制度變遷視角下我國行政審批制度改革困境分析及其應(yīng)對

楊杉杉

摘 要：行政審批制度改革是政府為了更好地協(xié)調(diào)自身和市場、社會等多方利益主體的關(guān)系，而對內(nèi)部體制和工作方式的進(jìn)行的重大變革。本文以制度變遷為研究視角，解釋我國行政審批制度改革的原因；并分析當(dāng)前我國行政審批制度改革的困境，建構(gòu)使行政審批制度改革有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的目標(biāo)路徑。

關(guān)鍵詞：制度變遷；行政審批制度；政府職能轉(zhuǎn)變；路徑設(shè)計(jì)

隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日益深化，行政審批制度的弊端日顯端倪，成為制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“制度性瓶頸”。行政審批改革以來，國務(wù)院共取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目3528項(xiàng)，占原有總數(shù)的80%[1]。同時(shí)各地政府在行政審批改革實(shí)踐中進(jìn)行了重大創(chuàng)新，如政府行政審批服務(wù)中心的集中式審批、網(wǎng)上審批、審批代辦制等。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)推動下，政府簡政放權(quán)進(jìn)度會進(jìn)一步加快，政府的審批項(xiàng)目數(shù)量會大大減少。

一、行政審批制度變遷的因素分析

任何一項(xiàng)制度的變遷都是由一些特定的行動主體在諸多正式制度或非正式規(guī)則的影響下，基于自身和外部利益的反復(fù)博弈以及變遷成本和收益的比較，以漸進(jìn)式或突變式進(jìn)行的。

（一）行政審批制度變遷主體因素分析。行政審批改革有兩個(gè)行動主體，即初級行動主體（行政審批改革的需求者，如企業(yè)、公民、社會組織等）和次級行動主體（主導(dǎo)行政審批改革的政府）。對新制度的需求都起源于對現(xiàn)有制度安排下無法獲得自身利益的更大規(guī)模的增加而產(chǎn)生的，對提高自身利益的強(qiáng)烈要求會驅(qū)使某一群體的社會成員去改變現(xiàn)有的制度安排[2]。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，僵化的行政審批方式不能滿足企業(yè)、公民等主體的利益表達(dá)需求，這些主體對舊有制度的不滿足渴望于更有效率的新制度的確立，基于降低交易成本和自身利益最大化的考慮，他們就會推動誘致性的制度變遷。擁有行政審批權(quán)的政府在其他利益主體的影響下會對當(dāng)前的行政審批制度進(jìn)行反思和變革，當(dāng)舊制度弊端凸顯、現(xiàn)有知識和技術(shù)水平允許、制度變遷收益大于變遷成本等條件達(dá)到后，權(quán)力的擁有者會主動推行強(qiáng)制性制度變遷。

（二）行政審批制度變遷動力因素分析。我國傳統(tǒng)的行政審批制度與日益發(fā)展完善的市場經(jīng)濟(jì)體制的不協(xié)調(diào)所造成的制度失衡是變遷的內(nèi)在動力因素。在西方新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、治理理論和西方國家政府行政改革的實(shí)踐影響下，政府領(lǐng)導(dǎo)者的行政審批觀念會轉(zhuǎn)變，加上政治經(jīng)濟(jì)體制的改革推動和科學(xué)技術(shù)的作用，行政審批制度變遷就會自然而然的發(fā)生了。

我國行政審批制度改革以漸進(jìn)式政府主導(dǎo)型進(jìn)行，歷經(jīng)理論指導(dǎo)-地方試點(diǎn)-經(jīng)驗(yàn)總結(jié)-全國推廣的過程，并合理協(xié)調(diào)審批前后各主體的利益關(guān)系，降低了實(shí)施成本和摩擦成本，為行政審批改革的順利推進(jìn)奠定了良好基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前我國行政審批制度改革的困境及原因分析

十八屆三中全會提出的“市場在社會資源配置中起決定性作用”目標(biāo)吹響了全面深化改革的號角，審批制度改革進(jìn)入到“深水區(qū)、攻堅(jiān)期”，剩下全是“難啃的骨頭”，當(dāng)前我國行政審批制度改革面臨巨大的困境。

（一）有效制度供給不足。有效審批制度供給不足是指對新行政審批制度的需求早已產(chǎn)生，但新制度的供給遲遲未能實(shí)現(xiàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于制度需求。供給不足的行政審批制度安排主要是社會性審批中，主要表現(xiàn)為社會領(lǐng)域中審批不足或?qū)徟ъ`的兩種情況。一是因?yàn)樯鐣詫徟?xiàng)目是對規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)勞動者和消費(fèi)者健康和安全、環(huán)境保護(hù)和維持社會公共秩序等方面有著不可替代的作用，但在執(zhí)行者的短期目標(biāo)之外。因而成為行政審批制度改革中削減的項(xiàng)目之一，即便保留下來，在具體的執(zhí)行過程中，執(zhí)行者也缺乏從嚴(yán)執(zhí)法的動力和積極性，或者在執(zhí)行過程中為了追求自身效用最大化而偏離行政審批政策的既定目標(biāo)，使得已有的審批政策失效。二是我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的時(shí)期，是一個(gè)新舊制度交替的過程，舊制度不能適應(yīng)當(dāng)今的社會環(huán)境而不斷地瓦解，新制度的供給受到制度環(huán)境、創(chuàng)新主體成本收益對比等主客觀條件的約束，因此，相對于制度需求而言，制度供給存在一個(gè)滯后問題。

