深化“放管服”改革的重點(diǎn)與方向

戢浩飛

摘 要：當(dāng)前的“放管服”改革取得了重大進(jìn)展，形成了一些經(jīng)驗(yàn)和共識(shí)。 “放管服”改革應(yīng)當(dāng)以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，理順兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，契合機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)需要，展現(xiàn)新的時(shí)代使命。“放管服”改革要適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革凸顯五項(xiàng)核心職能、致力精簡(jiǎn)效能、堅(jiān)持以人民為中心等特點(diǎn)，緊緊圍繞系統(tǒng)化的現(xiàn)代政府職能體系、標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)代服務(wù)政府、智能化的未來(lái)發(fā)展、精準(zhǔn)化的個(gè)性服務(wù)等方向展開，找準(zhǔn)深化改革的最佳切入點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革;機(jī)構(gòu)改革;清單制度;政府職能

中圖分類號(hào)：D630?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2020）01-0046-08

持續(xù)推進(jìn)的“放管服”改革已經(jīng)步入深水區(qū)、敏感區(qū)和高難區(qū)，需要新的舉措、更大決心和勇氣。李克強(qiáng)在2019年全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議上明確提出，要把“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為促進(jìn)“六穩(wěn)”的重要舉措，推動(dòng)“放管服”改革取得更大成效。新形勢(shì)下“放管服”改革如何取得更大進(jìn)展與成效，成為擺在理論界與行政界面前的現(xiàn)實(shí)課題?！胺殴芊备母锊荒軉未颡?dú)斗，需要協(xié)同發(fā)力，亟須相關(guān)改革的配套推進(jìn)。與此同時(shí)，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成為黨中央的戰(zhàn)略決策，當(dāng)前全國(guó)各地正以前所未有的力度推進(jìn)。同為國(guó)家重大改革的組成部分，“放管服”改革與國(guó)家機(jī)構(gòu)改革具有高度的契合性，理順“放管服”改革與機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系，保持兩項(xiàng)改革的協(xié)調(diào)與銜接，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前重大的改革使命。

一、“放管服”改革的共識(shí)

“中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中經(jīng)常運(yùn)用一種‘試點(diǎn)的方法，即允許地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況摸索各種解決問題的方法，成功的地方經(jīng)驗(yàn)會(huì)被吸收到中央制定的政策中，繼而在全國(guó)范圍推而廣之。”[1]無(wú)論是雄安新區(qū)的設(shè)立還是海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，無(wú)論是減稅降費(fèi)還是營(yíng)商環(huán)境的改善，無(wú)論是政企分開還是政社合一，無(wú)論是浙江的“最多跑一次”還是天津的“一枚印章管審批”，都體現(xiàn)了改革的漸近性、探索性和創(chuàng)造性，帶有明顯的實(shí)驗(yàn)主義演進(jìn)特征[2]。

“放管服”改革也遵循實(shí)驗(yàn)主義的路徑，通過(guò)試點(diǎn)的方法，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。特別是浙江、江蘇、貴州等省份大膽探索，扎實(shí)推進(jìn)，取得了重大進(jìn)展，形成了一些共識(shí)。對(duì)這些共識(shí)進(jìn)行提煉歸納，有利于明確改革的方向，深化改革共性的認(rèn)識(shí)，持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革。

一是高度重視政府職能轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能是全面推進(jìn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是貫穿行政管理改革的核心議題[3]，也是推進(jìn)“放管服”改革的重點(diǎn)。概括言之，“放管服”改革劍之所指的就是整個(gè)行政體制的核心與關(guān)鍵——政府職能問題[4]。政府到底應(yīng)當(dāng)履行哪些職責(zé)，如何把職責(zé)履行好，如何讓老百姓滿意，是“放管服”改革的首要問題?！胺拧睆?qiáng)調(diào)政府職能的精簡(jiǎn)，簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府的瘦身;“管”突出政府職能的強(qiáng)化，加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)政府的有效治理;“服”強(qiáng)調(diào)政府職能的目的，優(yōu)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府的歸宿。 “放管服”改革的實(shí)質(zhì)就是解決政府職能的問題，即將政府職能的總量做精、做小，政府職能的履行做強(qiáng)、做好。“政府職能的實(shí)質(zhì)就是處理國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，厘清各自的邊界?！盵5]因此，“放管服”改革就是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，最大限度地釋放市場(chǎng)活力，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。在“放管服”改革過(guò)程中，打造“審批事項(xiàng)最少、法治環(huán)境最優(yōu)、辦事效率最高、營(yíng)商環(huán)境最佳”的政府成為各地的共同追求，集中詮釋了職能轉(zhuǎn)變的真諦。通過(guò)“放管服”改革把該放的權(quán)下放，把該管的事管好，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。

