新時代“楓橋經(jīng)驗”在城市基層社會治理中的適用研究

師容

摘 要：“楓橋經(jīng)驗”作為調(diào)解基層社會矛盾糾紛的典型方法，為鄉(xiāng)村基層社會治理提供了實踐樣板，但在適應(yīng)城市外部挑戰(zhàn)方面出現(xiàn)困境。伴隨著城市的空間結(jié)構(gòu)和居住模式被重塑，城市社區(qū)的解構(gòu)、市民階層的分化、社會資本的稀釋等加劇了城市風(fēng)險。城鄉(xiāng)基層社會治理在空間結(jié)構(gòu)、多元主體聯(lián)動、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及制度供給方面出現(xiàn)明顯差異。因而，要破除城市社會問題的性質(zhì)與鄉(xiāng)村楓橋治理結(jié)構(gòu)之間的張力，必須打破空間區(qū)域差異，踐行群眾路線以促進維穩(wěn)主體多元化，通過制度供給實現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”在現(xiàn)代城市基層社會治理結(jié)構(gòu)中的有效嵌入。

關(guān)鍵詞：“楓橋經(jīng)驗”;基層社會治理;城市化

中圖分類號：D631?文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）01-0087-09

一、研究背景與問題提出

改革開放后，我國的城市化進程不斷加快，城市建成區(qū)面積大規(guī)模擴展，這種變化受到國家關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展治理規(guī)劃政策的牽引，不論是人口增長、城市功能區(qū)布局調(diào)整，還是信息網(wǎng)絡(luò)擴散，空間開始與權(quán)力、權(quán)利、文化、交通、信息等資源要素緊密聯(lián)系在一起，傳統(tǒng)城市社會治理方法在承載能力上日漸式微。2017年6月12日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出，“實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉(xiāng)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“到2020年基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”[1]。尋找適用于城鄉(xiāng)基層社會治理的新方法，緩和由城市化發(fā)展帶來的社會矛盾和風(fēng)險已成為轉(zhuǎn)型時期中國城市化治理的重要內(nèi)容。

2018年11月12日，紀念毛澤東同志批示學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗”55周年暨習(xí)近平總書記指示堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”15周年大會在浙江紹興召開，大會從堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持以人民為中心、堅持三治合一、堅持預(yù)測預(yù)警預(yù)防、堅持基層基礎(chǔ)建設(shè)五個方面給出續(xù)寫中國基層社會治理現(xiàn)代化的方法路徑。在56年的發(fā)展歷程中，“楓橋經(jīng)驗”從理論和實踐層面都呈現(xiàn)出巨大的治理優(yōu)勢，“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”為各地創(chuàng)新完善基層矛盾糾紛源頭預(yù)防、排查預(yù)警提供了思路指引，最大限度地把問題化解在萌芽、解決在基層。1963年浙江諸暨的“發(fā)動和依靠群眾、堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”發(fā)展至今已經(jīng)形成其固有的轉(zhuǎn)型軌跡，創(chuàng)繪了中國廣闊政治地理空間“增量漸進式改革”的多元社會治理圖景[2]。當資本、意識等這類具有社會政治特性的空間要素開始從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移，并且試圖融合到城市社會關(guān)系中時，“楓橋經(jīng)驗”存在的社會語境發(fā)生了極大的變化。從鄉(xiāng)村的自然經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)向城市的市民社會，伴隨著城市的空間結(jié)構(gòu)和居住模式被重塑，帶來城市社區(qū)的解構(gòu)、市民階層的分化、社會資本的稀釋等加劇了城市風(fēng)險。個人、群體、組織、機關(guān)等社會單位在城鄉(xiāng)不同社會背景下的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)較大差異。來自人口流動、經(jīng)濟發(fā)展、政治生態(tài)變遷等社會基礎(chǔ)在縱向歷史與橫向差異上的可復(fù)制性質(zhì)疑，實際表現(xiàn)為“楓橋經(jīng)驗”具體的工作方法與社會基礎(chǔ)變遷差異之間的張力[3]。新時代“楓橋經(jīng)驗”正從鄉(xiāng)村走向城市，從縣域走向市域，其在城市基層社會治理過程中的適應(yīng)性有待改觀。

二、“楓橋經(jīng)驗”在城市基層社會治理中面臨的新挑戰(zhàn)

近年來，我國部分大中城市提升推廣新時代“楓橋經(jīng)驗”的做法各具特色，深入探索“矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位”的城市樣板，如北京市“街巷吹哨、部門報到”改革、杭州地區(qū)派出所打造“楓橋經(jīng)驗”城市中心、紹興市區(qū)開展管家式警務(wù)改革、寧波市創(chuàng)立“老潘三十六計”調(diào)解室等，其中治理經(jīng)驗因地制宜，但仍然存在鄉(xiāng)村楓橋向城市楓橋轉(zhuǎn)變的約束性障礙。2013年7月8日，N市第一家個性化警調(diào)工作室——“老潘警民聯(lián)調(diào)工作室”在Y區(qū)DL派出所成立。多年來，該工作室在“全國模范人民調(diào)解員”潘明杰的帶領(lǐng)下，年調(diào)解疑難糾紛案（事）件300余起，調(diào)解成功率達100%，傳承和弘揚了“楓橋經(jīng)驗”依靠群眾、就地解決矛盾的基本精神。該街道屬于傳統(tǒng)街坊式社區(qū)，對于“楓橋經(jīng)驗”從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市初期階段的城市適應(yīng)性研究很有必要。為了挖掘“楓橋經(jīng)驗”在城市轄區(qū)社會矛盾糾紛治理中的真實效果，作者以J省N市Y區(qū)派出所為抓手，與基層矛盾調(diào)解工作突出的調(diào)解員進行面對面無結(jié)構(gòu)訪談，發(fā)現(xiàn)在處理多樣化基層矛盾糾紛過程中，“楓橋經(jīng)驗”在城市的適用存在治理空間局限、主體功能不平衡、制度供給不充分等問題。

