政府采購(gòu)招標(biāo)文件編制研究

張陸清

[摘要]公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)是政府采購(gòu)常用的一種采購(gòu)方式。招標(biāo)文件的編制，在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中具有非常重要的意義。但是在實(shí)踐中，招標(biāo)文件常常存在很多問(wèn)題，這些問(wèn)題有可能引起投標(biāo)人質(zhì)疑、投訴，甚至導(dǎo)致廢標(biāo)。文章指出了招標(biāo)文件編制過(guò)程中常見(jiàn)問(wèn)題和應(yīng)該注意的事項(xiàng)，希望能對(duì)招標(biāo)文件編制工作有所幫助，提高政府采購(gòu)效率。

[關(guān)鍵詞]政府采購(gòu)；招標(biāo)文件；編制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.41.035

公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)，是政府采購(gòu)法中規(guī)定的政府采購(gòu)方式中的一種，由于其具有競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)，整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)和決標(biāo)過(guò)程的透明度高，較好地避免在采購(gòu)過(guò)程中的以權(quán)謀私和舞弊行為等特點(diǎn)，所以成為比較常用的政府采購(gòu)方式。但是，這種采購(gòu)方式程序嚴(yán)格而復(fù)雜，需經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，無(wú)論是招標(biāo)人還是投標(biāo)人耗費(fèi)的人力、物力、精力都比較大。實(shí)踐中還會(huì)出現(xiàn)由于招標(biāo)人招標(biāo)文件編制不符合法律規(guī)范的要求，導(dǎo)致中標(biāo)無(wú)效而廢標(biāo)的情況。因此，如何編制出一份內(nèi)容完整，合法合規(guī)的招標(biāo)文件，從源頭上保證招標(biāo)活動(dòng)合法進(jìn)行，是保證政府采購(gòu)工作順利進(jìn)行，提高采購(gòu)效率的重要環(huán)節(jié)。

1 政府采購(gòu)招標(biāo)文件在招標(biāo)過(guò)程中的重要性

政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。公開(kāi)招標(biāo)，是指招標(biāo)采購(gòu)單位依法以招標(biāo)公告的方式邀請(qǐng)不特定的供應(yīng)商參加投標(biāo)。

編制招標(biāo)文件，在招標(biāo)活動(dòng)中具有非常重要的意義。招標(biāo)文件招標(biāo)工作的基礎(chǔ)也是簽訂合同的依據(jù)，是整個(gè)招投標(biāo)活動(dòng)中的關(guān)鍵的法律文件，其在招投標(biāo)工作中具有非常重要的作用。[ZW（]苗凱.招標(biāo)文件的編制原則[J].吉林農(nóng)業(yè)，2010（7）.[ZW）]如果編制的招標(biāo)文件不符合法律規(guī)范的要求，或者不嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，就可能導(dǎo)致投標(biāo)人質(zhì)疑、投訴，甚至中標(biāo)無(wú)效而廢標(biāo)。

2 政府采購(gòu)招標(biāo)文件編制中存在的問(wèn)題

采購(gòu)人或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在編制招標(biāo)文件時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)以下的問(wèn)題。

（1）在招標(biāo)人須知前附表、需求及技術(shù)規(guī)范中限定、標(biāo)明或推薦貨物、設(shè)備的品牌，或者品牌要求，涉嫌違反政府采購(gòu)法規(guī)定的公平原則，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別或歧視待遇，排斥潛在投標(biāo)人。

例如某單位一中央空調(diào)系統(tǒng)改造項(xiàng)目，在報(bào)價(jià)中設(shè)備品牌要求中明確提出：冷卻塔采用一線合資品牌，并詳細(xì)列明幾種品牌名稱。冷凍機(jī)冷卻水泵選用國(guó)內(nèi)知名品牌列明幾種品牌等。這種情況是采購(gòu)單位編制招標(biāo)文件中常有的情況。

