公共環(huán)境決策中公眾參與的實現(xiàn)路徑

晏明科

摘 要：公共環(huán)境決策中公眾參與對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和提升公共環(huán)境決策的民主性和科學性有重大意義。我們應(yīng)從鼓勵、支持非政府環(huán)保組織的發(fā)展和完善信息公開制度兩個方面入手，完善公共環(huán)境決策中公眾參與法律保障制度。

關(guān)鍵詞：環(huán)境決策；公眾參與；共識會議

公共環(huán)境決策作為行政決策體系中的重要一環(huán)，近年來在政府行政決策中扮演的角色得到了廣泛的認可，然而，問題也隨之進入了公眾的視野。我們發(fā)現(xiàn)，公眾參與在實際運行中存在著諸于政府對公眾參與決策的理念認識不夠、形式隨意性和工具化、缺乏保障制度等問題。這也是本文擬完善和解決的問題，如何完善公共環(huán)境決策中公眾參與的保障制度？

一、 公共環(huán)境決策中公眾參與的意義

（一） 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

長期以來，政府推行公共治理奉行管理主義模式，任何政策從制定到實施實行單向路線，政府通過命令、強制、要求等方式推行政策，公眾只能被動地執(zhí)行，治理方式上缺乏多元化的交互治理路徑。公眾參與作為一種新型的治理方式自上世紀90年代興起，在行政決策的形成—實施中發(fā)揮了傳統(tǒng)管制模式無法比擬的優(yōu)勢，以至于“無論是政治家，還是利益相關(guān)者都認為，沒有參與民主的政策制定模式是不正當、無效和不民主的”。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，公眾參與是不可缺少的一環(huán)，唯此，國家治理才能從一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。

（二） 提升公共環(huán)境決策的民主性、科學性

任何行政決策都包含有其內(nèi)在的利益沖突性，這些利益是多方位、多層次、多向度的，特別是環(huán)境行政決策，不僅包含了公眾的物質(zhì)利益，更涉及社會倫理價值問題（如公平、正義等），如環(huán)境問題要處理好代際正義，不能竭澤而漁，“人們沒有理由在純粹時間偏愛的基礎(chǔ)上輕視未來的福利”[1]。處理這些沖突不能單純依靠政府，需要借助公眾參與來實現(xiàn)，政府和公眾通過一定的形式各自表達自己的利益訴求，公眾可以從不同的角度闡述環(huán)境問題，提供完全不同于專家學者的視角，同時也能提供政府所需掌握的信息，為決策提供科學化依據(jù)。

二、完善公共環(huán)境決策中公眾參與法律保障制度的建議

（一） 鼓勵、支持非政府環(huán)保組織的發(fā)展

工業(yè)文明帶來了飛速發(fā)展的經(jīng)濟，與此同時，西方國家非政府環(huán)保組織也開始大量出現(xiàn)，它們的作用主要表現(xiàn)在兩個方面：一是進行環(huán)保宣傳，二是影響環(huán)境決策和立法。反觀我國，自1994年我國第一個民間環(huán)保組織—中國文化書院綠色文化分院（簡稱“自然之友”Friends of Nature）正式注冊成立以來，目前已經(jīng)有3000多個非政府環(huán)保組織，在影響環(huán)境決策方面取得了一定成效，但關(guān)鍵問題在于，我國非政府環(huán)保組織面臨著資金少、登記困難、人力資源匱乏和活動單一等問題。

為破解非政府環(huán)保組織的上述困境，我們認為，應(yīng)當做出以下努力。第一，寬松登記條件。根據(jù)1998年頒布施行的《社會團體登記管理條例》，成立社會團體必須具備有一定的會員和資金條件，而作為非政府環(huán)保組織，這兩個條件本身就是其瓶頸所在，基于其公益性和環(huán)保性，應(yīng)當在資金和會員方面寬松其登記條件，為其發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。第二，拓寬資金來源。政府應(yīng)當鼓勵企業(yè)和個人積極捐助非政府環(huán)保組織，積極宣傳其在環(huán)境保護中的作用，引導社會各界投入環(huán)保事業(yè)；環(huán)保組織應(yīng)當適時發(fā)起諸于環(huán)保捐助的活動，努力拓寬自身資金來源。

（二） 完善環(huán)境信息公開制度

環(huán)境信息是公眾參與的基礎(chǔ)條件，亦是公民環(huán)境知情權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容，作為一項權(quán)利，其權(quán)能的實現(xiàn)需要政府信息公開義務(wù)的履行，換言之，“環(huán)境知情權(quán)主體所主張的在多數(shù)情況下正是行使公權(quán)力的國家行政機關(guān)自身的職責或者義務(wù)所要求的”[2]。長期以來，政府作為掌控環(huán)境信息的“壟斷機構(gòu)”，因管理模式的慣性思維和追求政績的考慮，對環(huán)境信息公開一直存在排斥和阻礙的心理，阻塞了公民獲取信息的通道。2008年《信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》正式實施，規(guī)定了信息公開的原則、范圍、方式和程序等，為公眾獲取環(huán)境信息提供了制度化保障，但其中凸顯的問題也頗為引人關(guān)注，主要表現(xiàn)在一下兩個個方面：第一，公開信息缺乏完整性和便民性?！掇k法》中列舉了政府和企業(yè)應(yīng)當公開的環(huán)境信息，但政府出于權(quán)力尋租的目的“僅僅公布眾所周知的信息，如有關(guān)法律法規(guī)，但對于直接的規(guī)劃環(huán)評等內(nèi)容卻不愿公開”[3]。第二，信息公開的范圍的不確定性。《辦法》第十二條規(guī)定：環(huán)保部門不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府環(huán)境信息。但并未對國家秘密和商業(yè)秘密作出明確性規(guī)定，給予行政機關(guān)相當大的自由裁量權(quán)，公開與否都能給出其“合理化解釋”。針對上述兩個不足之處，我們認為，強化政府的服務(wù)行政理念，在主動公開和申請公開中全面準確的公開環(huán)境信息，將公眾參與和環(huán)境信息公開有效銜接。另外，非政府環(huán)保組織擁有詳實的環(huán)境檢測數(shù)據(jù)，對完善政府信息的準確性和全面性有很大的作用，因此，在實踐中政府應(yīng)當合理及時運用非政府組織掌握的環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。（作者單位：湘潭大學法學院）

參考文獻：

[1] [美]約翰.羅爾斯著，何懷宏等譯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2011：225.

[2] 孔曉明. 環(huán)境知情權(quán)概念辨析[J]. 齊魯學刊，2008，（2） ：102.

[3] 于現(xiàn)忠.我國環(huán)境信息公開制度及其完善[J].云南行政學院，2012，（2）.