（一）治理空間存在物理性局限

傳統(tǒng)社會生活中的空間場所使用科學(xué)主義的方式具體化了空間觀，社會治理范圍只涵蓋地域性的空間架構(gòu)，現(xiàn)代空間思維則突破了物理結(jié)構(gòu)的束縛，探討物理維度背后隱藏的由權(quán)力關(guān)系、利益關(guān)系、互動關(guān)系等構(gòu)成的社會維度?！皸鳂蚪?jīng)驗”在宏觀上除了體現(xiàn)其化解糾紛“東方模式”的本土性之外，還應(yīng)該突破其在楓橋鎮(zhèn)域范圍內(nèi)生的民情、民俗、民風(fēng)等要素，逐漸向城市社區(qū)蔓延發(fā)展。外來人口的涌入和原住人口的增長不僅使人們的居住需求發(fā)生變化，也使城市人口的居住空間出現(xiàn)社會分化，地域環(huán)境不同導(dǎo)致的問題愈加嚴重。城市人口居住的時空區(qū)域根據(jù)自身的收入、受教育程度、籍貫、職業(yè)等重新劃分和集聚，包括因為舊城改造、郊區(qū)環(huán)境優(yōu)化等帶來的人口遷移混雜居住的改變，城市人口開始面對新的社會關(guān)系形態(tài)，老城區(qū)鄰里守望相助的生活方式被打破，城郊居民的消費偏好被改變等。J省N市Y區(qū)DL街道屬于傳統(tǒng)街坊式社區(qū)，入住人口多達7萬，主要矛盾形式之一是群體性事件，這類糾紛的根源在于矛盾多方在面對城市空間更新中的需求未得到合理安排。并不是每一個生活在城市社區(qū)中的主體都能夠享受到城市空間帶來的平等權(quán)利和公共資源，尤其是公共服務(wù)資源。老人、兒童、孕病等群體容易發(fā)生抑郁、焦慮等癥狀，以及停車難、就業(yè)難、就醫(yī)難、入學(xué)難等影響城市市民生活質(zhì)量的城市病都源于市民權(quán)益的分配表達機制不平衡而導(dǎo)致的“空間焦慮”。

（二）治理主體功能不平衡

城市空間結(jié)構(gòu)和功能的分化必然導(dǎo)致黨政社管理權(quán)限的分割。黨委和政府的社會治理行為具有行為邊界，政府行政權(quán)力與社會自治權(quán)力沒有有效劃分。因而城市基層社會治理較難讓行政機關(guān)、司法機關(guān)、黨委等主體均參與到矛盾調(diào)處和糾紛化解過程中來。J省N市Y區(qū)DL街道基層社會治理反映的根本問題在于多元治理主體的形式多元，警調(diào)銜接的辦法在實際操作中是銜而不接，司法部門基本上處于“編外狀態(tài)”。筆者在訪談中了解到，基層司法部門與公安機關(guān)在化解矛盾糾紛工作中的分工不平衡，司法部門只負責(zé)下發(fā)案卷調(diào)解獎勵費，實際工作都交給派出所內(nèi)設(shè)的人民調(diào)解室承擔(dān)。

從“楓橋經(jīng)驗”的起源上講，其適用主體主要是代表政府的公安機關(guān)和人民警察，基層民警已經(jīng)成為化解矛盾糾紛的主心骨和第一道關(guān)卡。即使警情分流不論在實踐中還是在理論探討上都正在向科學(xué)化、合理化邁進，但承擔(dān)解紛功能、調(diào)節(jié)社會沖突最快速高效的仍然是人民警察，“楓橋經(jīng)驗”在適用主體上尚未跳出公安。目前“楓橋經(jīng)驗”初步形成多元主體治理格局，“社會協(xié)同、公眾參與”的氛圍很濃，群眾參與群防群治的比例超過鎮(zhèn)域總?cè)丝诘?0%，但其主要是通過體制內(nèi)社會組織（如村兩委組織、調(diào)解委員會、工青婦組織等）和個人（如村民代表、黨員）等形式參與的，缺乏體制外社會組織的有效支撐[4]。城市楓橋呈現(xiàn)以街道、居委會、業(yè)主委員會、社區(qū)居民自治等為節(jié)點的網(wǎng)格化自治布局，這類基層群眾性自治組織經(jīng)常被行政事務(wù)包圍，承接了由黨政部門、群團、事業(yè)單位等下派的各類行政事務(wù)，如開具證明、協(xié)助排查、組織培訓(xùn)和學(xué)習(xí)等，真正用于矛盾調(diào)解的時間是有限的。政府部門間、政府與社會間、社會與公民間的聯(lián)動壁壘未徹底打通。

