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    新時代的機構(gòu)編制管理:戰(zhàn)略定位、辯證關(guān)系與改革路徑

    2020-02-06 03:52楊志云
    天津行政學院學報 2020年1期
    關(guān)鍵詞:編制

    楊志云

    摘 要:機構(gòu)編制管理關(guān)系到行政成本的高低和行政機構(gòu)的效能。機構(gòu)編制管理中的突出問題在于編制配置不科學、不合理,規(guī)范化和制度化建設(shè)相對滯后。新時代的機構(gòu)編制管理需要站在治國理政和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度,平衡“管牢”與“管活”雙重目標,處理好事業(yè)發(fā)展需要與總量控制、“條線”要求與編制管理整體、短期成效與長期成本、編制增加與編制減少、編制管理部門收緊與財政部門寬松之間的辯證關(guān)系。在此基礎(chǔ)上,通過立法保障、全盤統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)、觀念更新、機制聯(lián)動等多維度改革為國家治理能力現(xiàn)代化奠定堅實的組織基礎(chǔ)。

    關(guān)鍵詞:編制:機構(gòu)編制管理;干部職位名錄;中央編辦

    中圖分類號:D630.1?文獻標識碼:A

    文章編號:1008-7168(2020)01-0003-07

    一、問題的提出

    編制和機構(gòu)編制管理是中國特色的政府管理范疇,涉及政府職責、機構(gòu)設(shè)置和人員配置等復雜性指向。編制的本源是軍隊員額和作戰(zhàn)單位編成,在當代中國主要指政府人員定額、領(lǐng)導職數(shù)等內(nèi)容[1]。機構(gòu)編制管理是黨和國家統(tǒng)籌調(diào)控、配置和監(jiān)督執(zhí)政資源的過程,旨在根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、人口、面積、行政區(qū)劃等指標核定各級政府或部門的編制總額、機構(gòu)的具體編制數(shù)額和領(lǐng)導職數(shù)[2](p.5)。機構(gòu)編制管理的主要內(nèi)容不僅包括編制審批、編制統(tǒng)計等“控編”“減編”目標訴求,而且蘊含著人員數(shù)額、人員結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導職數(shù)等十分復雜的配置事項。以人員數(shù)額為例,需要確定在編人員的總量,分配到各級政府及其工作部門的具體數(shù)額,以及不同業(yè)務(wù)人員、領(lǐng)導和一般工作人員、正職和副職、不同知識水平人員的結(jié)構(gòu)和比例等。領(lǐng)導職數(shù)則需要核定領(lǐng)導職務(wù)的名稱、級別和數(shù)量等,相關(guān)職數(shù)根據(jù)單位性質(zhì)、規(guī)格、職能、范圍、工作量和編制數(shù)額確定[3](p.5)。

    在機構(gòu)編制管理實踐中,各級政府和部門普遍存在著編制配置不科學、不合理的問題。一方面,大量的政府部門存在“超編”“超職數(shù)、超規(guī)格配備領(lǐng)導干部”等突出頑疾。2004年9月,北方某省財政供養(yǎng)人員總量比財政部核定的轉(zhuǎn)移支付補助人數(shù)超出22.9萬人;其中,A市需要減少的財政供養(yǎng)人員多達12755人①。2014年1月,中央組織部、中央編辦和國家公務(wù)員局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于嚴禁超職數(shù)配備干部的通知》,2015年1月,中組部專項整治通報“全國超職數(shù)配備4萬余名副處級以上領(lǐng)導職數(shù)”的情況[4]。由此可見,機構(gòu)編制結(jié)構(gòu)中領(lǐng)導職數(shù)過多,超職數(shù)配備領(lǐng)導干部導致“官多兵少”問題突出。另一方面,經(jīng)濟社會發(fā)展急需的重點行業(yè)和領(lǐng)域面臨無編制可用的窘境。例如,教育、衛(wèi)生等行業(yè)的事業(yè)編制缺口較大,食品藥品、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)等監(jiān)管職能部門行政編制普遍缺乏。

