新時代的機構(gòu)編制管理：戰(zhàn)略定位、辯證關(guān)系與改革路徑

楊志云

摘 要：機構(gòu)編制管理關(guān)系到行政成本的高低和行政機構(gòu)的效能。機構(gòu)編制管理中的突出問題在于編制配置不科學、不合理，規(guī)范化和制度化建設(shè)相對滯后。新時代的機構(gòu)編制管理需要站在治國理政和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，平衡“管牢”與“管活”雙重目標，處理好事業(yè)發(fā)展需要與總量控制、“條線”要求與編制管理整體、短期成效與長期成本、編制增加與編制減少、編制管理部門收緊與財政部門寬松之間的辯證關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，通過立法保障、全盤統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)、觀念更新、機制聯(lián)動等多維度改革為國家治理能力現(xiàn)代化奠定堅實的組織基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：編制：機構(gòu)編制管理;干部職位名錄;中央編辦

中圖分類號：D630.1?文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）01-0003-07

一、問題的提出

編制和機構(gòu)編制管理是中國特色的政府管理范疇，涉及政府職責、機構(gòu)設(shè)置和人員配置等復雜性指向。編制的本源是軍隊員額和作戰(zhàn)單位編成，在當代中國主要指政府人員定額、領(lǐng)導職數(shù)等內(nèi)容[1]。機構(gòu)編制管理是黨和國家統(tǒng)籌調(diào)控、配置和監(jiān)督執(zhí)政資源的過程，旨在根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、人口、面積、行政區(qū)劃等指標核定各級政府或部門的編制總額、機構(gòu)的具體編制數(shù)額和領(lǐng)導職數(shù)[2]（p.5）。機構(gòu)編制管理的主要內(nèi)容不僅包括編制審批、編制統(tǒng)計等“控編”“減編”目標訴求，而且蘊含著人員數(shù)額、人員結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導職數(shù)等十分復雜的配置事項。以人員數(shù)額為例，需要確定在編人員的總量，分配到各級政府及其工作部門的具體數(shù)額，以及不同業(yè)務(wù)人員、領(lǐng)導和一般工作人員、正職和副職、不同知識水平人員的結(jié)構(gòu)和比例等。領(lǐng)導職數(shù)則需要核定領(lǐng)導職務(wù)的名稱、級別和數(shù)量等，相關(guān)職數(shù)根據(jù)單位性質(zhì)、規(guī)格、職能、范圍、工作量和編制數(shù)額確定[3]（p.5）。

在機構(gòu)編制管理實踐中，各級政府和部門普遍存在著編制配置不科學、不合理的問題。一方面，大量的政府部門存在“超編”“超職數(shù)、超規(guī)格配備領(lǐng)導干部”等突出頑疾。2004年9月，北方某省財政供養(yǎng)人員總量比財政部核定的轉(zhuǎn)移支付補助人數(shù)超出22.9萬人;其中，A市需要減少的財政供養(yǎng)人員多達12755人①。2014年1月，中央組織部、中央編辦和國家公務(wù)員局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于嚴禁超職數(shù)配備干部的通知》，2015年1月，中組部專項整治通報“全國超職數(shù)配備4萬余名副處級以上領(lǐng)導職數(shù)”的情況[4]。由此可見，機構(gòu)編制結(jié)構(gòu)中領(lǐng)導職數(shù)過多，超職數(shù)配備領(lǐng)導干部導致“官多兵少”問題突出。另一方面，經(jīng)濟社會發(fā)展急需的重點行業(yè)和領(lǐng)域面臨無編制可用的窘境。例如，教育、衛(wèi)生等行業(yè)的事業(yè)編制缺口較大，食品藥品、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)等監(jiān)管職能部門行政編制普遍缺乏。