（三）治理對象社會關(guān)系走向多變

在全面深化改革時期，與城市化進程相伴而生的還有復(fù)雜的社會關(guān)系和利益格局，基層社會治理表面看來是在處理各類社會矛盾糾紛，實則是在協(xié)調(diào)不同社會主體之間控制與被控制、管理與被管理、權(quán)力利益糾葛的社會關(guān)系?；鶎又卫淼某尚苤朴谙到y(tǒng)性的政治空間結(jié)構(gòu)和社會空間結(jié)構(gòu)。在塑造新的社會關(guān)系、倫理認同和地緣文化方面，“楓橋經(jīng)驗”的積極作用還沒有得到充分發(fā)揮[5]。曾經(jīng)鄉(xiāng)村楓橋的落腳點在“政府依靠群眾解決矛盾”，群眾既是糾紛主體也是解紛主體，現(xiàn)在的城市楓橋是“政府解決群眾提出的矛盾”，矛盾糾紛的主客體關(guān)系發(fā)生調(diào)轉(zhuǎn)，主動變被動逐步偏離了“楓橋經(jīng)驗”的精神?！皸鳂蚪?jīng)驗”中“堅持矛盾不上交，就地解決”的具體做法表明了矛盾糾紛解決的鄉(xiāng)土性和地方性。“為了群眾，依靠群眾”更體現(xiàn)了糾紛的解決應(yīng)關(guān)照到群眾之間既有的“共同體關(guān)系”，這就需要糾紛解決主體全面整體地了解糾紛的社會事實和糾紛外的社會關(guān)系，包括此時此地發(fā)生的矛盾糾紛、彼時彼地的事件發(fā)展事實以及當事人關(guān)系的發(fā)展走向等。糾紛的全息性要求第三方在解決糾紛特別是熟人之間的糾紛時應(yīng)關(guān)照到雙方當事人既往社會關(guān)系的糾葛、現(xiàn)今糾紛產(chǎn)生的歷史緣由和將來關(guān)系的修補。那種傾向于片段式地處理表象問題的模式，不僅無法從深層次挖掘問題產(chǎn)生的根本原因，還會使處理方式流于形式[6]，對違法犯罪本源性的問題關(guān)注不夠，導(dǎo)致社會心態(tài)繼續(xù)處于失衡狀態(tài)，無法實現(xiàn)社會關(guān)系的良性互動。

（四）城市楓橋制度供給不充分

黨的十九大報告指出，“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動”[7]。顯然，基層社會治理的重點按照地域劃分需要一整套較完整的制度體系。鄉(xiāng)村楓橋已經(jīng)率先開始推進自治法治德治融合建設(shè)，2013年起浙江省桐鄉(xiāng)市越豐村和榮星村開展的“百姓議事會”和“鄉(xiāng)賢參事會”的治理探索實踐是“三治融合”的鄉(xiāng)村基層治理體系創(chuàng)新從零碎性、技術(shù)性走向集成化和成熟化的代表。但“自治、法治、德治”在城市社區(qū)中存在運用瓶頸問題，尚未形成健全的制度體系。主要表現(xiàn)在：法治上不服從，市民法治意識增強的同時對法律條文疏漏的捕獲能力也隨之提高，執(zhí)法行為略微不規(guī)范都會被輕易放大，帶來非暴力性的反抗;德治上失范，原子化特點的現(xiàn)代陌生人城市中，重德、重禮的傳統(tǒng)心態(tài)越來越弱，“城市賢者”的角色無人承擔(dān);自治上行政化，我國城市社區(qū)居委會從誕生之日起就具有法定群眾性自治組織和行政管理代理人的“雙重身份”，從承擔(dān)行政事務(wù)數(shù)量和方式看，基層行政管理一元化的狀態(tài)并未改變，對社區(qū)管理的過度行政干預(yù)使自治過程蝸步難移。

綜上可知，基層社會治理區(qū)域的差異是“楓橋經(jīng)驗”適應(yīng)城市化進程的外部基礎(chǔ)環(huán)境，社會關(guān)系的差異和矛盾糾紛內(nèi)容的差異從根本上會揀選治理手段和化解方法，“楓橋經(jīng)驗”作為一種傳統(tǒng)基層社會治理的經(jīng)驗，它的發(fā)展變化就像原子物理學(xué)中的“裂變”，會釋放巨大的能量，這種能量既有正能量，也有負能量[8]。我國傳統(tǒng)善治文化帶來的鄉(xiāng)賢治理經(jīng)驗將國家法律和鄉(xiāng)村習(xí)慣相融合，形成具有強烈倫理特征的家族法規(guī)或村規(guī)民約，這在熟人社會的鄉(xiāng)村行得通，但城市社區(qū)居民矛盾糾紛的潛伏期較長，不能于短時間內(nèi)實現(xiàn)“立足于早、立足于小、立足于激化前”的矛盾解決方式。