    與機構(gòu)編制管理相關(guān)的國內(nèi)外研究試圖理解編制的相關(guān)概念,并解釋編制管理中存在的問題。國外為數(shù)不多的幾項研究旨在區(qū)分編制和干部(cadre)、干部職位名錄(nomenklatura)的概念。干部(cadre)是一個更具政治性而非行政性的術(shù)語,傾向于管理和專業(yè)崗位,在某種意義上更像中國傳統(tǒng)的行政精英(the administrative elite)[5]。編制是機構(gòu)中設(shè)置職位的數(shù)量;干部職位名錄是按照職位等級排列的一系列職位列表,只涵蓋黨政機構(gòu)、事業(yè)單位和企業(yè)中的重要崗位[6]。不過,由于意識形態(tài)的偏見,相關(guān)研究認為中國在20世紀90年代的編制精簡并不成功,因為中國共產(chǎn)黨的機構(gòu)編制管理的戰(zhàn)略目標是保持盡可能多的官員職位以維護政治庇護和社會穩(wěn)定,同時減少行政開支和削減政府赤字[7],而二者之間存在矛盾。該結(jié)論顯然大大低估了中國共產(chǎn)黨和政府自我革命的力度和編制管理的實績。國內(nèi)有關(guān)機構(gòu)編制管理的研究相對較多,但主要集中于編制規(guī)模的大小之爭以及總結(jié)和闡釋地方層面的具體經(jīng)驗做法。如是,從學理上闡釋機構(gòu)編制管理的戰(zhàn)略定位、核心問題和具體策略等成為對話的關(guān)鍵點。

    事實上,中央強化了頂層設(shè)計和法律制度保障以明確機構(gòu)編制管理的戰(zhàn)略定位和回應(yīng)現(xiàn)實問題。2018年2月,《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》清晰診斷了機構(gòu)編制管理中存在的突出問題,即“機構(gòu)編制科學化、規(guī)范化、法定化相對滯后,機構(gòu)編制管理方式有待改進”,并專章提出“推進機構(gòu)編制法定化”。2019年8月,中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》,在機構(gòu)編制法定化方面邁出了突破性的步伐。2019年10月,中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會在“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”中提出“嚴格機構(gòu)編制管理,統(tǒng)籌利用行政管理資源,節(jié)約行政成本”。如是,在全面深化改革的新時代,本文在東部某經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)市縣編制管理部門田野調(diào)查和訪談的基礎(chǔ)上,試圖從學理上明確機構(gòu)編制管理的戰(zhàn)略定位,把握機構(gòu)編制管理中的主要辯證關(guān)系并提出相關(guān)優(yōu)化改革路徑,以便夯實現(xiàn)代政府治理體系的組織基礎(chǔ)。

    二、“管牢”與“管活”:新時代機構(gòu)編制管理的戰(zhàn)略定位

    我們黨和政府一直高度重視機構(gòu)編制管理工作,通過建立高規(guī)格的專責管理機構(gòu)來控制編制增長以節(jié)約財政經(jīng)費支出。1949年,中央政府建立了專門的機構(gòu)編制管理部門,即政務(wù)院編制審查委員會。此后,機構(gòu)編制管理部門的名稱和隸屬關(guān)系頻繁變動(參見表1)。中央機構(gòu)編制委員會既是黨中央的工作機構(gòu),又是國務(wù)院的綜合性管理機構(gòu),列入中共中央直屬機構(gòu)序列。機構(gòu)編制委員會的主任一般由同級黨委副職、政府主要領(lǐng)導擔任,委員由組織、人事、財政等部門和編辦領(lǐng)導擔任。1991年后,中央機構(gòu)編制委員會通常由國務(wù)院總理領(lǐng)導并擔任主任,成員主要包括中組部、財政部、人事部等部門中的黨政高級官員,其權(quán)威性和層次高的特點顯而易見[8](pp.8-10)。這種權(quán)威性的直接效果是有助于編制的控制和精簡。為加強黨對機構(gòu)編制委員會和機構(gòu)改革的集中領(lǐng)導,理順機構(gòu)編制管理和干部管理的體制機制,2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革方案》調(diào)整優(yōu)化了機構(gòu)編制管理的領(lǐng)導體制,將中央機構(gòu)編制委員會辦公室歸口中組部管理,作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu),統(tǒng)籌負責黨和國家機構(gòu)職能編制工作[9](pp.34-35)。