與機構(gòu)編制管理相關(guān)的國內(nèi)外研究試圖理解編制的相關(guān)概念，并解釋編制管理中存在的問題。國外為數(shù)不多的幾項研究旨在區(qū)分編制和干部（cadre）、干部職位名錄（nomenklatura）的概念。干部（cadre）是一個更具政治性而非行政性的術(shù)語，傾向于管理和專業(yè)崗位，在某種意義上更像中國傳統(tǒng)的行政精英（the administrative elite）[5]。編制是機構(gòu)中設(shè)置職位的數(shù)量;干部職位名錄是按照職位等級排列的一系列職位列表，只涵蓋黨政機構(gòu)、事業(yè)單位和企業(yè)中的重要崗位[6]。不過，由于意識形態(tài)的偏見，相關(guān)研究認為中國在20世紀90年代的編制精簡并不成功，因為中國共產(chǎn)黨的機構(gòu)編制管理的戰(zhàn)略目標是保持盡可能多的官員職位以維護政治庇護和社會穩(wěn)定，同時減少行政開支和削減政府赤字[7]，而二者之間存在矛盾。該結(jié)論顯然大大低估了中國共產(chǎn)黨和政府自我革命的力度和編制管理的實績。國內(nèi)有關(guān)機構(gòu)編制管理的研究相對較多，但主要集中于編制規(guī)模的大小之爭以及總結(jié)和闡釋地方層面的具體經(jīng)驗做法。如是，從學理上闡釋機構(gòu)編制管理的戰(zhàn)略定位、核心問題和具體策略等成為對話的關(guān)鍵點。

事實上，中央強化了頂層設(shè)計和法律制度保障以明確機構(gòu)編制管理的戰(zhàn)略定位和回應(yīng)現(xiàn)實問題。2018年2月，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》清晰診斷了機構(gòu)編制管理中存在的突出問題，即“機構(gòu)編制科學化、規(guī)范化、法定化相對滯后，機構(gòu)編制管理方式有待改進”，并專章提出“推進機構(gòu)編制法定化”。2019年8月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》，在機構(gòu)編制法定化方面邁出了突破性的步伐。2019年10月，中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會在“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”中提出“嚴格機構(gòu)編制管理，統(tǒng)籌利用行政管理資源，節(jié)約行政成本”。如是，在全面深化改革的新時代，本文在東部某經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)市縣編制管理部門田野調(diào)查和訪談的基礎(chǔ)上，試圖從學理上明確機構(gòu)編制管理的戰(zhàn)略定位，把握機構(gòu)編制管理中的主要辯證關(guān)系并提出相關(guān)優(yōu)化改革路徑，以便夯實現(xiàn)代政府治理體系的組織基礎(chǔ)。

二、“管牢”與“管活”：新時代機構(gòu)編制管理的戰(zhàn)略定位

我們黨和政府一直高度重視機構(gòu)編制管理工作，通過建立高規(guī)格的專責管理機構(gòu)來控制編制增長以節(jié)約財政經(jīng)費支出。1949年，中央政府建立了專門的機構(gòu)編制管理部門，即政務(wù)院編制審查委員會。此后，機構(gòu)編制管理部門的名稱和隸屬關(guān)系頻繁變動（參見表1）。中央機構(gòu)編制委員會既是黨中央的工作機構(gòu)，又是國務(wù)院的綜合性管理機構(gòu)，列入中共中央直屬機構(gòu)序列。機構(gòu)編制委員會的主任一般由同級黨委副職、政府主要領(lǐng)導擔任，委員由組織、人事、財政等部門和編辦領(lǐng)導擔任。1991年后，中央機構(gòu)編制委員會通常由國務(wù)院總理領(lǐng)導并擔任主任，成員主要包括中組部、財政部、人事部等部門中的黨政高級官員，其權(quán)威性和層次高的特點顯而易見[8]（pp.8-10）。這種權(quán)威性的直接效果是有助于編制的控制和精簡。為加強黨對機構(gòu)編制委員會和機構(gòu)改革的集中領(lǐng)導，理順機構(gòu)編制管理和干部管理的體制機制，2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革方案》調(diào)整優(yōu)化了機構(gòu)編制管理的領(lǐng)導體制，將中央機構(gòu)編制委員會辦公室歸口中組部管理，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌負責黨和國家機構(gòu)職能編制工作[9]（pp.34-35）。