二是普遍采用清單制度。推行權(quán)責(zé)清單是黨中央、國(guó)務(wù)院的重大部署，也是推進(jìn)“放管服”改革的制度保障?！爸贫燃夹g(shù)作為人類相互交往的框架，通過(guò)為人們提供日常生活的規(guī)則來(lái)減少不確定性?！盵6]（pp.4-5）把清單制度與“放管服”改革密切結(jié)合，是“放管服”改革順利推進(jìn)的制度保障。只有通過(guò)制度驅(qū)動(dòng)，“放管服”改革才能獲得持久的動(dòng)力。因此，清單制度是推進(jìn)“放管服”改革的標(biāo)志性舉措，也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵抓手。為了明晰政府職能，政府必須以清單的形式，將宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能具體化?！叭嫱菩袡?quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，使政府‘法有授權(quán)必須為‘法無(wú)授權(quán)不可為，企業(yè)主體‘法無(wú)禁止即可為，為深化‘放管服改革，推進(jìn)行政體制改革、轉(zhuǎn)職能、提效能，培育良好市場(chǎng)環(huán)境，最大限度便企利民提供強(qiáng)有力保障?！盵7]權(quán)力清單厘清了行政權(quán)的邊界，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行;責(zé)任清單明確了責(zé)任主體、責(zé)任形式等，讓權(quán)力受到社會(huì)監(jiān)督;負(fù)面清單告知受限空間，讓市場(chǎng)主體自由選擇。權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單相得益彰、相互促進(jìn)，是簡(jiǎn)政放權(quán)的重要抓手，更是推行“放管服”改革的制度性回應(yīng)。

三是廣泛運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。“工欲善其事，必先利其器?！被ヂ?lián)網(wǎng)為“放管服”改革提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推進(jìn)“放管服”改革，是我國(guó)“放管服”改革取得重要成效的主要因素[8]?！皬摹殴芊膬?nèi)在要求來(lái)看，‘互聯(lián)網(wǎng)+可以作為其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的承載工具和改革的助推器?！盵9]當(dāng)前，全國(guó)各地按照中央部署、結(jié)合自身特點(diǎn)開展了形式多樣的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等實(shí)踐探索，取得了很大成效。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)是推進(jìn)“最多跑一次” 改革的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐，通過(guò)升級(jí)和完善實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化，達(dá)到了“一窗受理、集成服務(wù)”的創(chuàng)新效果。江蘇的“不見面審批”改革也是利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過(guò)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)破解效率困局，并通過(guò)政策規(guī)定倒逼政府改革[9]。實(shí)踐證明，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)等是“放管服”改革取得成功的關(guān)鍵[10]。從現(xiàn)有“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展情況看，以一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為代表的系列改革舉措都在探索如何以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)觸發(fā)各級(jí)政府“放管服”，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)加油助力[11]。

四是深切回應(yīng)人民關(guān)注。“放管服”改革關(guān)乎民生大計(jì)，關(guān)系人民的切身利益。人民群眾對(duì)“放管服”改革的感受最深，對(duì)應(yīng)當(dāng)改什么、如何改、改的效果如何最有發(fā)言權(quán)。因此，“放管服”改革必須以人民的根本需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，緊緊抓住民生的關(guān)鍵，造福于廣大人民群眾?！啊殴芊母镆笸怀觥畣栴}導(dǎo)向，堅(jiān)持從人民群眾和企業(yè)的切實(shí)所需出發(fā)，從政府部門‘端菜向人民群眾‘點(diǎn)菜轉(zhuǎn)變，最終目的是要激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力?！盵12]推行“放管服”改革以來(lái)，各地在政務(wù)大廳、便民服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建了省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)政務(wù)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)了就近辦、馬上辦、一次辦。為解決企業(yè)的辦證難題，各地積極探索“證照分離”改革，實(shí)行多證合一、聯(lián)審代辦等做法。“從實(shí)踐情況看，這幾年來(lái)‘放管服改革主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，從企業(yè)和群眾反映的突出問題入手，改革力度大，針對(duì)性強(qiáng)，含金量高，市場(chǎng)主體有了更大自主權(quán)，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序有了更大保障，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新更加便利、成本更低?！盵13]無(wú)論是“最多跑一次”改革，還是“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”改革，都著眼于人民群眾的滿意度，通過(guò)提升政府辦事服務(wù)的便民惠民水平，提高人民群眾的滿意度和獲得感。