    機構(gòu)編制資源是重要的政治資源和執(zhí)政資源,在全面深化改革的新時代,機構(gòu)編制管理需要站在鞏固黨治國理政的戰(zhàn)略高度,實現(xiàn)“管牢”和“管活”的雙重目標。這是衡量機構(gòu)編制管理部門效能的關(guān)鍵?!肮芾巍敝荚谕ㄟ^各種改革創(chuàng)新和制度設(shè)計,嚴格守住“財政供養(yǎng)人員只減不增”的紅線?!肮芑睢敝卦趶撵柟厅h的執(zhí)政基礎(chǔ)和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的高度,在嚴控總量的前提下統(tǒng)籌使用編制資源,提高機構(gòu)編制資源使用效益。

    (一)機構(gòu)編制必須“管牢”以強化剛性約束

    實施財政供養(yǎng)人員總量控制是鞏固黨政機構(gòu)改革成果、推進事業(yè)單位改革、規(guī)范財政制度、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的客觀要求。首先,機構(gòu)編制管理實行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導、地方分級管理”的體制以維護權(quán)威性和嚴肅性。凡是涉及編制的事項,均由機構(gòu)編制管理機關(guān)“一支筆”審批,即“一家管理、一家審批、一家發(fā)文”?!秶鴦?wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》以及中辦和國辦《關(guān)于進一步加強和完善機構(gòu)編制管理嚴格控制機構(gòu)編制的通知》等規(guī)章制度明確了編制歸口集中統(tǒng)一管理的權(quán)限和程序。其次,通過實施監(jiān)督檢查、日常審計和領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、巡視等制度加大對機構(gòu)編制違紀違法行為的問責力度。2005年,中央編辦專門設(shè)立“機構(gòu)編制監(jiān)督檢查司”,各級編辦普遍開通“12310”舉報電話受理機構(gòu)編制違法違紀問題②。十八屆三中全會以來,中央明確提出“嚴格控制機構(gòu)編制,嚴格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導干部,減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導職數(shù),嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量”。2014年3月和7月,機構(gòu)編制管理情況被納入日常審計監(jiān)督和領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計[10](pp.1-2)。此后,機構(gòu)編制管理情況還被納入巡視工作對象。

    (二)機構(gòu)編制必須“管活”以提升使用效益

    機構(gòu)編制管理關(guān)系到控制政府規(guī)模、合理配置預算資金、提升政府行政效率,關(guān)系到治國理政和國家政權(quán)建設(shè)的組織基礎(chǔ)。因此,機構(gòu)編制管理在堅持剛性約束的同時更要突出盤活存量編制資源。首先,堅持機構(gòu)編制“瘦身”與“健身”相結(jié)合。根據(jù)經(jīng)濟社會變化和財政保障能力,控制總量、盤活存量、優(yōu)化調(diào)整、有減有增。其次,妥善處理嚴控機構(gòu)編制與滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要之間的關(guān)系,保障黨和國家事業(yè)發(fā)展,更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)需要大量的編制資源作為保障,而這有賴于機構(gòu)編制管理創(chuàng)新以實現(xiàn)編制挖潛和盤活編制資源的目標。例如,學校和醫(yī)院是機構(gòu)編制管理部門最大的壓力來源,編制需求數(shù)額巨大。除了讓民營部門參與政府的公益事業(yè)外,機構(gòu)編制管理部門應(yīng)通過編制管理調(diào)劑等措施優(yōu)先保障基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生等普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性民生領(lǐng)域的事業(yè)編制配備。

    三、新時代機構(gòu)編制管理中的辯證關(guān)系

    (一)不斷增長的事業(yè)發(fā)展需要與總量控制之間的關(guān)系

    隨著政府管理方式創(chuàng)新和管理技術(shù)進步,特別是“放管服”等制度變革以及互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)手段的廣泛應(yīng)用,一般性公共服務(wù)所需的編制數(shù)量可以大幅減少。同時,事中事后監(jiān)管部門以及教育、衛(wèi)生等與民生事業(yè)相關(guān)的編制呈現(xiàn)剛性需求。首先,社會性監(jiān)管部門面臨的責任和編制壓力較大?!氨热缡袌霰O(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管,這些部門為數(shù)不多的人員都要鋪下去,人手明顯不足”③。其次,公共服務(wù)和民生相關(guān)領(lǐng)域的編制需求呈現(xiàn)很強的剛性。“現(xiàn)在機構(gòu)編制需求最大的是教育和衛(wèi)生行業(yè)”④。“過去核定編制標準時城市高于農(nóng)村,現(xiàn)在推行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、一體化,大量的編制從哪里來呢?編制總量被封死了,沒有增量只能在存量里鼓搗。教育和衛(wèi)生行業(yè)的缺口很大,一個學校、一個醫(yī)院建好后需要成百上千的編制資源保障”⑤。在總量這個“天花板”約束下,需要以職能變遷為中心,調(diào)劑和釋放編制資源。例如,水庫、公路養(yǎng)護中心等職能弱化部門“沉睡”的編制可以通過核查予以核減⑥。全國各地積累了多種經(jīng)驗做法。例如,山東省編辦通過“一刀切”壓縮一定比例的事業(yè)單位編制,為中小學核增編制上萬個[11];安徽省編辦統(tǒng)籌建立事業(yè)編制“周轉(zhuǎn)池”制度以盤活存量資源[12]。