（二）無效制度供給過剩。轉(zhuǎn)型期我國行政審批制度供給相對于社會對制度的需求而言是多余的，具體地說是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的一些過時(shí)的、無效的行政審批制度仍然在運(yùn)行，或者是新的無效制度不斷地“出臺”，嚴(yán)重影響了資源的有效配置，約束了市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中行為主體自由合理的選擇，成為經(jīng)濟(jì)增長的羈絆力量。一方面，作為規(guī)制對象之一的“特殊利益集團(tuán)”有著強(qiáng)烈的對“過剩”審批制度的需求。既得利益集團(tuán)為維護(hù)其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所獲得的特權(quán)，往往通過各種手段如游說、求情、結(jié)盟、尋租等尋求規(guī)制機(jī)構(gòu)對其壟斷地位的保護(hù)，進(jìn)而構(gòu)成了市場化改革進(jìn)程中的阻礙力量，使得符合市場經(jīng)濟(jì)體制要求的行政審批制度不能建立或有效運(yùn)行。另一方面，政府在行政審批制度變遷中有著信息和權(quán)力優(yōu)勢，他們從自身利益最大化的動機(jī)出發(fā)，有著提供“過剩”行政審批制度的偏好和能力[3]。

（三）制度變遷動力不足。制度需求者利益訴求的復(fù)雜性、既得利益集團(tuán)的阻擾、制度供給者的意愿不強(qiáng)、能力不足及對改革成本和收益預(yù)期的不確定性等因素造成了制度變遷的動力不足，政府職能轉(zhuǎn)變難、政府部門利益的協(xié)調(diào)難等問題加大了制度變遷的實(shí)施成本和摩擦成本，使行政改革難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

三、破解行政審批制度改革鎖入效應(yīng)的路徑設(shè)計(jì)

我國行政審批制度變遷遵循“政府主導(dǎo)型”和“漸進(jìn)變遷”的發(fā)展路徑，取得了初步的制度收益。但在改革過程中這兩種路徑依賴特性得到了自我強(qiáng)化，使制度鎖定在一種狀態(tài)—即改革處于一種僵滯時(shí)期，既得利益集團(tuán)對改革的阻力很大，使改革難以突破，行政審批制度進(jìn)入了效益遞減的軌道。鎖入效應(yīng)的產(chǎn)生是由于制度矩陣具有報(bào)酬遞增的特性，而這種特征是從組織對其所由而生的制度框架以及衍生于制度的網(wǎng)絡(luò)外部性的依賴中產(chǎn)生的[4]。要破解行政審批改革的鎖入效應(yīng)，政府應(yīng)以更大的智慧和勇氣去構(gòu)建新的行政審批改革路徑。

（一）深化政府職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)制度變遷意愿。在新形勢新背景下政府要理順自身與市場、社會、公民間的關(guān)系，深化自身職能轉(zhuǎn)變，去除自身利益觀念的羈絆和沖破既得利益集團(tuán)的阻礙，勇于向自身不合理的部分開刀，增強(qiáng)行政審批的服務(wù)意識、法治意識、責(zé)任意識。在不完善的現(xiàn)實(shí)政府和不完善的市場，建立一種有效的選擇和協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)資源配置的經(jīng)濟(jì)合理性原則和交易成本最小化原則，努力探尋政府與市場的均衡點(diǎn)，有效解決個(gè)體理性與集體理性之間的沖突[5]。

（二）創(chuàng)新行政審批方式，增強(qiáng)制度供給能力。我們可以借鑒他國政府行政審批的運(yùn)行機(jī)制和本國地方政府行政審批的有效方式，如集中審批機(jī)制、政策協(xié)調(diào)機(jī)制、自監(jiān)管及準(zhǔn)監(jiān)管機(jī)制、審計(jì)問責(zé)制、審批代辦制等。同時(shí)建立一站式服務(wù)、統(tǒng)一在線平臺、行政審批清單、免審行動清單、環(huán)境審批影響力評估和政府采購瘦身流程等個(gè)性化、精細(xì)化、制度化和規(guī)范化工具[6]，通過新型行政審批方式的組合運(yùn)用來增強(qiáng)新制度安排的能力。

（三）建立綜合變遷機(jī)制，降低制度變遷成本。突進(jìn)式制度變遷具有實(shí)施成本低、摩擦成本高的特點(diǎn)，而漸進(jìn)式制度變遷具有實(shí)施成本高、摩擦成本第的特點(diǎn)，所以政府在推行行政制度變遷時(shí)，應(yīng)分項(xiàng)目分時(shí)段的綜合運(yùn)用這兩種變遷方式。同時(shí)，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好初級行動主體間和政府內(nèi)部之間的利益，在社會變革的過程中，讓出一部分社會資源的產(chǎn)權(quán)以供弱勢群體尋租，可以降低制度變遷的摩擦成本，有利于制度的進(jìn)化過程順利進(jìn)行。

行政審批制度改革的復(fù)雜性、重要性決定了它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了需要作為制度供給者的政府的頂層設(shè)計(jì)和逐步落實(shí)，更需要作為制度需求者的非政府組織的參與推動。

（作者單位：延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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