二、“放管服”改革的理性審視

（一）“放管服”改革與機(jī)構(gòu)改革的契合性

從內(nèi)在邏輯看，機(jī)構(gòu)改革與“放管服”改革具有目標(biāo)的一致性?！胺殴芊备母锏谋举|(zhì)就是轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，合理界定三者的邊界范圍，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)和協(xié)作治理?！耙?yàn)椤诺暮诵氖侵匦陆缍ㄕ?、市?chǎng)、社會(huì)的邊界和相互關(guān)系;‘管的旨向是推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理變革;‘服的目的是提升政府公共服務(wù)能力?！盵4]機(jī)構(gòu)改革不僅僅是機(jī)構(gòu)數(shù)量的變化，更主要的是政府職能的調(diào)整?！皺C(jī)構(gòu)改革以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?，目的是在職能轉(zhuǎn)變所體現(xiàn)的公共價(jià)值理念基礎(chǔ)上，通過(guò)操作化步驟調(diào)整，形成適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所要求的組織架構(gòu)?！盵14]換言之，機(jī)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)就是優(yōu)化政府職能，更好地履職與服務(wù)。故轉(zhuǎn)變政府職能是“放管服”改革和機(jī)構(gòu)改革的核心。因此，應(yīng)當(dāng)把政府機(jī)構(gòu)改革與“放管服”改革結(jié)合起來(lái)[15]。機(jī)構(gòu)改革與“放管服”改革必須著眼于新時(shí)代的宏大場(chǎng)景，找準(zhǔn)政府職能的合理定位，完善理順市場(chǎng)的應(yīng)有空間。就此而言，圍繞政府職能這個(gè)核心，當(dāng)下的機(jī)構(gòu)改革與深化推進(jìn)的“放管服”改革應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致。

（二）“放管服”改革對(duì)機(jī)構(gòu)改革的回應(yīng)性

鑒于“放管服”改革與機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在契合性，兩項(xiàng)改革應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中同步推進(jìn)，保持協(xié)調(diào)回應(yīng)。以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，“放管服”改革應(yīng)當(dāng)契合機(jī)構(gòu)改革的需要，與機(jī)構(gòu)改革保持一致，共同推進(jìn)政府職能優(yōu)化。

首先，機(jī)構(gòu)改革凸顯五項(xiàng)核心職能，“放管服”改革必須以職能的一體化為重點(diǎn)，建構(gòu)系統(tǒng)的職能清單?！氨据啓C(jī)構(gòu)改革就是要回應(yīng)兩個(gè)‘不完全適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效。”[16]在這個(gè)基本目標(biāo)之下，本輪機(jī)構(gòu)改革圍繞職能這個(gè)核心，加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，構(gòu)建職責(zé)明確、運(yùn)行高效、系統(tǒng)完備的職能體系。只有通過(guò)系統(tǒng)設(shè)置，準(zhǔn)確定位、合理分工、增強(qiáng)合力，防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合，才能推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)工作在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下各就其位、各司其職、各盡其責(zé)、有序協(xié)同[17]。適應(yīng)這一形勢(shì)，“放管服”改革應(yīng)保持職能目標(biāo)的一致性，在一體化上下功夫，著力構(gòu)建體系化的職能清單?！傲⒆阌诓煌瑢蛹?jí)政府的特性和不同職能的屬性，明確各級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，進(jìn)而形成細(xì)致的、明確的‘政府職責(zé)配置表?！盵18]系統(tǒng)完備要求政府職能合理適度，自成體系?！氨据啞殴芊母镌谑崂碚毮芏ㄎ簧?，沒有局限于就政府談?wù)?，而是從整個(gè)國(guó)家治理體系的視角，從政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系來(lái)明確政府必須履行的，市場(chǎng)、社會(huì)均難以替代的職責(zé)，是一次重大的突破?！盵19]循此路徑，深化“放管服”改革既要舍棄多余的職能，更要做精核心的職能;既要致力于局部構(gòu)建，更要立足于整體打造?！胺殴芊备母锛纫M(jìn)行科學(xué)的整合，也要強(qiáng)化內(nèi)部的協(xié)作;既要注重標(biāo)準(zhǔn)化操作，也要進(jìn)行規(guī)范化管理。因此，“放管服”改革須整體謀劃和系統(tǒng)推進(jìn)，構(gòu)建科學(xué)、完整的職能體系，提升跨部門、跨層級(jí)的公共服務(wù)。