機構(gòu)編制資源是重要的政治資源和執(zhí)政資源，在全面深化改革的新時代，機構(gòu)編制管理需要站在鞏固黨治國理政的戰(zhàn)略高度，實現(xiàn)“管牢”和“管活”的雙重目標。這是衡量機構(gòu)編制管理部門效能的關(guān)鍵?！肮芾巍敝荚谕ㄟ^各種改革創(chuàng)新和制度設(shè)計，嚴格守住“財政供養(yǎng)人員只減不增”的紅線?！肮芑睢敝卦趶撵柟厅h的執(zhí)政基礎(chǔ)和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的高度，在嚴控總量的前提下統(tǒng)籌使用編制資源，提高機構(gòu)編制資源使用效益。

（一）機構(gòu)編制必須“管牢”以強化剛性約束

實施財政供養(yǎng)人員總量控制是鞏固黨政機構(gòu)改革成果、推進事業(yè)單位改革、規(guī)范財政制度、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的客觀要求。首先，機構(gòu)編制管理實行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導、地方分級管理”的體制以維護權(quán)威性和嚴肅性。凡是涉及編制的事項，均由機構(gòu)編制管理機關(guān)“一支筆”審批，即“一家管理、一家審批、一家發(fā)文”?！秶鴦?wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》以及中辦和國辦《關(guān)于進一步加強和完善機構(gòu)編制管理嚴格控制機構(gòu)編制的通知》等規(guī)章制度明確了編制歸口集中統(tǒng)一管理的權(quán)限和程序。其次，通過實施監(jiān)督檢查、日常審計和領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、巡視等制度加大對機構(gòu)編制違紀違法行為的問責力度。2005年，中央編辦專門設(shè)立“機構(gòu)編制監(jiān)督檢查司”，各級編辦普遍開通“12310”舉報電話受理機構(gòu)編制違法違紀問題②。十八屆三中全會以來，中央明確提出“嚴格控制機構(gòu)編制，嚴格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導干部，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導職數(shù)，嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量”。2014年3月和7月，機構(gòu)編制管理情況被納入日常審計監(jiān)督和領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計[10]（pp.1-2）。此后，機構(gòu)編制管理情況還被納入巡視工作對象。

（二）機構(gòu)編制必須“管活”以提升使用效益

機構(gòu)編制管理關(guān)系到控制政府規(guī)模、合理配置預算資金、提升政府行政效率，關(guān)系到治國理政和國家政權(quán)建設(shè)的組織基礎(chǔ)。因此，機構(gòu)編制管理在堅持剛性約束的同時更要突出盤活存量編制資源。首先，堅持機構(gòu)編制“瘦身”與“健身”相結(jié)合。根據(jù)經(jīng)濟社會變化和財政保障能力，控制總量、盤活存量、優(yōu)化調(diào)整、有減有增。其次，妥善處理嚴控機構(gòu)編制與滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要之間的關(guān)系，保障黨和國家事業(yè)發(fā)展，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)需要大量的編制資源作為保障，而這有賴于機構(gòu)編制管理創(chuàng)新以實現(xiàn)編制挖潛和盤活編制資源的目標。例如，學校和醫(yī)院是機構(gòu)編制管理部門最大的壓力來源，編制需求數(shù)額巨大。除了讓民營部門參與政府的公益事業(yè)外，機構(gòu)編制管理部門應(yīng)通過編制管理調(diào)劑等措施優(yōu)先保障基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生等普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性民生領(lǐng)域的事業(yè)編制配備。