三、“楓橋經(jīng)驗”在城鄉(xiāng)基層社會治理中的適用差異

黨的十九大報告指出：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”[7]。我國基層社會是以城市街道和鄉(xiāng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為基本單位劃分的固定空間，是直面社會矛盾的第一道關(guān)口。不論是城市還是鄉(xiāng)村，基層社會治理的內(nèi)涵和目標都是通過選擇恰當?shù)姆绞綄崿F(xiàn)基層社會穩(wěn)定有序的發(fā)展，預(yù)防和制止社會矛盾糾紛演變?yōu)椴豢赡孓D(zhuǎn)的惡性事件，最終健全共建共治共享的基層社會治理格局。但是，在不同的時空環(huán)境下，“楓橋經(jīng)驗”的運行框架和運行方式是不同的，時間延續(xù)產(chǎn)生的負能量或許可以被逐漸消解，但伴有自然要素和社會要素的空間分割，制約著被治理者之間糾紛產(chǎn)生的原因和糾紛表現(xiàn)形式，同時制約著治理主體在不同的社會區(qū)域?qū)Y源的支配力度和可達性。因此，有必要探尋“楓橋經(jīng)驗”在城市基層治理中較難延展實踐的根源，進而提出其適應(yīng)城市化的破解之道。

（一）空間結(jié)構(gòu)差異

城鄉(xiāng)基層社會治理最基礎(chǔ)的差異在于因空間分割帶來不同社會區(qū)域空間產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性差異。城市基層社會是以公民為社會主體的共同生活和維系交往關(guān)系的空間地域?qū)嶓w，它通過社區(qū)載體溝通、協(xié)商、建立公民共同的議事規(guī)則和裁決機制。城市基層社會治理的重點在社區(qū)，這是一個相對穩(wěn)定、相對獨立的地域空間。鄉(xiāng)村基層社會是建立在自然村落和社隊村組基礎(chǔ)上的“村落型”社會實體，其社會空間結(jié)構(gòu)是以一定地域范圍內(nèi)村民日常生活的物質(zhì)領(lǐng)域和載體為主的村莊（村落）。受到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)力的影響，我國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)空間布局形態(tài)呈現(xiàn)出“聚居”發(fā)展的特定形態(tài)，以血緣關(guān)系為紐帶的家庭聚居巧妙地適用村民自治、村級自治、組織自治的治理模式。改革開放后，鄉(xiāng)村整體發(fā)展經(jīng)歷了從“傳統(tǒng)社會”到“成熟發(fā)展階段”的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村社區(qū)依據(jù)地理位置劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、自然村三級，在新的生產(chǎn)力動力下不斷優(yōu)化和重構(gòu)鄉(xiāng)村空間布局，逐漸形成鄉(xiāng)政村治、村社協(xié)同的基層村民自治模式。

隨著社會改革的深入推進，我國城市社區(qū)已經(jīng)從“單位型”走向消解，代之而起的原子化組織、場所，形成個人與個人、個人與組織、個人與政府之間錯綜復(fù)雜的社會聯(lián)結(jié)，城市社區(qū)也以傳統(tǒng)街坊式社區(qū)、單一單位式社區(qū)、綜合混合式社區(qū)、過度演替式社區(qū)、現(xiàn)代商品房社區(qū)[9]等形態(tài)存在。這是同城市化過程相伴隨的城鄉(xiāng)人口居住區(qū)域空間布局的重大調(diào)整，空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu)在城市社區(qū)每天上演，城市中反復(fù)出現(xiàn)高檔社區(qū)與城中村或棚戶區(qū)，各類人員的空間居住差異性明顯?！皸鳂蚪?jīng)驗”是適合鄉(xiāng)村基層社會自治的樣板模式，作為一種地方性經(jīng)驗，其產(chǎn)生和發(fā)展深深植根于楓橋鎮(zhèn)當?shù)氐慕?jīng)濟、政治、文化所塑造的空間結(jié)構(gòu)，與城市和其他鄉(xiāng)村相比，這種區(qū)域性的工作方法需要為它提供正當性的依據(jù)來推廣和普適化。

（二）治理主體聯(lián)動機制差異

黨的十八大以后，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的治理格局逐步成熟，社會治理主體是黨領(lǐng)導(dǎo)下人民自己依法選舉和運行的各級政府，以及設(shè)立和管理的各類企業(yè)、社會組織等[10]，其演變?yōu)榧嫒菡蜕鐣膬煞N力量，由基層黨組織、基層政府、社會組織、城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自治組織和廣大群眾構(gòu)成的最廣泛的社會治理主體結(jié)構(gòu)。顯然，這種主體結(jié)構(gòu)是在一個由官治和民治的空間下運行著權(quán)威和自治的秩序，介于國家、社會和個人之間的領(lǐng)域。理論上來講，城市基層社會治理從整體層面上呈現(xiàn)多元主體共治的態(tài)勢，黨政、企業(yè)、社會組織和公民等多元主體對社會生活、社會事務(wù)、社會行為進行合作治理，而客觀的治理實際是城市社區(qū)市民在多元和離散的利益追求下，面對利益摩擦將訴求選擇性地投向街道辦、轄區(qū)派出所、基層政府（信訪）、法院等單一部門，他們依舊單向地選擇適合自己的主體平息矛盾爭端。