曾入選最高人民法院2015年度十大經(jīng)濟(jì)行政典型案例的政府采購(gòu)典型案例——“上海輝慈醫(yī)療器械有限公司訴崇明縣財(cái)政局行政決定案”就是一個(gè)經(jīng)典案例，崇明縣婦幼保健所委托崇明縣政府采購(gòu)中心（以下簡(jiǎn)稱“崇明采購(gòu)中心”）于2012年6月1日發(fā)布關(guān)于崇明縣婦幼保健所高頻X線攝片機(jī)設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性談判的公告，其中對(duì)設(shè)備品牌要求為“歐美一線品牌”。包括上海輝慈醫(yī)療器械有限公司（以下簡(jiǎn)稱“輝慈公司”）在內(nèi)的四家企業(yè)參與投標(biāo)。7月11日，崇明采購(gòu)中心發(fā)布公告：本項(xiàng)目的中標(biāo)單位為輝慈公司。7月16日，另一投標(biāo)人上海裕滿實(shí)業(yè)有限公司向崇明采購(gòu)中心提出質(zhì)疑，認(rèn)為輝慈公司投標(biāo)所提供的設(shè)備為國(guó)產(chǎn)品牌，不屬于標(biāo)書(shū)中要求的歐美一線品牌。7月25日，崇明采購(gòu)中心進(jìn)行復(fù)評(píng)，將輝慈公司的投標(biāo)文件作廢標(biāo)處置，建議此次投標(biāo)作流標(biāo)處置。輝慈公司向崇明縣財(cái)政局投訴。崇明縣財(cái)政局認(rèn)為：招標(biāo)文件中設(shè)定產(chǎn)品歐美品牌，且作為實(shí)質(zhì)性條款加以限制，具有明顯歧視性，對(duì)其他品牌產(chǎn)品、其他供應(yīng)商有失公允。責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。輝慈公司先后向上海市財(cái)政局提出行政復(fù)議和行政訴訟，要求撤銷崇明縣財(cái)政局所作的投訴處理決定。該案經(jīng)過(guò)兩審，二審法院認(rèn)定崇明縣財(cái)政局負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)管部門，其執(zhí)法程序符合法律規(guī)定。

（2）在招標(biāo)公告的報(bào)價(jià)要求部分，設(shè)置最低投標(biāo)限價(jià)。政府采購(gòu)從采購(gòu)人完成項(xiàng)目審批手續(xù)，財(cái)政資金落實(shí)到位，這些財(cái)政資金如果不用或者用不完就會(huì)被收回。因此有些采購(gòu)人為了把這筆錢花完，就會(huì)在招標(biāo)文件上設(shè)置最低投標(biāo)限價(jià)。根據(jù)政府采購(gòu)的目的價(jià)值，用最少的財(cái)政資金購(gòu)買到優(yōu)質(zhì)的貨物工程或者服務(wù)，是政府采購(gòu)應(yīng)有之義，但是設(shè)置最低投標(biāo)限價(jià)，可能浪費(fèi)納稅人的錢，而且也有提前泄露標(biāo)底的嫌疑。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第27條規(guī)定“招標(biāo)人不得規(guī)定最低投標(biāo)限價(jià)”。在實(shí)踐中，由于招標(biāo)人設(shè)定最低投標(biāo)限價(jià)而導(dǎo)致投標(biāo)人質(zhì)疑、投訴的情況也有發(fā)生。招投標(biāo)法實(shí)施條例明確禁止此種行為。