三、新時代機構(gòu)編制管理中的辯證關(guān)系

（一）不斷增長的事業(yè)發(fā)展需要與總量控制之間的關(guān)系

隨著政府管理方式創(chuàng)新和管理技術(shù)進步，特別是“放管服”等制度變革以及互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)手段的廣泛應(yīng)用，一般性公共服務(wù)所需的編制數(shù)量可以大幅減少。同時，事中事后監(jiān)管部門以及教育、衛(wèi)生等與民生事業(yè)相關(guān)的編制呈現(xiàn)剛性需求。首先，社會性監(jiān)管部門面臨的責任和編制壓力較大?！氨热缡袌霰O(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，這些部門為數(shù)不多的人員都要鋪下去，人手明顯不足”③。其次，公共服務(wù)和民生相關(guān)領(lǐng)域的編制需求呈現(xiàn)很強的剛性。“現(xiàn)在機構(gòu)編制需求最大的是教育和衛(wèi)生行業(yè)”④。“過去核定編制標準時城市高于農(nóng)村，現(xiàn)在推行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、一體化，大量的編制從哪里來呢？編制總量被封死了，沒有增量只能在存量里鼓搗。教育和衛(wèi)生行業(yè)的缺口很大，一個學校、一個醫(yī)院建好后需要成百上千的編制資源保障”⑤。在總量這個“天花板”約束下，需要以職能變遷為中心，調(diào)劑和釋放編制資源。例如，水庫、公路養(yǎng)護中心等職能弱化部門“沉睡”的編制可以通過核查予以核減⑥。全國各地積累了多種經(jīng)驗做法。例如，山東省編辦通過“一刀切”壓縮一定比例的事業(yè)單位編制，為中小學核增編制上萬個[11];安徽省編辦統(tǒng)籌建立事業(yè)編制“周轉(zhuǎn)池”制度以盤活存量資源[12]。

（二）不斷增加的“條線”要求與編制管理整體之間的關(guān)系

中央明令禁止“條條”干預，即上級部門出臺文件規(guī)定本部門的編制配置，但各個部門還是通過各種政策文件來干預地方機構(gòu)編制。例如，“條條”部門通常利用項目資金分配、考核督查、評比表彰等干預下級機構(gòu)編制配備。中央編辦僅在三個省份就清理出上級部門干預縣級機構(gòu)編制的文件32份[13]。一方面，地方編辦很難將中央部委出臺的相關(guān)政策視為“條條”干預而拒絕執(zhí)行，因為這些政策往往夾雜著部門利益，地方編辦實際承受著較大的壓力。另一方面，從機構(gòu)編制管理的制度和紀律看，任何部門無權(quán)突破機構(gòu)編制管理中集中統(tǒng)一管理的權(quán)限。“對于機構(gòu)編制管理部門來說，要看政策文件是不是編辦這條線下來的。就跟組織部配領(lǐng)導一樣，不是組織部批下來的不會認。不然的話就會泛濫”③。此外，部門職能往往難以量化，編制核定的標準和依據(jù)長期困擾著編制管理部門，相關(guān)部門出臺的本系統(tǒng)的編制核定要求只能作為參考。以編制核定標準為例，“‘條線目前只有學校、醫(yī)院和疾控中心有本系統(tǒng)制定的編制核定標準，其他事業(yè)單位沒有定編標準。學校和醫(yī)院一般根據(jù)入學人數(shù)、門診量、病床數(shù)等指標確定和制定編制配備標準”⑦。但是，黨政群機關(guān)和一般事業(yè)單位的職能難以量化，還沒有建立起科學合理的標準。如是，“條線”要求只能作為參考，機構(gòu)編制管理要堅持“一盤棋”的整體思想和制度規(guī)范。

（三）部門改革創(chuàng)新的短期成效與長期成本之間的關(guān)系

在全面深化改革的過程中，面對自上而下的壓力和自下而上的訴求，很多“條線”部門具有改革的沖動，各種創(chuàng)新和試點層出不窮?！坝械牟块T以改革之名行耗費財政之實，以無限成本累加起來的改革和創(chuàng)新不具有可持續(xù)性”⑧。以社會治理創(chuàng)新為例，城管、計生、禁毒、社區(qū)矯正等各個部門從部門本位出發(fā)，積極推動網(wǎng)格化管理和服務(wù)，要求配網(wǎng)格員以加強基層基礎(chǔ)能力建設(shè)。這些改革創(chuàng)新毫無疑問會帶來短期成效，但也增加了大量的專職和兼職網(wǎng)格員、網(wǎng)格長，其長期成本不容忽視?；鶎由鐣卫淼木W(wǎng)格肯定是“一張網(wǎng)”整合和融合，“大網(wǎng)格”就是“全科醫(yī)生”這樣一個角色。