其次，機(jī)構(gòu)改革追求精簡(jiǎn)效能、事權(quán)優(yōu)化，“放管服”改革必須以優(yōu)化職能為關(guān)鍵，提供高效、優(yōu)質(zhì)的職能保障。從行政實(shí)踐看，在本次機(jī)構(gòu)改革中，不論是中央機(jī)構(gòu)改革還是各地機(jī)構(gòu)改革，核心要義在于優(yōu)化和調(diào)整重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的職能配置，旨在提高整體執(zhí)行力和行政效能。具體來(lái)講，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，將職能相近或業(yè)務(wù)趨同的部門進(jìn)行優(yōu)化整合，提高行政效能。以此為背景，機(jī)構(gòu)改革為“放管服”改革奠定了良好的基礎(chǔ)，從根本上解決了職能配置碎片化的問題，避免了職能交叉、互相扯皮的痼疾，重塑了協(xié)同整體的政府。因此，深化“放管服”改革必須切實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化整合職能流程，動(dòng)態(tài)調(diào)整職能清單，釋放市場(chǎng)空間，保障市場(chǎng)自由。只有通過(guò)優(yōu)化職能這個(gè)關(guān)鍵，政府才能集中精力將核心職能做好、做精。通過(guò)優(yōu)化政府職能，政府應(yīng)當(dāng)從不擅長(zhǎng)、不應(yīng)當(dāng)管的領(lǐng)域中退出來(lái)，更加關(guān)注政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、宏觀指導(dǎo)管理和市場(chǎng)監(jiān)督管理，有效破解政府職能缺位、錯(cuò)位和不到位等問題[20]。

最后，機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持以人民為中心，“放管服”改革必須以為人民服務(wù)為導(dǎo)向，為社會(huì)提供標(biāo)準(zhǔn)、便民化的職能服務(wù)?！?018年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案提出了，機(jī)構(gòu)改革要堅(jiān)持以人民為中心的思想，推動(dòng)了機(jī)構(gòu)改革從工具理性向價(jià)值理性的合理回歸?！盵21]本輪機(jī)構(gòu)改革著眼于滿足人民群眾對(duì)高質(zhì)量服務(wù)的需求，著眼于人民群眾最急迫的突出問題，著眼于更好地保障人民主體地位。為人民群眾提供服務(wù)，既要關(guān)注群眾的長(zhǎng)期需要和利益，又要兼顧短期利益和訴求。適應(yīng)這一時(shí)代需要，“放管服”改革必須致力于標(biāo)準(zhǔn)化、便民化建設(shè)。標(biāo)準(zhǔn)化強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)的權(quán)限、程序和方式等遵循客觀的標(biāo)準(zhǔn)，它要求行政機(jī)關(guān)以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待所有的行政相對(duì)人，提升行政服務(wù)的規(guī)范化。便民化意味著人民群眾辦事方便快捷，它要求提高服務(wù)的智能化水平，提升服務(wù)的精準(zhǔn)化程度。智能化是治理創(chuàng)新的國(guó)際潮流，精準(zhǔn)化是治理現(xiàn)代化的必由之路。深化“放管服”改革必須以人民為中心，簡(jiǎn)企業(yè)和群眾最需要簡(jiǎn)的政，放企業(yè)和群眾最需要放的權(quán)，提供企業(yè)和群眾最需要的服務(wù)，將智能化、精細(xì)化作為實(shí)踐追求，將政府職能進(jìn)行智能化、精細(xì)化的打磨。在“放管服”改革中，必須從地方政府的實(shí)際和治理需求出發(fā)細(xì)化其職能，以高效、低成本、完整地履行其職能為標(biāo)準(zhǔn)[22]。因此，按照“服務(wù)導(dǎo)向”的要求，不斷滿足群眾的訴求，提供標(biāo)準(zhǔn)的、便捷的服務(wù)，是深化“放管服”的重點(diǎn)難點(diǎn)。