    (二)不斷增加的“條線”要求與編制管理整體之間的關(guān)系

    中央明令禁止“條條”干預,即上級部門出臺文件規(guī)定本部門的編制配置,但各個部門還是通過各種政策文件來干預地方機構(gòu)編制。例如,“條條”部門通常利用項目資金分配、考核督查、評比表彰等干預下級機構(gòu)編制配備。中央編辦僅在三個省份就清理出上級部門干預縣級機構(gòu)編制的文件32份[13]。一方面,地方編辦很難將中央部委出臺的相關(guān)政策視為“條條”干預而拒絕執(zhí)行,因為這些政策往往夾雜著部門利益,地方編辦實際承受著較大的壓力。另一方面,從機構(gòu)編制管理的制度和紀律看,任何部門無權(quán)突破機構(gòu)編制管理中集中統(tǒng)一管理的權(quán)限。“對于機構(gòu)編制管理部門來說,要看政策文件是不是編辦這條線下來的。就跟組織部配領(lǐng)導一樣,不是組織部批下來的不會認。不然的話就會泛濫”③。此外,部門職能往往難以量化,編制核定的標準和依據(jù)長期困擾著編制管理部門,相關(guān)部門出臺的本系統(tǒng)的編制核定要求只能作為參考。以編制核定標準為例,“‘條線目前只有學校、醫(yī)院和疾控中心有本系統(tǒng)制定的編制核定標準,其他事業(yè)單位沒有定編標準。學校和醫(yī)院一般根據(jù)入學人數(shù)、門診量、病床數(shù)等指標確定和制定編制配備標準”⑦。但是,黨政群機關(guān)和一般事業(yè)單位的職能難以量化,還沒有建立起科學合理的標準。如是,“條線”要求只能作為參考,機構(gòu)編制管理要堅持“一盤棋”的整體思想和制度規(guī)范。

    (三)部門改革創(chuàng)新的短期成效與長期成本之間的關(guān)系

    在全面深化改革的過程中,面對自上而下的壓力和自下而上的訴求,很多“條線”部門具有改革的沖動,各種創(chuàng)新和試點層出不窮?!坝械牟块T以改革之名行耗費財政之實,以無限成本累加起來的改革和創(chuàng)新不具有可持續(xù)性”⑧。以社會治理創(chuàng)新為例,城管、計生、禁毒、社區(qū)矯正等各個部門從部門本位出發(fā),積極推動網(wǎng)格化管理和服務(wù),要求配網(wǎng)格員以加強基層基礎(chǔ)能力建設(shè)。這些改革創(chuàng)新毫無疑問會帶來短期成效,但也增加了大量的專職和兼職網(wǎng)格員、網(wǎng)格長,其長期成本不容忽視?;鶎由鐣卫淼木W(wǎng)格肯定是“一張網(wǎng)”整合和融合,“大網(wǎng)格”就是“全科醫(yī)生”這樣一個角色。

    (四)人工智能時代人員編制增加與減少之間的關(guān)系

    信息技術(shù)的快速發(fā)展正在重塑整個政府的治理環(huán)境和治理形態(tài)。一方面,隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能的發(fā)展,很多過去根本無法想象的事情現(xiàn)在可以通過技術(shù)和市場實現(xiàn),相關(guān)的編制需求降低。例如,過去每個縣市區(qū)的社保部門人員很多,現(xiàn)在的社會保障業(yè)務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)到銀行窗口,公積金的發(fā)放也由銀行負責審核,這不僅導致人員編制需求大幅度減少,而且使成本核算驅(qū)動下的效率更高。另一方面,技術(shù)手段正在實現(xiàn)“機器換人”的目標。以公安部門為例,近年來科技保障經(jīng)費投入力度空前加大,“天網(wǎng)”和“雪亮”工程使得過去依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”摸排線索變成直接調(diào)取監(jiān)控并實施智能分析,大大節(jié)省了警力資源。由此,公安部門能夠在警力保持總體不增加的情況下有效維護治安秩序。換言之,在人工智能時代,政府實際上在以不同的形式和方式增加人員力量。因此,人工智能時代人員編制增加與減少需要綜合考量技術(shù)和人員成本。