（四）人工智能時代人員編制增加與減少之間的關(guān)系

信息技術(shù)的快速發(fā)展正在重塑整個政府的治理環(huán)境和治理形態(tài)。一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能的發(fā)展，很多過去根本無法想象的事情現(xiàn)在可以通過技術(shù)和市場實現(xiàn)，相關(guān)的編制需求降低。例如，過去每個縣市區(qū)的社保部門人員很多，現(xiàn)在的社會保障業(yè)務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)到銀行窗口，公積金的發(fā)放也由銀行負責審核，這不僅導致人員編制需求大幅度減少，而且使成本核算驅(qū)動下的效率更高。另一方面，技術(shù)手段正在實現(xiàn)“機器換人”的目標。以公安部門為例，近年來科技保障經(jīng)費投入力度空前加大，“天網(wǎng)”和“雪亮”工程使得過去依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”摸排線索變成直接調(diào)取監(jiān)控并實施智能分析，大大節(jié)省了警力資源。由此，公安部門能夠在警力保持總體不增加的情況下有效維護治安秩序。換言之，在人工智能時代，政府實際上在以不同的形式和方式增加人員力量。因此，人工智能時代人員編制增加與減少需要綜合考量技術(shù)和人員成本。

（五）編制管理部門收緊與財政部門寬松之間的關(guān)系

組織、財政、人力資源和社會保障部門是與編辦關(guān)系最密切的三個黨政部門。在業(yè)務(wù)流程中，只有經(jīng)過編制管理部門審核批準的人員編制，組織、人力資源和社會保障部門才能招錄人員和核定工資，財政部門才能將其納入政府預算并核撥經(jīng)費。不過，在實際運作中，在機構(gòu)編制管理部門堅守編制管理剛性約束的同時，相關(guān)部門卻保持著相當大的靈活性。例如，政府購買服務(wù)和“服務(wù)外包”是財政部門主導的重要改革?！败涁斦С觥笔沟谜块T能夠擴張編外人員[14]?！耙恍┎块T在爭取編制時非常困難，但這些部門可以向財政部門爭取經(jīng)費，比如提出10萬給不了但是3萬或5萬還是能夠爭取到”⑧。結(jié)果，嚴格控制成為機構(gòu)編制管理趨勢的同時，財政部門卻保持著較大的靈活性和寬松度，編制管理部門的緊縮與財政部門的寬松之間無法實現(xiàn)有效聯(lián)控的目標。

四、新時代機構(gòu)編制管理的改革路徑

新時代機構(gòu)編制管理要實現(xiàn)“管牢”和“管活”的戰(zhàn)略目標，夯實治國理政的組織基礎(chǔ)，審慎平衡機構(gòu)編制管理中的辯證關(guān)系，需要從立法保障、全盤統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)、觀念更新、機制聯(lián)動等層面予以改革和完善。

（一）加快立法以保障機構(gòu)編制管理的規(guī)范性、嚴肅性和權(quán)威性

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出完善黨和國家機構(gòu)法規(guī)制度，以增強“三定”規(guī)定嚴肅性和權(quán)威性。2019年8月，《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》從機構(gòu)編制管理的基本原則、領(lǐng)導體制、管理程序和監(jiān)督問責等制度規(guī)范層面為建立健全機構(gòu)編制管理體系奠定了基礎(chǔ)。近年來，機構(gòu)編制管理的規(guī)范化、制度化程度越來越高，但國家和省級層面出臺的法律法規(guī)還不夠健全?！安樘幍臋C構(gòu)編制違紀案件不多，一般發(fā)個函或者通報基本上就解決了，導致機構(gòu)編制管理規(guī)范性不夠、依據(jù)性不足”③?！皺C構(gòu)編制法實際上跟財政領(lǐng)域的預算法是一脈相承、互為補充的關(guān)系”⑧。下一步需要以機構(gòu)編制管理條例等頂層設(shè)計為基礎(chǔ)，梳理地方和部門的創(chuàng)新實踐和成熟經(jīng)驗，加快研究制訂機構(gòu)編制法。同時，全面清理部門規(guī)章和規(guī)范性文件，廢除涉及“條條”干預的條款，增強地方或部門領(lǐng)導編制管理責任意識。