鄉(xiāng)村治理在村民自治制度的支撐下將基層治理的主導(dǎo)權(quán)交給村民，由村民組成的委員會、社會組織和由德高望重的村民擔(dān)任的鄉(xiāng)賢成為鄉(xiāng)村基層社會治理的主力軍。鄉(xiāng)村社會遵循“賢人政治”傳統(tǒng)，鄉(xiāng)賢具有非常強的社會責(zé)任感，可以教化鄉(xiāng)民、反哺桑梓、澤被鄉(xiāng)里。鄉(xiāng)村楓橋依靠的重要力量是德高望重的賢者，這類主體的培養(yǎng)和生成有其適應(yīng)的空間環(huán)境和特點，是城市楓橋難以企及的。除鄉(xiāng)賢之外，楓橋當?shù)氐拿耖g自治組織亦成為協(xié)同治理的主力軍，如“楓橋鎮(zhèn)鄉(xiāng)賢聯(lián)合會”“楓橋鎮(zhèn)應(yīng)急志愿者協(xié)會”“楓橋鎮(zhèn)調(diào)解志愿者協(xié)會”等，此類社會組織在安全防范、矛盾糾紛化解、風(fēng)險管理、法治宣傳等方面發(fā)揮了明顯的作用，充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)土社會的人緣和地緣優(yōu)勢?！皸鳂蚪?jīng)驗”依托村民自治章程和村規(guī)民約這些共同意志的體現(xiàn)，帶著原發(fā)地的“人文關(guān)懷”和“倫理認同”，增強了鄉(xiāng)村民治主體間的認同意識和參與意識。自治主體和官治主體在一種自由合意的隱性契約關(guān)系上形成了治理共同體。

（三）治理對象社會關(guān)系差異

“候鳥式”的人口遷徙和大規(guī)模流動不僅給城市發(fā)展帶來大量的勞動力，還由于市民和村民之間文化觀念、行為方式、社會習(xí)俗等之間的差異和摩擦，給城鄉(xiāng)社會人際交往空間造成巨大障礙。社會關(guān)系在城市空間進行著再生產(chǎn)運動，城市規(guī)模擴大、鄉(xiāng)村人口大量涌入，增強了人們在空間結(jié)構(gòu)交往中產(chǎn)生的變化，社會主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)突破物理、地理、血緣關(guān)系，進入到社會政治關(guān)系領(lǐng)域，包括空間關(guān)系、業(yè)緣關(guān)系、心理關(guān)系等。從親密程度的方面看，城市人和鄉(xiāng)村人之間的交往互動出現(xiàn)本質(zhì)上的差異，鄉(xiāng)村人與人之間的社會關(guān)系主要是以家人、玩伴、鄰居為主的初級關(guān)系，這種關(guān)系的建立以生育或者婚姻為紐帶，源于面對面的親密接觸和交往。城市人口的親密關(guān)系產(chǎn)生在人們廣泛參與的社交活動中，如同行、同事、生意伙伴等，由此形成具有交往目的性的次級關(guān)系。從相互合作的方面看，通過家庭、親屬、宗族連接的鄉(xiāng)村社會關(guān)系是相互依賴、合作與互惠幫助的信任關(guān)系，形成文化水平相似、行為規(guī)范一致、社會階層相同的村落共同體。城市個人生活在主要承擔(dān)居住功能的散戶社區(qū)中，生活空間可以擴張到社會主體高度分化的工廠、辦公室、學(xué)校等更多的職業(yè)空間內(nèi)，人與人之間的關(guān)系相對疏遠，個體性程度比較高，社會成員交往通過獲利原則形成暫時合作的陌生關(guān)系。

交往空間和交往關(guān)系的差異促使城鄉(xiāng)居住的個體對國家治理和社會事務(wù)的知情達意偏差度變高，同樣的類似“楓橋經(jīng)驗”的糾紛處理方法，接受者會更多地從自己所處的空間中獲得信息，很難從認知上與處于其他空間的個體形成共識，城鄉(xiāng)接合地區(qū)的個體更難在互惠的初級關(guān)系和獲利的次級關(guān)系之間找到平衡，因此產(chǎn)生更多的失范行為。從某種程度上來說，糾紛一旦產(chǎn)生便會使群體或個體之間原有的社會關(guān)系受損甚至解體。但如果強行通過現(xiàn)代法治尤其是現(xiàn)代審判的方式解決糾紛，其結(jié)果往往是解決了暫時性和階段性的問題，呈現(xiàn)出“程序化”和“非人格化”的法律“應(yīng)然”景觀。而這樣一種“斷面式”的處理方式難以令糾紛雙方得到滿意的結(jié)果?！皸鳂蚪?jīng)驗”就體現(xiàn)出這種注重彌合原有的社會關(guān)系的特征[11]，而彌合的前提是社會關(guān)系在不同主體之間處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。