三、深化“放管服”改革的方向

當(dāng)下的“放管服”改革，必須以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，按照‘優(yōu)化、協(xié)同、高效的原則，推進(jìn)黨政部門之間的充分協(xié)作，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的合理分工，最終形成合力。

（一）統(tǒng)籌清單制度，構(gòu)建系統(tǒng)化的職能體系

當(dāng)前，清單建設(shè)雖然取得了可喜成績(jī)，但仍處于起步探索階段，需要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革向縱深推進(jìn)。在之前進(jìn)行的“放管服”改革中，清單制度建設(shè)更多地著眼于政府職能的局部構(gòu)建，立足于部門職能角度，單純地就事論事，缺乏從機(jī)構(gòu)改革的視角整體上對(duì)政府職能進(jìn)行系統(tǒng)架構(gòu)。因此，深化推進(jìn)“放管服”改革必須立足于系統(tǒng)論，強(qiáng)化改革的宏觀視角和頂層設(shè)計(jì)，注重改革的整體性與關(guān)聯(lián)性，全盤構(gòu)建布局政府職能體系。具體而言，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)機(jī)構(gòu)調(diào)整需要，以清單為抓手，動(dòng)態(tài)調(diào)整政府職能清單?！胺殴芊备母镒鳛橛袡C(jī)整體，應(yīng)當(dāng)有破有立，有減有加，相輔相成。“放管服”改革必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，加強(qiáng)改革自身各個(gè)部分間以及各部門間的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，從頂層設(shè)計(jì)上防止改革的碎片化，防止清單設(shè)計(jì)的零星化，構(gòu)建層次化、系統(tǒng)性的職能清單體系。系統(tǒng)化的職能清單體系需要從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次進(jìn)行架構(gòu)，廓清政府的應(yīng)有職能清單。

在宏觀層面，從政府職能定位入手，構(gòu)建一級(jí)目錄。政府的職能定位是清單體系的邏輯起點(diǎn)，處于一級(jí)清單的位置?！皼]有政府職能合理的定位，改革的其他方面，如依法行政、政府績(jī)效管理、行政問責(zé)等等，只能成為難以奏效的無(wú)的之矢?！盵23]職能定位主要由經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等組成。這種職能定位具有高度概括性，濃縮了政府職能的精華，涵蓋了職能的應(yīng)有范圍。因此，它處于一級(jí)目錄的位置，是管總的根目錄，是整個(gè)職能體系的核心，也是職能體系的基石。

在中觀層面，以現(xiàn)行法律規(guī)定為切入點(diǎn)，梳理二級(jí)目錄。職權(quán)法定是行政法的基本原理，政府職能只能來(lái)源于法律規(guī)定?，F(xiàn)行法律規(guī)定是清單制度的主要內(nèi)容，處于二級(jí)清單的位置。法律作為國(guó)家法律體系中重要且核心的部分，通過(guò)法律條文將政府職能予以明確化?！胺尚枰獮檎畱?yīng)履行何種職能、通過(guò)何種方式履行職能提供充分、明確的制度安排。”[24]因此，法定職權(quán)構(gòu)成職能體系的內(nèi)核，處于二級(jí)目錄的位置。