    (五)編制管理部門收緊與財政部門寬松之間的關(guān)系

    組織、財政、人力資源和社會保障部門是與編辦關(guān)系最密切的三個黨政部門。在業(yè)務(wù)流程中,只有經(jīng)過編制管理部門審核批準的人員編制,組織、人力資源和社會保障部門才能招錄人員和核定工資,財政部門才能將其納入政府預算并核撥經(jīng)費。不過,在實際運作中,在機構(gòu)編制管理部門堅守編制管理剛性約束的同時,相關(guān)部門卻保持著相當大的靈活性。例如,政府購買服務(wù)和“服務(wù)外包”是財政部門主導的重要改革?!败涁斦С觥笔沟谜块T能夠擴張編外人員[14]?!耙恍┎块T在爭取編制時非常困難,但這些部門可以向財政部門爭取經(jīng)費,比如提出10萬給不了但是3萬或5萬還是能夠爭取到”⑧。結(jié)果,嚴格控制成為機構(gòu)編制管理趨勢的同時,財政部門卻保持著較大的靈活性和寬松度,編制管理部門的緊縮與財政部門的寬松之間無法實現(xiàn)有效聯(lián)控的目標。

    四、新時代機構(gòu)編制管理的改革路徑

    新時代機構(gòu)編制管理要實現(xiàn)“管牢”和“管活”的戰(zhàn)略目標,夯實治國理政的組織基礎(chǔ),審慎平衡機構(gòu)編制管理中的辯證關(guān)系,需要從立法保障、全盤統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)、觀念更新、機制聯(lián)動等層面予以改革和完善。

    (一)加快立法以保障機構(gòu)編制管理的規(guī)范性、嚴肅性和權(quán)威性

    《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出完善黨和國家機構(gòu)法規(guī)制度,以增強“三定”規(guī)定嚴肅性和權(quán)威性。2019年8月,《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》從機構(gòu)編制管理的基本原則、領(lǐng)導體制、管理程序和監(jiān)督問責等制度規(guī)范層面為建立健全機構(gòu)編制管理體系奠定了基礎(chǔ)。近年來,機構(gòu)編制管理的規(guī)范化、制度化程度越來越高,但國家和省級層面出臺的法律法規(guī)還不夠健全?!安樘幍臋C構(gòu)編制違紀案件不多,一般發(fā)個函或者通報基本上就解決了,導致機構(gòu)編制管理規(guī)范性不夠、依據(jù)性不足”③?!皺C構(gòu)編制法實際上跟財政領(lǐng)域的預算法是一脈相承、互為補充的關(guān)系”⑧。下一步需要以機構(gòu)編制管理條例等頂層設(shè)計為基礎(chǔ),梳理地方和部門的創(chuàng)新實踐和成熟經(jīng)驗,加快研究制訂機構(gòu)編制法。同時,全面清理部門規(guī)章和規(guī)范性文件,廢除涉及“條條”干預的條款,增強地方或部門領(lǐng)導編制管理責任意識。