（四）治理制度供給差異

城市空間結(jié)構(gòu)助推了基層社會向“陌生人社會”的轉(zhuǎn)變速度，導(dǎo)致在法治和民主尚未健全的社會中出現(xiàn)信任困境，難以有效形成長期的信任關(guān)系。即使城市社會已經(jīng)有較為完善的法律、政策、規(guī)范性文件等制度性資源，將“楓橋經(jīng)驗”這個鎮(zhèn)域治理的經(jīng)驗推介到城市社區(qū)中也會出現(xiàn)適應(yīng)障礙，因為調(diào)動社會多元力量參與城市基層社會治理需要有制度供給支撐才能形成合力。楓橋經(jīng)驗從諸暨起源就重視制度供給，這種制度供給主要體現(xiàn)在依托以信任關(guān)系為基礎(chǔ)的村規(guī)民約，農(nóng)村楓橋的制度性優(yōu)勢在于村規(guī)民約是社會規(guī)范最佳的非正式表現(xiàn)形式，通過契約形式形成村民之間的共同體意志，建立體現(xiàn)社會治理原則和精神的社會規(guī)范。諸暨市467個行政村全部有村規(guī)民約，以楓源村為例，《楓源村村規(guī)民約》共7條，《楓源村村規(guī)民約實施細則》共28項，高度凝練，具體明晰。村規(guī)民約及實施細則的修訂程序十分嚴格：其一，村干部挨家挨戶征求意見;其二，村干部擬定草案，再向全體村民征求意見，這是楓源村村級重大事項“三上三下”民主決策機制中的重要一環(huán);其三，方案要重新修訂，經(jīng)民主懇談會討論、完善，再經(jīng)黨員會議審議，最后由村民代表投票表決通過才能實施[12]。這種契約式治理方式在農(nóng)村社會得以實現(xiàn)的前提是恰好為它提供了潤滑規(guī)章制度缺乏活力、刻板教條的人情環(huán)境。從制度的一種表現(xiàn)形式看，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》等法律規(guī)章從宏觀層面規(guī)定了城市基層社會治理所涉及的領(lǐng)域，著眼解決全局性、整體性的社會問題，但基層社會矛盾糾紛的觸發(fā)點是元社會，它需要從社會末端開始逐級形成的具有區(qū)域特色的治理規(guī)范進行約束。

四、新時代“楓橋經(jīng)驗”在城市基層社會治理中的適用邏輯

“楓橋經(jīng)驗”是基層社會治理創(chuàng)新的理論研究和實踐熱點，它基于較強內(nèi)生性的基層社會政治經(jīng)濟生態(tài)而生，“群眾首創(chuàng)、政府推動”是它的發(fā)生邏輯。“楓橋經(jīng)驗”所以會在不同時期得到創(chuàng)新發(fā)展，是國家層面的政策決策支撐和干部群眾實踐方面的有機結(jié)合，從“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交、解決在基層”的調(diào)解方法到“矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位”的治理現(xiàn)代化新樣本，新時代的“楓橋經(jīng)驗”改變了以往的適用空間，擴大了適用功能，從公安版升級打造到法院、檢察院等不同領(lǐng)域。正因如此，只有破除城市社會問題的性質(zhì)與鄉(xiāng)村楓橋治理結(jié)構(gòu)的張力，真正拓寬“楓橋經(jīng)驗”在城市中適用的思路和方法，才能讓“楓橋經(jīng)驗”有效嵌入現(xiàn)代城市基層社會治理結(jié)構(gòu)中。

（一）以系統(tǒng)治理為要旨，打破空間區(qū)域差異

城市基層社會治理屬于國家治理體系的一種治理單位，也是一種治理形式，它的本質(zhì)關(guān)系是城鄉(xiāng)基層社會經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等能否在空間增長、修復(fù)過程中實現(xiàn)均衡發(fā)展。無論是城市空間或鄉(xiāng)村空間，現(xiàn)實空間或虛擬空間，都是完整社會空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素。創(chuàng)新城市空間治理結(jié)構(gòu)、方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中對治理空間資源的規(guī)劃，要以省內(nèi)或者跨省的區(qū)域規(guī)劃編制為契機，推動城鄉(xiāng)地理空間規(guī)劃從城市、鄉(xiāng)村走向全區(qū)域覆蓋。探索建立以城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)為基本單元的人口、職業(yè)、教育、市場、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境等信息統(tǒng)計機制，科學(xué)推動和利用第三方組織對城鄉(xiāng)區(qū)域共建、共治、共享的基金扶持。加大戶籍制度創(chuàng)新和審批制度改革的力度，消除要素和資源流動的人為障礙，賦予城鄉(xiāng)居民平等的國民待遇[13]。

“楓橋經(jīng)驗”來自楓橋，源于公安，但它的突出特點是不斷進行基層創(chuàng)新，使其在各個時期都能夠適應(yīng)基層治理。新時代，“楓橋經(jīng)驗”要跨出楓橋，是指楓橋經(jīng)驗的適用空間范圍和社會面的擴大，即從鄉(xiāng)村到城市。鄉(xiāng)村楓橋的區(qū)域特性和優(yōu)勢恰好能夠作為城市楓橋基層創(chuàng)新的外部推力，在多元復(fù)雜的城市系統(tǒng)中調(diào)整和重塑社區(qū)范圍及其功能?！皸鳂蚪?jīng)驗”還要跳出公安。公安機關(guān)人民警察不過是在社會矛盾糾紛化解過程中的一個小的環(huán)節(jié)和眾多主體之一，切勿過大、過多地夸大警察職能，將人民調(diào)解等同于人民警察調(diào)解。系統(tǒng)性治理的要點在于綜合運用國家和社會中諸如經(jīng)濟、法律、社會制度等多種方式緩和矛盾沖突，使各要素能夠在法制化、規(guī)范化的前提下得到有效整合。

（二）以協(xié)同治理為導(dǎo)向，加快維穩(wěn)主體向社會擴散

城市社會管理模式從行政一元走向多元共治，首先要理順不同主體的職責(zé)權(quán)限?；饷芗m紛變成公安“被獨攬”或政府“獨步天下”的行為方式并不是治理能力現(xiàn)代化所要求的，也無法有效應(yīng)對城市化進程帶來的一系列不確定風(fēng)險，政府解決問題的能力沒有與群眾反映問題的速度、反映問題渠道的發(fā)展相匹配。