（3）招標(biāo)文件編制不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范、不清楚，甚至前后內(nèi)容矛盾。招標(biāo)文件不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范、不清楚的情況是招標(biāo)文件編制中經(jīng)常出現(xiàn)。例如：《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定：公開(kāi)招標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容：招標(biāo)采購(gòu)單位的名稱、地址和聯(lián)系方法、招標(biāo)項(xiàng)目的名稱、數(shù)量或者招標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)、投標(biāo)人的資格要求、獲取招標(biāo)文件的時(shí)間、地點(diǎn)、方式及招標(biāo)文件售價(jià)、投標(biāo)截止時(shí)間、開(kāi)標(biāo)時(shí)間及地點(diǎn)。但是有些招標(biāo)文件上述內(nèi)容不全，投標(biāo)人不清楚到哪里去購(gòu)買招標(biāo)文件。有的在合同主要條款中規(guī)定：“賣方應(yīng)按照貨物需求一覽表及技術(shù)規(guī)格供貨”，但在招標(biāo)文件中沒(méi)有“貨物需求一覽表及技術(shù)規(guī)格”，像這樣的招標(biāo)文件，使投標(biāo)人很困惑，不知如何有針對(duì)性地制作標(biāo)書(shū)投標(biāo)。

更有甚者，招標(biāo)文件前后矛盾。例如：有的招標(biāo)文件中對(duì)在投標(biāo)人須知前附表中合格投標(biāo)人的要求中規(guī)定：投標(biāo)人應(yīng)具有有效的機(jī)電設(shè)備安裝工程專業(yè)承包三級(jí)資質(zhì)，后面又標(biāo)注為具有有效的機(jī)電設(shè)備安裝工程專業(yè)承包二級(jí)及以上級(jí)資質(zhì)。還有的在投標(biāo)人須知前附表中標(biāo)明投標(biāo)人不需要支付投標(biāo)保證金，在后面的投標(biāo)人須知中又規(guī)定需要支付投標(biāo)保證金。這樣前后矛盾的招標(biāo)文件，讓潛在投標(biāo)人不知所措，容易引起投標(biāo)人質(zhì)疑和投訴。

（4）招標(biāo)文件的編制不注意細(xì)節(jié)。采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在編制招標(biāo)文件時(shí)，往往比較重視合同條款、需求及技術(shù)規(guī)范、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及方法等內(nèi)容，但是對(duì)于招標(biāo)人須知里的有些內(nèi)容，例如：招標(biāo)文件修改的截止日期、在政府采購(gòu)招標(biāo)中招標(biāo)文件的澄清、修改要求在財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上發(fā)布更正公告等內(nèi)容不太注意，要么日期的規(guī)定違法，要么沒(méi)有有關(guān)澄清、修改公告的規(guī)定，這些也可能成為導(dǎo)致投標(biāo)人質(zhì)疑、投訴的情況。

3 編制政府采購(gòu)招標(biāo)文件中的注意事項(xiàng)

（1）嚴(yán)格遵守招投標(biāo)法、政府采購(gòu)法等法律法規(guī)的規(guī)定編制招標(biāo)文件。政府采購(gòu)，作為利用財(cái)政資金采購(gòu)工程、貨物或者服務(wù)的活動(dòng)，更應(yīng)該遵守法律法規(guī)規(guī)定。政府采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)工作，在制定招標(biāo)文件時(shí)不僅要遵守有關(guān)招投標(biāo)方面的法律法規(guī)，還要嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)法律法規(guī)的規(guī)定。例如上述“上海輝慈醫(yī)療器械有限公司訴崇明縣財(cái)政局行政決定案”，崇明采購(gòu)中心在招標(biāo)文件中限定“歐美一線品牌”，排斥了其他產(chǎn)品的潛在投標(biāo)人，崇明縣財(cái)政局做出的招標(biāo)文件條款存在歧視性認(rèn)定。限定“歐美一線品牌”這一行為，不僅違反了招標(biāo)投標(biāo)法20條：“招標(biāo)文件不得要求或者標(biāo)明特定的生產(chǎn)供應(yīng)者以及含有傾向或者排斥潛在投標(biāo)人的其他內(nèi)容”，也違反了《政府采購(gòu)法》第10條規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)。正是由于招標(biāo)文件違反了上述規(guī)定，才造成此次招標(biāo)活動(dòng)廢標(biāo)的結(jié)果。