    (二)全盤統(tǒng)籌機構(gòu)編制配置以提高編制資源有效性

    《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出“強化黨對機構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導,統(tǒng)籌使用各類編制資源,加大部門間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度,滿足黨和國家事業(yè)發(fā)展需要”。這為機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整提供了政策指南。實際上,新時代全盤統(tǒng)籌機構(gòu)編制配置涉及多個維度的改革。一是內(nèi)部統(tǒng)籌,通過清理、核減現(xiàn)有編制等實現(xiàn)編制挖潛和資源盤活。例如,通過清理整頓“吃空餉”,將長期脫崗人員、去世未停發(fā)工資或離退休費的離退休人員等予以核減。二是黨政統(tǒng)籌,即通過黨政合署等改革創(chuàng)新釋放和重新配置編制資源。三是不同層級間統(tǒng)籌,在省市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道縱向?qū)用孀陨隙逻M行編制資源整合和調(diào)整。四是地區(qū)間統(tǒng)籌,即各個地區(qū)之間橫向的編制資源動態(tài)調(diào)整。經(jīng)濟快速發(fā)展和外來人口密集的東部沿海地區(qū)的政府部門面臨著突出的“小馬拉大車”問題,其人員編制甚至難以維持基本的運轉(zhuǎn)。例如,“一個區(qū)的行政編制才兩三百個,黨委、人大、政府和政協(xié)四套班子加上其他部門,一個單位平均連10個行政編制都不到,領(lǐng)導崗位基本上就將編制分配完了”③。此外,基層的編外人員規(guī)模越來越大,將全口徑的財政供養(yǎng)人員納入機構(gòu)編制管理以實現(xiàn)編制資源和編外用工的有效統(tǒng)籌也十分迫切。

    (三)規(guī)劃引領(lǐng)增強編制管理同經(jīng)濟社會發(fā)展的匹配度

    一方面,編制管理部門需要學習經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃方面的成熟經(jīng)驗。在機構(gòu)編制法律法規(guī)的指引下,編制管理部門應(yīng)當積極制訂中長期的機構(gòu)編制規(guī)劃,以便前瞻性地為經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃提供相應(yīng)的機構(gòu)編制保障。例如,以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ),測算機構(gòu)編制中哪些需要增加、哪些需要減少,變被動為主動,增強機構(gòu)編制管理的前瞻性和預見性。不同于以往機構(gòu)改革突出強調(diào)精簡,新時代的機構(gòu)編制管理需要超越“為精簡而精簡”的狹隘目標。另一方面,機構(gòu)編制管理需要在試點基礎(chǔ)上實施動態(tài)調(diào)整?!?993年中央編辦根據(jù)當時各省、自治區(qū)和直轄市的面積、人口等指標做了總體上的編制測算,但20多年來動態(tài)調(diào)整始終沒有實施”⑧?!?993年M市核編的時候常住人口有兩百多萬?,F(xiàn)在戶籍人口有五六百萬左右,加上外來人口將近上千萬。城市規(guī)模、人口規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模完全不一樣了。比如當時東三省的行政編制遠遠多于江浙,但現(xiàn)在江浙和廣東的城市化水平和外來人口規(guī)模等都導致編制資源遠遠入不敷出”⑨。

    (四)建立同時代相匹配的機構(gòu)編制配置觀念

    一方面,樹立機構(gòu)編制增減以職能為基準的觀念。部門職能增減是機構(gòu)編制配置增減的關(guān)鍵依據(jù)。例如,互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護等職能增加和強化的部門需要編制資源保障;隨著市場化的發(fā)展,冶金、機械、化工、電子等專業(yè)經(jīng)濟部門職能弱化,人員編制應(yīng)相應(yīng)縮減⑩。另一方面,在教育、衛(wèi)生等民生領(lǐng)域和剛需部門要結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際來建立編制配置標準。例如,“教育領(lǐng)域推行的‘小班化改革,既不能降低標準,又不能過分調(diào)高胃口”⑧。此外,在大數(shù)據(jù)和人工智能時代,信息化技術(shù)在很多領(lǐng)域完全能夠彌補人員編制的不足甚至實現(xiàn)“機器換人”的目標。機構(gòu)編制管理需要樹立全新的觀念,以適應(yīng)智能時代政府治理創(chuàng)新的需要。