（二）全盤統(tǒng)籌機構(gòu)編制配置以提高編制資源有效性

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出“強化黨對機構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，統(tǒng)籌使用各類編制資源，加大部門間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度，滿足黨和國家事業(yè)發(fā)展需要”。這為機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整提供了政策指南。實際上，新時代全盤統(tǒng)籌機構(gòu)編制配置涉及多個維度的改革。一是內(nèi)部統(tǒng)籌，通過清理、核減現(xiàn)有編制等實現(xiàn)編制挖潛和資源盤活。例如，通過清理整頓“吃空餉”，將長期脫崗人員、去世未停發(fā)工資或離退休費的離退休人員等予以核減。二是黨政統(tǒng)籌，即通過黨政合署等改革創(chuàng)新釋放和重新配置編制資源。三是不同層級間統(tǒng)籌，在省市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道縱向?qū)用孀陨隙逻M行編制資源整合和調(diào)整。四是地區(qū)間統(tǒng)籌，即各個地區(qū)之間橫向的編制資源動態(tài)調(diào)整。經(jīng)濟快速發(fā)展和外來人口密集的東部沿海地區(qū)的政府部門面臨著突出的“小馬拉大車”問題，其人員編制甚至難以維持基本的運轉(zhuǎn)。例如，“一個區(qū)的行政編制才兩三百個，黨委、人大、政府和政協(xié)四套班子加上其他部門，一個單位平均連10個行政編制都不到，領(lǐng)導崗位基本上就將編制分配完了”③。此外，基層的編外人員規(guī)模越來越大，將全口徑的財政供養(yǎng)人員納入機構(gòu)編制管理以實現(xiàn)編制資源和編外用工的有效統(tǒng)籌也十分迫切。

（三）規(guī)劃引領(lǐng)增強編制管理同經(jīng)濟社會發(fā)展的匹配度

一方面，編制管理部門需要學習經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃方面的成熟經(jīng)驗。在機構(gòu)編制法律法規(guī)的指引下，編制管理部門應(yīng)當積極制訂中長期的機構(gòu)編制規(guī)劃，以便前瞻性地為經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃提供相應(yīng)的機構(gòu)編制保障。例如，以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，測算機構(gòu)編制中哪些需要增加、哪些需要減少，變被動為主動，增強機構(gòu)編制管理的前瞻性和預見性。不同于以往機構(gòu)改革突出強調(diào)精簡，新時代的機構(gòu)編制管理需要超越“為精簡而精簡”的狹隘目標。另一方面，機構(gòu)編制管理需要在試點基礎(chǔ)上實施動態(tài)調(diào)整?！?993年中央編辦根據(jù)當時各省、自治區(qū)和直轄市的面積、人口等指標做了總體上的編制測算，但20多年來動態(tài)調(diào)整始終沒有實施”⑧?！?993年M市核編的時候常住人口有兩百多萬?，F(xiàn)在戶籍人口有五六百萬左右，加上外來人口將近上千萬。城市規(guī)模、人口規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模完全不一樣了。比如當時東三省的行政編制遠遠多于江浙，但現(xiàn)在江浙和廣東的城市化水平和外來人口規(guī)模等都導致編制資源遠遠入不敷出”⑨。