黨的十九大報告明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”[7]，要在基層黨政統(tǒng)合領(lǐng)導(dǎo)下有效提升社會組織等第三方間的協(xié)同力，將公安工作中“專群結(jié)合”的工作方針發(fā)展為“專專結(jié)合”?！皩Ｈ航Y(jié)合”的最高境界是讓配合輔助社會治理的非體制內(nèi)主體變?yōu)榫哂休^高專業(yè)素養(yǎng)的群防群治主體。利用處理市場和政府關(guān)系的方法，或者處理國家和社會關(guān)系的方法，來培育和擴大真正第三方主體。第一，大力引導(dǎo)和培育平安類社會組織。我國社會組織的整體發(fā)展水平落后于轉(zhuǎn)型時期的社會需求，城市社會組織在數(shù)量上遠遠低于發(fā)達國家水平，在類型上較為單一，以社區(qū)服務(wù)類和公益慈善類社會組織為主，且大多數(shù)都依附于行政機關(guān)，承擔(dān)著政府轉(zhuǎn)移的部分職能。城市基層社會治理應(yīng)該結(jié)合城市社區(qū)的空間特點，在城中村、城鄉(xiāng)接合部、新建社區(qū)、高檔小區(qū)等人口聚集地成立鄰里互助類、民生服務(wù)類、治安聯(lián)防類和新興行業(yè)類社會組織，將安全工作納入各類組織的日常工作中，并將其作為重點項目進行專業(yè)化的培訓(xùn)，從而實現(xiàn)由行政資源壟斷向政府購買服務(wù)、激活市場活力、社會資源優(yōu)化整合轉(zhuǎn)變，大力支持體制外維穩(wěn)隊伍建設(shè)，消除制度性障礙。第二，培育城市賢者?！皸鳂蚪?jīng)驗”的突出亮點在于善于運用鄉(xiāng)村社會民間調(diào)解的手段，其在鄉(xiāng)村適用是因為滿足鄉(xiāng)土社會傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英等階層社會治理力量的治理理念。在新鄉(xiāng)賢回歸的過程中不能忽視對城市賢者的儲存和培育，立足城市文化，培養(yǎng)城市共同體精神，依托現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會、基金會、理事會等現(xiàn)代組織，綜合運用雙選、下派、外聯(lián)等方式將黨員干部、經(jīng)濟專家、高校學(xué)者、道德模范等群體納入城市賢者名錄庫，充分發(fā)揮城市精英階層在化解基層矛盾糾紛中的巨大作用。除此之外，依法充分發(fā)揮城市社區(qū)自治組織、服務(wù)組織、轄區(qū)單位等多元主體共治社會事務(wù)的積極性和創(chuàng)造力，將社區(qū)公共事務(wù)治理的傳統(tǒng)經(jīng)驗與現(xiàn)代化手段相結(jié)合，明晰權(quán)責(zé)，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。

（三）以情感治理為紐帶，踐行群眾路線的戰(zhàn)略路徑

“楓橋經(jīng)驗”產(chǎn)生發(fā)展創(chuàng)新的主線中貫穿著人本思想和人文精神，即使“楓橋經(jīng)驗”的適用空間范圍變大、參與主體范圍變寬、解決內(nèi)容變復(fù)雜，依舊不能忘記其作為基層社會綜合治理的第一道防線所應(yīng)承擔(dān)的解紛功能，以及以人為本、以民為天的價值理念，這是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)社會關(guān)系發(fā)展的精神紐帶?？臻g分化極易帶來社會關(guān)系紐帶斷裂和社會共同目標的缺失，這使建立在共同情感、道德、信仰、文化基礎(chǔ)上的個體或群體失去相互結(jié)合或相互吸引的動力和機會。當前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?；谶@樣的社會事實，基層社會治理的形式和方法必須滿足全體人民對安全、幸福、獲得感的追求。從“楓橋經(jīng)驗”化解矛盾糾紛的實踐看，基層社會的大量糾紛皆是根據(jù)道德、習(xí)俗、習(xí)慣、人情，通過調(diào)解的方式解決的。城市楓橋應(yīng)該在改造人的思想、提高人的素質(zhì)方面做出突破，加強在文體活動、教育服務(wù)、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、權(quán)益維護、污染防治等民生領(lǐng)域的制度支撐和建設(shè)保障，為個體人際交往提供培養(yǎng)有序社會關(guān)系的環(huán)境，從情感和文化認知上拉近人與人之間的社會關(guān)系，確保基層社會關(guān)系的和諧有序。情感具有共同體的特性，通過象征形式和集體形式蔓延傳播。我國傳統(tǒng)的血緣、鄉(xiāng)土、地緣關(guān)系中維系著濃厚的情感依賴和情感寄托，城市社區(qū)基層治理需要在行政人員、社會組織負責(zé)人、居委會主任、業(yè)委會主任、物業(yè)管理人員等多元主體中挖掘具有區(qū)域特色的集體記憶，因為“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)了共同體情感的生成，是一種共同體成員在不斷地尋找過去與自己或自己親密者產(chǎn)生的跨越時空的對話，以此來重塑他們共同的情感共鳴和集體記憶[14]。

