Government Procurement Service，簡稱GPS）等，主要負(fù)責(zé)辦公用房、公務(wù)用車、政府采購、后勤服務(wù)保障等工作，機(jī)構(gòu)分工明確、管理手段靈活，也是采用集中管理的模式[11]。在統(tǒng)分結(jié)合的新加坡，涉及政府核心利益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府采購、公務(wù)員薪酬等由專業(yè)部門負(fù)責(zé)，確保公平和效率高度統(tǒng)一。其他后勤服務(wù)工作由各部門根據(jù)實(shí)際情況交由各自內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)通過向社會購買等方式分別承擔(dān)。他們的共同特點(diǎn)都是將核心職能和共同職能交由機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門統(tǒng)籌執(zhí)行。在放管服背景下，我國基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門在開展事務(wù)管理時(shí)同樣應(yīng)堅(jiān)持集中管理兼顧特殊的原則。

（三）在運(yùn)行規(guī)則上，放管服背景下機(jī)關(guān)事務(wù)管理和服務(wù)需要進(jìn)一步規(guī)范化、社會化、信息化和專業(yè)化

放管服改革要順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與第四次產(chǎn)業(yè)革命潮流，在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供方面大量地引入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算與人工職能等先進(jìn)技術(shù)，推動政務(wù)服務(wù)信息化與專業(yè)化。如前所述，廣義上看，當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)改革就是在政府內(nèi)部進(jìn)行的放管服改革，因此，這些管理模式和管理方法也可以而且應(yīng)該在機(jī)關(guān)事務(wù)管理中運(yùn)用，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)關(guān)事務(wù)”。

當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)管理存在管理手段單一、信息化水平低、統(tǒng)計(jì)信息重復(fù)且準(zhǔn)確率低、監(jiān)管漏洞大量存在等問題，造成政府資源浪費(fèi)嚴(yán)重。機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)缺乏標(biāo)準(zhǔn)，基層政府各個(gè)部門之間苦樂不均，資源浪費(fèi)與資源緊張并存。后勤服務(wù)社會化、市場化程度大幅提高，但選擇余地不大，尤其是基層機(jī)關(guān)事務(wù)還存在大量人情買賣、蘿卜招標(biāo)的現(xiàn)象。這種狀況與當(dāng)前整個(gè)政府職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型格格不入。在放管服背景下機(jī)關(guān)事務(wù)管理和服務(wù)在運(yùn)行規(guī)則上應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范化、社會化、信息化和專業(yè)化。具體來說包括以下方面。

推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+機(jī)關(guān)服務(wù)”，在統(tǒng)一的管理體制之下，將機(jī)關(guān)所有資源在統(tǒng)一平臺上進(jìn)行調(diào)配，如“基于GIS的機(jī)關(guān)事務(wù)管理綜合信息平臺建設(shè)，以云端一體化、信息時(shí)空一體化、全生命周期一體化為核心技術(shù)支持，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)、直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)的房屋、土地、車輛、資產(chǎn)的可視化精準(zhǔn)定位。通過以圖控房、控地、控車、控資等方式，徹底摸清家底，實(shí)時(shí)掌握各類資源資產(chǎn)具體位置、使用狀況等情況;通過對資源資產(chǎn)的全生命期管理，動態(tài)掌握土地、房屋、車輛等資產(chǎn)歷史和現(xiàn)狀”[12]。

在政府采購方面，構(gòu)建和運(yùn)用電子采購統(tǒng)一平臺實(shí)現(xiàn)設(shè)備和服務(wù)采購信息化和透明化、公開化，既提高了資源整合運(yùn)用效率，避免資源配置方面的重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)，又將各種資源運(yùn)用和服務(wù)提供置于陽光之下從而避免了腐敗;利用顧客滿意度來選擇優(yōu)質(zhì)服務(wù)，提高機(jī)關(guān)事務(wù)的效益，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建節(jié)約型政府。

（四）在法律保障上，提升機(jī)關(guān)事務(wù)管理相關(guān)立法位階，細(xì)化和條理化機(jī)關(guān)事務(wù)管理法制內(nèi)容，強(qiáng)化基層事務(wù)管理有關(guān)規(guī)定

當(dāng)前我國機(jī)關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域的法律規(guī)范包括《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》等，整體上來看位階不高，剛性不足：內(nèi)容規(guī)定比較籠統(tǒng)模糊，對于各級各部的機(jī)關(guān)事務(wù)管理的具體職責(zé)內(nèi)容、執(zhí)行方式、考核和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定得都不甚清晰;與縣鄉(xiāng)基層事務(wù)管理緊密相關(guān)的內(nèi)容沒有專門規(guī)定;相關(guān)法律規(guī)定也未緊跟近年來的科技發(fā)展和政府改革的實(shí)際。在這些條例下各個(gè)地區(qū)各個(gè)部門標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成地方政府之間的不均衡和相互攀比。

而其他國家如美國、法國，在機(jī)關(guān)事務(wù)管理方面大多有專門立法，且首先是對機(jī)關(guān)事務(wù)管理的管理體制、職能范圍進(jìn)行清晰界定，又與時(shí)俱進(jìn)地頒布一些關(guān)于推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理社會化、信息化、專業(yè)化、精準(zhǔn)化的補(bǔ)充立法以適應(yīng)當(dāng)時(shí)的改革和政府運(yùn)行。

因此，在放管服背景下的機(jī)關(guān)事務(wù)管理應(yīng)適時(shí)修訂機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例，使其內(nèi)容更精細(xì)、明確、具有可操作性，兼顧各個(gè)層次尤其是基層的機(jī)關(guān)事務(wù)管理;同時(shí)，通過補(bǔ)充立法和相關(guān)立法及時(shí)填補(bǔ)之前法律法規(guī)在基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理方面的薄弱空白之處，使之適應(yīng)社會發(fā)展和政府改革。

四、結(jié)?語

總之，機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革既是當(dāng)前放管服改革的要求，也是放管服改革在政府內(nèi)部的開展。放管服改革要求機(jī)關(guān)事務(wù)管理從職能定位、權(quán)力配置與管理體制、管理運(yùn)行和管理手段、法律保障等多方面進(jìn)行調(diào)整。對于縣鄉(xiāng)基層機(jī)關(guān)事務(wù)管理來說，在技術(shù)配備和設(shè)備配備方面給予基層政府更多的權(quán)限和傾斜，有利于審批改革和權(quán)力下放后基層政府順利承接下放的事權(quán);在平臺建設(shè)和溝通方面，應(yīng)該加快各個(gè)部門之間資源協(xié)調(diào)共享，處理好機(jī)關(guān)事務(wù)部門和其他一些部門的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)以使審批部門和監(jiān)管部門能夠?qū)崿F(xiàn)高效協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理的精準(zhǔn)化、社會化、信息化，構(gòu)建節(jié)約型、高效率的機(jī)關(guān)事務(wù)管理;提高基層公務(wù)員的福利和待遇，確保在工作任務(wù)加倍加量的情況下，給予基層政府和公務(wù)員以有效的激勵(lì)和保障，扭轉(zhuǎn)改革造成的基層公務(wù)員士氣低落的狀況，防止基層機(jī)關(guān)事務(wù)方面出現(xiàn)腐敗，最終提升政府治理水平和服務(wù)水平。

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