在微觀層面，清單制度為重要抓手，科學(xué)量化三、四級(jí)目錄。當(dāng)前推行的具體清單是構(gòu)建清單體系的關(guān)鍵，也是走向精細(xì)化治理的必然要求。通過(guò)微觀的清單目錄，設(shè)計(jì)出三級(jí)、四級(jí)目錄，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理。作為一個(gè)嚴(yán)密的管理制度網(wǎng)，既要規(guī)范政府職能的權(quán)力清單，圍繞行政管理領(lǐng)域和行政行為兩條主線，形成政府權(quán)力的全覆蓋;又要建立獨(dú)立的責(zé)任清單，明晰違法行政的責(zé)任，保障權(quán)責(zé)一致;還應(yīng)當(dāng)重視負(fù)面清單，以否定性列表的形式明確禁入的領(lǐng)域。

（二）推行服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)模式

深化機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是要以新的舉措提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)效能型政府。實(shí)行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，明確服務(wù)主體、公布服務(wù)事項(xiàng)、簡(jiǎn)化服務(wù)流程、規(guī)定服務(wù)時(shí)限、提供規(guī)范場(chǎng)地、制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，有利于提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵措施，也是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的必然要求[25]。推行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，要注重從傳統(tǒng)行政方法向技術(shù)性、系統(tǒng)性、量化性、主導(dǎo)性較強(qiáng)的現(xiàn)代行政方法轉(zhuǎn)變[26]（p.102），明確政府履職服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)?！盁o(wú)論是新組部門，還是未調(diào)整部門，都要把機(jī)構(gòu)改革與‘放管服改革結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，提高效能。”[27]服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)具有重要意義。正如有的學(xué)者所言：“從標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)于法治的作用來(lái)看，有必要將標(biāo)準(zhǔn)化事業(yè)提升到國(guó)家法治戰(zhàn)略的層面上認(rèn)識(shí)。”[28]行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、提供服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，可以有效防范權(quán)力腐敗，提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，對(duì)于建設(shè)服務(wù)型政府具有重要意義。標(biāo)準(zhǔn)化以技術(shù)理性的方式，克服了主觀的隨意性，保障了服務(wù)的公平性。因此，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，既是機(jī)構(gòu)改革的客觀需要，又是人民群眾的現(xiàn)實(shí)要求，更是深化“放管服”改革的發(fā)展方向。具體而言，應(yīng)當(dāng)圍繞以下方面展開。

一是優(yōu)化行政流程目錄，建設(shè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)模式。通過(guò)建立公共服務(wù)事項(xiàng)流程目錄，明確公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，賦予相應(yīng)的編碼，統(tǒng)籌公共服務(wù)事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“同一事項(xiàng)、同一標(biāo)準(zhǔn)、同一編碼”。在行政實(shí)踐中，可以以辦事指南、職權(quán)規(guī)范手冊(cè)為載體，將履行行政職能的辦理時(shí)限、辦理流程、辦結(jié)標(biāo)準(zhǔn)等予以客觀化、標(biāo)準(zhǔn)化，打造“認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不認(rèn)關(guān)系、認(rèn)流程不認(rèn)面孔”的標(biāo)準(zhǔn)模式。

二是抓住行政服務(wù)的重點(diǎn)，推進(jìn)審批標(biāo)準(zhǔn)化改革。行政審批標(biāo)準(zhǔn)是推進(jìn)“放管服”改革的基礎(chǔ)。審批流程再造和標(biāo)準(zhǔn)化是追求審批服務(wù)效率、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的必然要求[29]。通過(guò)統(tǒng)一申請(qǐng)材料、統(tǒng)一審批時(shí)限、統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一審批監(jiān)督等方式，建立行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，真正實(shí)現(xiàn)“無(wú)差別審批、無(wú)差異服務(wù)”。

三是全面兼顧公共服務(wù)事項(xiàng)，打造行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在行政服務(wù)過(guò)程中，引入服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，有利于提高服升服務(wù)水平，提高管理的科學(xué)化。行政審批只是行政服務(wù)中的一部分，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)以行政審批為基礎(chǔ)，推向整個(gè)政府服務(wù)領(lǐng)域。完善的行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系應(yīng)涵蓋工作標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容[30]。

四是注重公共服務(wù)效果，構(gòu)建服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的基本目的在于實(shí)現(xiàn)預(yù)期設(shè)想，達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于企業(yè)和群眾來(lái)講，“放管服”改革的最終效果取決于他們獲得的實(shí)際利益、理想成效。因此，為保證公共服務(wù)的供給質(zhì)量，提高機(jī)構(gòu)改革的效果，必須建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系。