（2）政府采購(gòu)的招標(biāo)工作，應(yīng)充分發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，體現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和國(guó)家政策，能夠促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。政府采購(gòu)法規(guī)定：政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)。政府采購(gòu)法實(shí)施條例規(guī)定：采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購(gòu)政策、采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)需求編制采購(gòu)文件。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定執(zhí)行政府采購(gòu)政策，將依法追究法律責(zé)任。

（3）招標(biāo)文件編制，內(nèi)容上要做到完整、規(guī)范，前后一致，表述上要做到嚴(yán)謹(jǐn)清楚，不模棱兩可。

如前所述，招標(biāo)文件是招標(biāo)人向投標(biāo)人告知招標(biāo)方法、程序、提出招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和條件、合同主要條款、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及方法等的重要的法律文件，是投標(biāo)人投標(biāo)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。投標(biāo)人的標(biāo)書(shū)就是對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)。所以招標(biāo)文件在內(nèi)容上要完整、規(guī)范。所有的招標(biāo)文件，法律法規(guī)規(guī)定必須具備的內(nèi)容應(yīng)該具備。例如：招投標(biāo)法規(guī)定：招標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)載明招標(biāo)人的名稱和地址、招標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)、數(shù)量、實(shí)施地點(diǎn)和時(shí)間以及獲取招標(biāo)文件的辦法等事項(xiàng)。編制招標(biāo)文件時(shí)，一些小問(wèn)題也不容忽視，例如計(jì)量單位、文本、語(yǔ)言、結(jié)算貨幣等都應(yīng)該寫(xiě)清楚，如果缺少這些內(nèi)容，會(huì)給投標(biāo)人投標(biāo)、評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)帶來(lái)麻煩。

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定：招標(biāo)文件包括以下內(nèi)容：投標(biāo)邀請(qǐng)；投標(biāo)人須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）；投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交的資格、資信證明文件；投標(biāo)報(bào)價(jià)要求、投標(biāo)文件編制要求和投標(biāo)保證金交納方式；招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)規(guī)格、要求和數(shù)量，包括附件、圖紙等；合同主要條款及合同簽訂方式； 交貨和提供服務(wù)的時(shí)間；評(píng)標(biāo)方法、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和廢標(biāo)條款；投標(biāo)截止時(shí)間、開(kāi)標(biāo)時(shí)間及地點(diǎn)；省級(jí)以上財(cái)政部門規(guī)定的其他事項(xiàng)。招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定并標(biāo)明實(shí)質(zhì)性要求和條件。這些內(nèi)容，采購(gòu)人在編制招標(biāo)文件時(shí)都應(yīng)該體現(xiàn)。

在招標(biāo)文件的文字表述上，要嚴(yán)謹(jǐn)清楚，不要模棱兩可或者前后矛盾，應(yīng)讓投標(biāo)人一看就清楚采購(gòu)人采購(gòu)的是什么，對(duì)采購(gòu)的工程、貨物或者服務(wù)的具體要求是什么，投標(biāo)的程序怎樣。在概念上前后一致，有的招標(biāo)文件前面說(shuō)的是“技術(shù)規(guī)格書(shū)”后面同一內(nèi)容又寫(xiě)成了“需求及技術(shù)規(guī)范”，導(dǎo)致投標(biāo)人無(wú)所適從。

4 結(jié) 論

綜上所述，招標(biāo)文件的編制工作在整個(gè)招投標(biāo)過(guò)程中具有重要地位，直接影響招投標(biāo)工作的順利進(jìn)行和招標(biāo)結(jié)果。這就要求采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在編制招標(biāo)文件時(shí)，嚴(yán)格遵守招投標(biāo)法、政府采購(gòu)法等法律法規(guī)的規(guī)定，體現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和國(guó)家政策，內(nèi)容上要做到完整、規(guī)范，前后一致，表述上要做到嚴(yán)謹(jǐn)清楚。

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