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    政府職能轉(zhuǎn)變視角下的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革趨勢探究

    2016-04-08 09:15:44許志行
    2016年8期
    關(guān)鍵詞:政府職能轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)改革

    許志行

    摘 要:自1982年以來,我國七次較大規(guī)模的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革都是圍繞“轉(zhuǎn)變政府職能”進(jìn)行的。從“轉(zhuǎn)變政府職能”的視角下,國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出的趨勢:從改革方式上說機(jī)構(gòu)合并削減的量化余地減小,優(yōu)化比重增加;從改革內(nèi)容上說機(jī)構(gòu)改革更加重視公共服務(wù)和社會(huì)管理職能;從改革的效果上說權(quán)力劃分和整合后的決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制越來越完善。

    關(guān)鍵詞:政府職能轉(zhuǎn)變;機(jī)構(gòu)改革;趨勢探究

    一、 政府職能轉(zhuǎn)變與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系

    “一國的經(jīng)濟(jì)制度確定后,政府功能的發(fā)揮便會(huì)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生極其重要的影響,這種影響的效果取決于政府的職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要。這就涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變問題”[1]。“政府職能”的概念在1986年引入我國,首次正式提出是在中央“關(guān)于第七個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告”中。自此,我國國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革始終圍繞“政府職能轉(zhuǎn)變”進(jìn)行。然而“政府職能”理論的缺乏、職能缺乏準(zhǔn)確認(rèn)識和定位導(dǎo)致我國國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革長期陷入“精簡—膨脹—精簡—膨脹”的不良循環(huán)。直到90年代中期,學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界才對政府該做什么,不該做什么的重大問題基本達(dá)成共識。1998年,九屆人大一次會(huì)議明確政府職能為宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、公共服務(wù)。2004年《政府工作報(bào)告》中完善了政府職能,即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。至此,“我國政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了從被動(dòng)到主動(dòng),從不自覺到自覺,從偏重經(jīng)濟(jì)職能到全面轉(zhuǎn)變職能,從就事論事的解決政府職能錯(cuò)位、越位、缺位問題到以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的過程”[2]。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革也有了方向,但是“對于每項(xiàng)具體政府職責(zé)的執(zhí)行主體、監(jiān)督主體、執(zhí)行程序等還缺乏細(xì)節(jié)性的研究,許多說法過于原則,彈性有余,沒有解決某項(xiàng)職責(zé)由政府中的誰去做的問題”[3]。

    二、 國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的趨勢

    客觀地說,機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變之間的關(guān)系在我國歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中反映的都不是很直接,但是它卻體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)改革的方方面面,如改革的方式、改革的內(nèi)容、改革的效果等。

    (一)從改革方式來看:機(jī)構(gòu)合并削減的量化余地減小,優(yōu)化比重增加

    政府職能的發(fā)揮以國家機(jī)構(gòu)為載體,而國務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量的變動(dòng)也是政府職能轉(zhuǎn)變的外在表現(xiàn)。1982年來的七次機(jī)構(gòu)改革側(cè)重點(diǎn)有所不同,但機(jī)構(gòu)的合并削減貫穿始終。同時(shí),我國國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革合并削減的量化余地逐漸減小,中央對機(jī)構(gòu)削減的力度與數(shù)量的控制越來越謹(jǐn)慎,因?yàn)榻?jīng)過歷次改革,國務(wù)院整體機(jī)構(gòu)格局基本定型。

    機(jī)構(gòu)量化削減的余地減小,隨之而來的是政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出:“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程,完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”。以藥監(jiān)局為例,1998年根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置》的通知,在國家醫(yī)藥行政部門和藥政部門的基礎(chǔ)之上組建國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國家藥品監(jiān)督管理局,除原職能外,并負(fù)責(zé)食品、保健品、化妝品的管理;2008年根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,國家藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理,明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故責(zé)任。2013年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中,組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局,不再保留國家食品藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的國務(wù)院食品安全辦事處,但是保留了國務(wù)院食品安全委員會(huì)。盡管國務(wù)院食品安全委員會(huì)的具體工作由國家食品藥品監(jiān)督管理總局來承擔(dān),但是并沒有因此被削減,是因?yàn)樵谑称奉I(lǐng)域中,國家食品藥品監(jiān)督管理總局并不能把所有的食品管理過程中的任務(wù)都包含進(jìn)來,比如說農(nóng)產(chǎn)品的安全質(zhì)量問題是農(nóng)業(yè)部的職責(zé)范圍。另外,對于一些食品安全問題中涉及刑事方面的案件,需要公安部門介入。對于這些跨部門的方方面面的運(yùn)行關(guān)系都需要一個(gè)機(jī)制來進(jìn)行協(xié)調(diào),而這正是國務(wù)院食品安全委員會(huì)存在的考慮。