（四）建立同時代相匹配的機構(gòu)編制配置觀念

一方面，樹立機構(gòu)編制增減以職能為基準的觀念。部門職能增減是機構(gòu)編制配置增減的關(guān)鍵依據(jù)。例如，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護等職能增加和強化的部門需要編制資源保障;隨著市場化的發(fā)展，冶金、機械、化工、電子等專業(yè)經(jīng)濟部門職能弱化，人員編制應(yīng)相應(yīng)縮減⑩。另一方面，在教育、衛(wèi)生等民生領(lǐng)域和剛需部門要結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際來建立編制配置標準。例如，“教育領(lǐng)域推行的‘小班化改革，既不能降低標準，又不能過分調(diào)高胃口”⑧。此外，在大數(shù)據(jù)和人工智能時代，信息化技術(shù)在很多領(lǐng)域完全能夠彌補人員編制的不足甚至實現(xiàn)“機器換人”的目標。機構(gòu)編制管理需要樹立全新的觀念，以適應(yīng)智能時代政府治理創(chuàng)新的需要。

（五）健全編制部門同相關(guān)部門的聯(lián)動機制

機構(gòu)編制管理單憑編制部門無法有效實現(xiàn)，必須依靠組織、人社、財政等部門協(xié)同配合。一方面，機構(gòu)編制管理需要與節(jié)省財政支出關(guān)聯(lián)起來，所有的財政供養(yǎng)人員都要納入編制管理范疇?！罢f到底，機構(gòu)編制如果不落實到財政上就是一個沒有意義的符號”⑦。因此，無論是編制資源，還是編外用工，都必須納入機構(gòu)編制統(tǒng)一管理。另一方面，編辦會同組織、人社、財政和審計等部門在職責分工基礎(chǔ)上聯(lián)合制定機構(gòu)編制實名制管理運行標準，建立健全機構(gòu)編制實名制閉環(huán)管理系統(tǒng)。具體而言，政府職能部門提出職數(shù)或編制需求，編辦根據(jù)核定的職數(shù)和編制進行審核，然后通過實名制管理系統(tǒng)傳到人社部門，人社部門根據(jù)編辦的意見在職數(shù)和編制允許范圍內(nèi)招錄、調(diào)動相關(guān)人員并核撥工資，辦理社保手續(xù)，財政部門據(jù)此統(tǒng)發(fā)工資并反饋到編辦辦理入編手續(xù)，由此形成實名制管理的閉環(huán)。編制實名制管理將所有機構(gòu)的用編和出編納入網(wǎng)上辦理，由此實現(xiàn)機構(gòu)編制管理的信息化、實時化。同時，實名制管理系統(tǒng)的編制統(tǒng)計和數(shù)據(jù)分析功能將進一步提升機構(gòu)編制評估、風險預測和決策支持功能。

（本文獲得中國國家留學基金資助）

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：2005年A市機構(gòu)編制委員會辦公室輯印的內(nèi)部資料《A市財政供養(yǎng)人員總量控制工作會議文件匯編》。

②據(jù)統(tǒng)計，“12310”舉報電話從2005年12月開通到2007年底，共接到電話8240個、傳真835件、電子郵件8844封。其中，與機構(gòu)編制有關(guān)的電話3532個、傳真101件、電子郵件87封。參見于寧、盛放：《機構(gòu)編制違法違紀案例選編》，南京出版社2008年版第1頁。

③華東M市Y區(qū)機構(gòu)編制委員會辦公室編制科科長訪談，2018年1月31日。

④華東M市L縣機構(gòu)編制委員會辦公室副主任訪談，2018年1月31日。

⑤華東M市機構(gòu)編制委員會辦公室事業(yè)機構(gòu)編制處副處長訪談，2018年1月30日。

⑥華東M市機構(gòu)編制委員會辦公室監(jiān)督檢查處處長訪談，2018年1月30日。

⑦華東M市機構(gòu)編制委員會辦公室行政管理體制改革與法規(guī)處處長訪談，2018年1月31日。

⑧華東M市B區(qū)機構(gòu)編制委員會辦公室主任訪談，2018年1月31日。

⑨華東M市機構(gòu)編制委員會辦公室行政機構(gòu)編制處處長訪談，2018年1月30日。

⑩華東M市機構(gòu)編制委員會辦公室副主任訪談，2018年1月30日。

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