（四）以政策供給為基礎(chǔ)，實現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”的制度性轉(zhuǎn)變

社會治理創(chuàng)新本身也需要治理，制度化是這一治理的重要路徑。制度是約束人們行動的規(guī)則集合，規(guī)范的制度資源能夠破除基層政權(quán)內(nèi)卷化問題，有效地利用法治思維和法律文化來消解和釋化復(fù)雜多變的城市糾紛?！皸鳂蚪?jīng)驗”不單單是一個領(lǐng)域的經(jīng)驗，它已經(jīng)演變成基層社會治理中宏觀的、較為系統(tǒng)的經(jīng)驗集合。制度化的“楓橋經(jīng)驗”并不是指用制度規(guī)范將其固定，而是在總結(jié)“楓橋經(jīng)驗”不同時期都呈現(xiàn)出的相似規(guī)律的基礎(chǔ)上，國家、政府、社會將矛盾和沖突納入制度化解決的軌道，擺脫“楓橋經(jīng)驗”適用的地域性限制，通過創(chuàng)新實現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展，即提高基層社會治理能力的現(xiàn)代化水平。公共事務(wù)跨域化和復(fù)雜化所要求的多元治理主體和權(quán)力的整合，實質(zhì)在于強化頂層設(shè)計，形成整體治理局面，進而打破不同治理主體之間的壁壘，實現(xiàn)多主體的有機協(xié)作與協(xié)同，超越“九龍治水”的集體行動困境[15]。

解決社會矛盾的目的不僅僅在于定紛止爭，更在于發(fā)現(xiàn)社會運轉(zhuǎn)規(guī)律，并對其進行制度上的檢視。鄉(xiāng)村楓橋的內(nèi)部自我成長要與城市外部環(huán)境制度獲得正當性互動以達到制度化的效果。第一，加強制度與規(guī)范的互動融合。黨的十九大為基層社會治理提出明確的發(fā)展思路和政策供給，多元化的社會制度規(guī)范并非僅指法律、道德、習(xí)俗、倫理等規(guī)范的多樣性，還代表了與其相應(yīng)的社會群體的多樣性?！皸鳂蚪?jīng)驗”在化解基層社會糾紛矛盾中“堅持矛盾不上交，就地解決”?！熬偷亍辈粌H是指一個村或者一個地方等特定地理空間，它還特指一定區(qū)域內(nèi)的社會規(guī)范[9]。城市社區(qū)的區(qū)域性規(guī)范缺失，取而代之的是統(tǒng)一制定的法律條文，這類官方制定法需要有大量民間社會制度規(guī)范的協(xié)調(diào)融合才能夠從根源上結(jié)紛止爭?；鶎由鐣卫碇械闹贫扔衅渥陨淼奶攸c，必須立足于地方性知識，立足于當?shù)氐臍v史文化傳統(tǒng)：“如果一種法治、社會管理體制能夠有效地實施，不僅僅是由于其‘權(quán)威的性質(zhì)，還因為與特定法治、社會管理體制相適應(yīng)的價值觀念、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等非正式制度給這種有效的實施提供了社會心理學(xué)的基礎(chǔ)[16]?！币虼?，促進治理制度與規(guī)范的融合，一方面要擴展地方立法以滿足治理需要，另一方面要充實城市社會規(guī)范內(nèi)容。第二，促進制度與組織的互動合作。迪馬吉奧認為，制度化是一種狀態(tài)依賴過程，它通過限制組織的選擇而減少組織的工具理性色彩，使組織實踐獲得規(guī)范認可[17]（p.14）。制度規(guī)范的實施和執(zhí)行要以各類組織為載體，尤其是承擔(dān)管理服務(wù)職能的政治組織。楓橋地區(qū)的各職能部門在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，分工合作，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，而城市楓橋須堅持以基層黨組織為核心，推動政府層級間、部門間職責(zé)權(quán)力的合理配置，認真落實簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)改革的要求，統(tǒng)籌市、街道（社區(qū)）的條塊力量，推進黨—政—經(jīng)—社—民的高度關(guān)聯(lián)，將人民調(diào)解的任務(wù)徹底從人民警察調(diào)解中釋放出來。

五、結(jié)?語

“楓橋經(jīng)驗”在新時代的發(fā)展和表現(xiàn)不應(yīng)僅局限于厘清其在當下特定的社會結(jié)構(gòu)中的內(nèi)在含義或意義，這只是一種對經(jīng)驗的解讀，還要尋找“楓橋經(jīng)驗”在新時代的內(nèi)在適應(yīng)機制，其表達方式必須與其創(chuàng)立時的背景、意義，發(fā)揮效能的社會空間進行對話，實現(xiàn)基層社會治理從城鄉(xiāng)分離向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮制度建設(shè)在社會治理中的根本性和長遠性作用。新時代，堅持發(fā)展創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”，聚焦我國社會主要矛盾的歷史性更迭，是適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟社會高速發(fā)展之需，應(yīng)深入推進鄉(xiāng)村鎮(zhèn)級楓橋向城鎮(zhèn)楓橋、市級社區(qū)楓橋、網(wǎng)絡(luò)楓橋、民族楓橋等的徹底轉(zhuǎn)變。

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[責(zé)任編輯：楊?健]