（三）狠抓“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，對(duì)標(biāo)智能化的未來(lái)引領(lǐng)

人工智能技術(shù)突飛猛進(jìn)，人類悄然跨入智能化時(shí)代。在智能社會(huì)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)是最基礎(chǔ)的技術(shù)設(shè)施，它是政府、社會(huì)、市場(chǎng)等主體的基本鏈接工具，也是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效方式[31]。機(jī)構(gòu)改革同樣需要借力互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將智能技術(shù)服務(wù)與政府公共服務(wù)融為一體，利用云計(jì)算整合、使用數(shù)據(jù)信息，從而服務(wù)于政府及非政府組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[32]。但是，應(yīng)當(dāng)看到，“許多中國(guó)地方政府部門推出的網(wǎng)站仍然局限于信息發(fā)布，在線服務(wù)和互動(dòng)交流還有待更大程度的發(fā)展。各個(gè)部門之間的共享、整合和一體化還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，各自為政的現(xiàn)象屢見不鮮”[33]。對(duì)標(biāo)智能化發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)在以下方面重點(diǎn)突破。

一是加強(qiáng)技術(shù)基礎(chǔ)建設(shè)，供給改革技術(shù)紅利。將現(xiàn)實(shí)社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施與虛擬社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施公共建設(shè)功能高度地融合統(tǒng)一，更加注重支撐智能社會(huì)運(yùn)行的共性技術(shù)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮政府創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)基本功能性作用，在量子通信、萬(wàn)物互聯(lián)、空間網(wǎng)絡(luò)、超級(jí)計(jì)算、人工智能以及智能能源、智能生態(tài)、智能城市等領(lǐng)域長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計(jì)、推進(jìn)實(shí)施[31]。

二是加大數(shù)據(jù)資源共享力度，適應(yīng)數(shù)字時(shí)代發(fā)展。政府應(yīng)通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)主動(dòng)將保存、制作和梳理的公共數(shù)據(jù)及時(shí)向公眾公布與共享，讓企業(yè)和個(gè)人充分利用數(shù)據(jù)資源進(jìn)行創(chuàng)新。這充分說(shuō)明，政府必須尊重?cái)?shù)據(jù)，讓數(shù)據(jù)說(shuō)話，讓數(shù)據(jù)做主[34]。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)養(yǎng)成一種“用數(shù)據(jù)說(shuō)話，依數(shù)據(jù)決策，以數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的行政習(xí)慣，系統(tǒng)梳理公共數(shù)據(jù)資源，定期進(jìn)行數(shù)據(jù)發(fā)布，制定公開數(shù)據(jù)的時(shí)間表和任務(wù)書。

三是突出服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障功能，將智能經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)與政府公共服務(wù)有機(jī)融合，優(yōu)化智能服務(wù)平臺(tái)，延伸智能服務(wù)領(lǐng)域。“放管服”改革是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，有利于產(chǎn)業(yè)政策和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)分析經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，讓數(shù)據(jù)成為創(chuàng)新的支撐，有效引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，抑制產(chǎn)能過(guò)剩，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強(qiáng)化宏觀指導(dǎo)。

四是提升智能化監(jiān)管水平，強(qiáng)化政府職能體系。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高速發(fā)展的當(dāng)下，要充分發(fā)揮智能監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展需要?！啊ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)既要著眼于原有五大職能的固化，亦須重塑政府部門橫縱貫通、跨部門跨層級(jí)跨系統(tǒng)跨地域業(yè)務(wù)高效協(xié)同、數(shù)據(jù)資源流轉(zhuǎn)通暢、網(wǎng)上服務(wù)一張網(wǎng)供給、社會(huì)治理精細(xì)運(yùn)轉(zhuǎn)、決策支撐精準(zhǔn)高效、基礎(chǔ)保障安全可管可控的政府組織新格局?！盵35]

（四）聚集熱點(diǎn)難點(diǎn)，瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)化的服務(wù)