    (二)從改革內(nèi)容來看,機(jī)構(gòu)改革更加重視公共服務(wù)和社會(huì)管理職能

    自2003年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革提出加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)督體制建設(shè)后,政府職能開始關(guān)注民生建設(shè),其背后的原因有二:

    1.“服務(wù)型政府”理念的興起

    “服務(wù)型政府”是相對于“傳統(tǒng)管制型”政府而言的,后者的理念停留在“官本位、政府本位、權(quán)力本位”的基礎(chǔ)上,而前者是“民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位”的思想,即政府權(quán)力來自于人民,政府必須全心全意為人民服務(wù),實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化?!胺?wù)型政府”要求政府職能是有限的,厘清政府和社會(huì)的職責(zé)界限,政府還權(quán)去社會(huì),還權(quán)于市場。2003年11月,中國行政管理學(xué)會(huì)年會(huì)的專家們一致認(rèn)為建設(shè)服務(wù)型政府是政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題。2005年全國人大十屆三次會(huì)議上把“建設(shè)服務(wù)型政府”的理念寫入政府工作報(bào)告,黨的十七大、十八大報(bào)告分別提出了建設(shè)服務(wù)型政府的任務(wù)。

    2.社會(huì)事件的推動(dòng)

    2003年以來的SARS的爆發(fā)、手足口病疫情的發(fā)生、甲型H1N1的肆虐都嚴(yán)重沖擊了我國的公共衛(wèi)生體系,使得政府不得不反思其公共服務(wù)和社會(huì)治理職能的發(fā)揮。隨后2008年南方雪災(zāi)、汶川地震、膠濟(jì)撞車、三鹿奶粉案件、襄汾潰壩等事件為我國的食品安全衛(wèi)生和公共安全敲響了警鐘。近兩年的“全國霧霾”環(huán)境污染問題和弱勢群體的顯性化問題的出現(xiàn),也促使政府將更多的目光投向公共服務(wù)和社會(huì)治理職能上面來。2014年3月1日昆明火車站的嚴(yán)重暴力恐怖事件更是暴露了我國政府公共服務(wù)和公共安全體制方面的不足,政府由重經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管職能向兼顧公共服務(wù)和社會(huì)治理職能已經(jīng)迫在眉睫。

    (三)從改革的效果來看,權(quán)力劃分和整合后的決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制越來越完善

    權(quán)力劃分不當(dāng)、職能交叉與扯皮、部門分割、資源分散與浪費(fèi)等是我國政府管理問題的各種體現(xiàn),“多個(gè)部門管不了一頭豬,一個(gè)面包,一個(gè)井蓋”“各說各的話,各唱各的調(diào),好事都要管,壞事都要推”的現(xiàn)象更是屢見不鮮。因此,在政府內(nèi)部科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)和有效配置職權(quán),建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)決策相對集中、執(zhí)行專業(yè)高效、監(jiān)督有力到位成為我國當(dāng)前深化行政體制改革的中心任務(wù)。

    相對于西方國家的“三權(quán)分立”,我國的權(quán)力制約有自己的獨(dú)特發(fā)展歷程和特點(diǎn)。黨的十六大后我國在探索權(quán)力制約方面取得了一些進(jìn)展,提出要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督,按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革;黨的十七大報(bào)告指出“要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”;黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào),確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。如果西方的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是重“分立制約”,那么我國便是重“制約協(xié)調(diào)”,而且我國的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的形成是遵循“制約——協(xié)調(diào)——既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的路徑發(fā)展的。

    結(jié)語

    我國改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū),需要解決的問題格外艱巨,都是難啃的硬骨頭,亟需在完善頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上一鼓作氣。但是,我們也要避免在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤,膽子要大、步子要穩(wěn),敢于啃硬骨頭,敢于涉險(xiǎn)灘,敢于向積存多年的頑瘴痼疾開刀,切實(shí)做到改革不停頓、開放不止步。(作者單位:四川大學(xué))

    參考文獻(xiàn):

    [1] 束錦. “深化行政管理體制改革 推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”研究綜述[J]. 云南社會(huì)科學(xué),2008,03:31-35.

    [2] 唐鐵漢. 我國政府職能轉(zhuǎn)變的成效、特點(diǎn)和方向[J]. 國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007,02:10-13.

    [3] 朱光磊. 中國政府職能轉(zhuǎn)變問題研究論綱[J]. 中國高校社會(huì)科學(xué),2013,04:145-155.

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