    (五)健全編制部門同相關(guān)部門的聯(lián)動機制

    機構(gòu)編制管理單憑編制部門無法有效實現(xiàn),必須依靠組織、人社、財政等部門協(xié)同配合。一方面,機構(gòu)編制管理需要與節(jié)省財政支出關(guān)聯(lián)起來,所有的財政供養(yǎng)人員都要納入編制管理范疇?!罢f到底,機構(gòu)編制如果不落實到財政上就是一個沒有意義的符號”⑦。因此,無論是編制資源,還是編外用工,都必須納入機構(gòu)編制統(tǒng)一管理。另一方面,編辦會同組織、人社、財政和審計等部門在職責分工基礎(chǔ)上聯(lián)合制定機構(gòu)編制實名制管理運行標準,建立健全機構(gòu)編制實名制閉環(huán)管理系統(tǒng)。具體而言,政府職能部門提出職數(shù)或編制需求,編辦根據(jù)核定的職數(shù)和編制進行審核,然后通過實名制管理系統(tǒng)傳到人社部門,人社部門根據(jù)編辦的意見在職數(shù)和編制允許范圍內(nèi)招錄、調(diào)動相關(guān)人員并核撥工資,辦理社保手續(xù),財政部門據(jù)此統(tǒng)發(fā)工資并反饋到編辦辦理入編手續(xù),由此形成實名制管理的閉環(huán)。編制實名制管理將所有機構(gòu)的用編和出編納入網(wǎng)上辦理,由此實現(xiàn)機構(gòu)編制管理的信息化、實時化。同時,實名制管理系統(tǒng)的編制統(tǒng)計和數(shù)據(jù)分析功能將進一步提升機構(gòu)編制評估、風險預測和決策支持功能。

    (本文獲得中國國家留學基金資助)

    注釋:

    ①數(shù)據(jù)來源:2005年A市機構(gòu)編制委員會辦公室輯印的內(nèi)部資料《A市財政供養(yǎng)人員總量控制工作會議文件匯編》。

    ②據(jù)統(tǒng)計,“12310”舉報電話從2005年12月開通到2007年底,共接到電話8240個、傳真835件、電子郵件8844封。其中,與機構(gòu)編制有關(guān)的電話3532個、傳真101件、電子郵件87封。參見于寧、盛放:《機構(gòu)編制違法違紀案例選編》,南京出版社2008年版第1頁。

    ③華東M市Y區(qū)機構(gòu)編制委員會辦公室編制科科長訪談,2018年1月31日。

    ④華東M市L縣機構(gòu)編制委員會辦公室副主任訪談,2018年1月31日。

    ⑤華東M市機構(gòu)編制委員會辦公室事業(yè)機構(gòu)編制處副處長訪談,2018年1月30日。

    ⑥華東M市機構(gòu)編制委員會辦公室監(jiān)督檢查處處長訪談,2018年1月30日。

    ⑦華東M市機構(gòu)編制委員會辦公室行政管理體制改革與法規(guī)處處長訪談,2018年1月31日。

    ⑧華東M市B區(qū)機構(gòu)編制委員會辦公室主任訪談,2018年1月31日。

    ⑨華東M市機構(gòu)編制委員會辦公室行政機構(gòu)編制處處長訪談,2018年1月30日。

    ⑩華東M市機構(gòu)編制委員會辦公室副主任訪談,2018年1月30日。

    參考文獻:

    [1]邊法延.編制起源問題[J].中國機構(gòu)改革與管理,2018,(12).

    [2]曹康泰.地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例解讀[M].北京:中國法制出版社,2011.

    [3]程樂意.機構(gòu)編制管理教程[M].鄭州:河南人民出版社,2013.

    [4]張墨寧.“超配”干部如何消化[J].南風窗,2015,(5).

    [5]Aufrecht S E,Bun L S.Reform with Chinese Characteristics:The Context of Chinese Civil Service Reform[J].Public Administration Review,1995,(2).

    [6]Brdsgaard K E.Institutional Reform and the Bianzhi System in China[J].The China Quarterly,2002,(170).

    [7]Burns J P. “Downsizing” the Chinese State:Government Retrenchment in the 1990s[J].The China Quarterly,2003,(175).

    [8]程樂意.機構(gòu)編制工作講座[M].鄭州:河南人民出版社,2013.

    [9]中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定深化黨和國家機構(gòu)改革方案輔導讀本編寫組.《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》輔導讀本[M].北京:人民出版社,2018.

    [10]中央編辦監(jiān)督檢查司.機構(gòu)編制審計工作指南[M].北京:人民日報出版社,2015.

    [11]山東省編辦.按比例統(tǒng)一核減 一次性收回編制4萬余名[J].中國機構(gòu)改革與管理,2017,(8).

    [12]安徽省編辦.嚴控總量 盤活存量 充分發(fā)揮機構(gòu)編制服務(wù)發(fā)展保障作用[J].中國機構(gòu)改革與管理,2017,(3).

    [13]劉俊.解密中國公權(quán)力“戶籍警”——中編辦的變遷與運作[N].南方周末,20100415.

    [14]葉靜.地方財政支出與基層治理——以編外人員擴張為例[J].社會學研究,2016,(1).

    [責任編輯:張英秀]

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