機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持以人民為中心，以人民群眾關(guān)心的事情為重點(diǎn)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向。從開展細(xì)顆粒物檢測(cè)、關(guān)注霧霾到實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，提升了人民的生活質(zhì)量。從留意食品安全和解決房?jī)r(jià)高、上學(xué)難、物價(jià)高問題到提高災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力，確保了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，“放管服”改革要在解決問題上下功夫，做到目標(biāo)任務(wù)要抓實(shí)、精準(zhǔn)落地要抓實(shí)、探索創(chuàng)新要抓實(shí)、跟蹤問效要抓實(shí)、機(jī)構(gòu)保障要抓實(shí)[36]。政府職能的履職標(biāo)準(zhǔn)要從粗放式的“大水漫灌”向個(gè)性化的“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變。“按照精細(xì)化管理原則和要求管理政府職能，是現(xiàn)代政府治理的趨勢(shì)，是政府管理實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化、法治化、高效化的直接有效途徑?！盵37]“放管服”改革必須強(qiáng)化問題意識(shí)，“從制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最突出的共性問題入手，從人民群眾反映最強(qiáng)烈的共性問題入手，確定深化改革的重點(diǎn)、措施和路徑”[38]，精準(zhǔn)對(duì)焦社會(huì)需求。

一是調(diào)查社會(huì)需求，問需于民。社會(huì)需要什么，老百姓最關(guān)心什么，這些問題需要深入社會(huì)第一線，不能閉門造車，主觀臆想。政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，可以通過(guò)召開座談會(huì)、聽證會(huì)、懇談會(huì)等方式，廣泛征求行政相對(duì)人、企業(yè)家、同行專家、社會(huì)組織、民眾等意見[39];也可以深入農(nóng)村、社區(qū)等基層一線，了解社情民意、做好調(diào)查研究，向群眾學(xué)習(xí)并問計(jì)于群眾[40]。

二是分析社會(huì)需要，應(yīng)需于民?！按髷?shù)據(jù)的核心在于預(yù)測(cè)?！盵41]（p.207）智能化技術(shù)為“放管服”改革的精準(zhǔn)化發(fā)展提供了技術(shù)基礎(chǔ)，應(yīng)以循數(shù)治理為導(dǎo)向，在對(duì)各類大數(shù)據(jù)挖掘分析的基礎(chǔ)上，在服務(wù)需求甄別、服務(wù)提供、服務(wù)評(píng)價(jià)、監(jiān)管體系完善等方面進(jìn)一步創(chuàng)新治理工具[42]，提高“放管服”改革的精準(zhǔn)度。通過(guò)綜合搜集政務(wù)咨詢投訴平臺(tái)、政務(wù)網(wǎng)群眾留言、民意調(diào)查專欄、政府熱線等服務(wù)信息，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析，研判歸納社會(huì)的需求，找準(zhǔn)群眾的需要。立足于群眾的需求，按照占比情況進(jìn)行分門別類，精準(zhǔn)配置服務(wù)資源，探索個(gè)性化服務(wù)方式，提供優(yōu)質(zhì)精準(zhǔn)的服務(wù)。為實(shí)施有效的監(jiān)管，應(yīng)建立統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)，精準(zhǔn)下達(dá)執(zhí)法任務(wù)，精準(zhǔn)實(shí)施執(zhí)法檢查，統(tǒng)一監(jiān)管程序。

三是追蹤反饋效果，精準(zhǔn)評(píng)價(jià)服務(wù)效果。精準(zhǔn)服務(wù)的關(guān)鍵在于服務(wù)的效果達(dá)到人民群眾的滿意。對(duì)服務(wù)效果的精準(zhǔn)評(píng)價(jià)是衡量精準(zhǔn)服務(wù)能力和質(zhì)量的重要方式。“結(jié)合社區(qū)居民需求和服務(wù)績(jī)效，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)化供給情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，是檢驗(yàn)城市社區(qū)公共服務(wù)供給效果的重要路徑，也是改進(jìn)和優(yōu)化公共服務(wù)供給方式的保障。”[43]應(yīng)通過(guò)引入服務(wù)當(dāng)事人、基層黨組織、社區(qū)居委會(huì)、第三方組織等多方參與，對(duì)公共服務(wù)的水平和質(zhì)量進(jìn)行精確評(píng)價(jià)，開展公開評(píng)議制度，保障服務(wù)的有效性。

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[責(zé)任編輯：張英秀]