海外高層次人才的政策工具選擇配置及其功能實現(xiàn)分析

曾錫環(huán) 廖燕珠

摘 要：政策合理性與政策文本中隱含的政策工具緊密關聯(lián)，人才政策文件中隱含諸多引進、激勵、培育、使用人才的政策工具，合理及完整的人才政策內容包含保障型、激勵型、發(fā)展型、服務型、評價型五種政策工具。人才政策“需求-過程”復合分析模型將五種政策工具嵌入到“人才政策過程”之中，貫穿于人才管理的 “引、用、留、育”四個環(huán)節(jié)，高度融合了“人才需求”“人才管理過程”“人才政策工具”三個要素。深圳海外高層次人才政策須從以下幾個方面進行完善：優(yōu)化人才政策工具組合，挖掘人才政策的功能優(yōu)勢;嵌入“評價型政策工具”，保障人才發(fā)展政策的實施效果;優(yōu)化升級高層次人才服務，提升人才政策工具使用效能。

關鍵詞：海外高層次人才; 人才政策工具; 人才管理過程; “需求—過程”模型

中圖分類號：C960?文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）01-0028-10

一、引?言

海外高層次人才是指在國外留學或學成之后在海外各領域從事科研、教學或管理的高端人才。海外高層次人才是推動區(qū)域經濟科技發(fā)展的重要力量，2008年推出的《中央人才工作協(xié)調小組關于實施海外高層次人才引進計劃的意見》鼓勵各地區(qū)要結合經濟社會發(fā)展和產業(yè)結構調整的需要，研究制定實施本地區(qū)海外高層次人才引進計劃，有針對性地引進一批海外高層次人才。我國經濟較為發(fā)達的城市紛紛出臺引進和支持海外人才的政策文件，如北京市制定了《北京市促進留學人員來京創(chuàng)業(yè)和工作暫行辦法》，上海市制定了《上海市實施海外高層次人才引進計劃的意見》等。深圳市作為我國開放程度較高的城市，其經濟與科技產業(yè)發(fā)展急需大量海外人才。為吸引更多優(yōu)秀海外高層次人才，深圳市政府頒布了一系列人才引進與支持政策，推出“孔雀計劃”，制定海外人才“1+5”文件及相關配套政策，大力引進與支持海外人才來深圳創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

我國諸多城市出臺的一系列政策為海外高層次人才到當地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供了較為優(yōu)良的生活與工作環(huán)境保障。然而，現(xiàn)有研究更多關注人才政策的外在效用價值（如研究如何加大人才扶持力度以吸引更多國內外高素質人才等），較少關注人才政策工具內在合理性配置及其功能實現(xiàn)（如選擇什么樣的政策工具或者政策工具組合才能更有效地吸引人才、留住人才、發(fā)揮人才價值等）。人才政策文件中隱含諸多引進、激勵、培育、使用人才的政策工具，人才政策工具如何選擇、組合及配置才有利于人才價值的充分發(fā)揮，是制訂人才政策時需要高度關注的問題，同時也是一個具有創(chuàng)新意義的研究問題。

人才政策實施過程其實就是政策工具的應用過程，本文基于政策工具應用分析視角，借助需求理論與人力資源過程管理理論，建立人才政策“需求—過程”復合分析模型，量化海外高層次人才政策文本，通過分析政策文本數據狀況，發(fā)現(xiàn)海外高層次人才政策的工具選擇配置特征及功能實現(xiàn)問題，并針對分析結論提出若干政策優(yōu)化建議。

二、文獻回顧

現(xiàn)有文獻關于海外高層次人才政策問題的研究分析，主要從三個視角展開。

一是借助相關理論構建政策效果評估的維度或者指標體系，分析評估人才政策效果。楊河清和陳怡安構建“引得進”“留得住”“用得好”三大人才政策效果評價指標體系，從“政策投入”和“政策產出”兩個方面評估分析國家“千人計劃”中的海外高層次人才引進政策實施效果[1]。杜紅亮和任昱仰以國家自然科學基金委員會制定的海外科技人才政策為對象，根據現(xiàn)有的調查和統(tǒng)計數據，從項目成果產出、院士產出和論文產出質量等方面評價海外科技人才政策的實施效果[2]。李波平和鄒德文通過對湖北省海外高層次人才“百人計劃”實施情況進行調查研究，從科技效益、經濟效益和社會效益三個方面分析湖北省海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策落實及配套政策支持情況，由此評估湖北省海外人才政策實施效果[3]。

二是比較分析不同國家或地區(qū)的海外高層次人才政策或人才引進活動，針對局限或缺點提出相應的改進建議。朱軍文和沈悅青收集我國上海市、廣東省、福建省等24個省市級政府的海外高層次人才引進政策文本，比較分析了這些省市在海外人才引進規(guī)模、引進標準和引進待遇等方面的差異與特征[4]。王建平將人才政策的內容歸納為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持、住房補貼、政策服務等12個方面，針對這些維度，采用全面掃描、比較研究及典型案例分析相結合的方法，對我國若干區(qū)域執(zhí)行的海外引才政策進行比較，并發(fā)現(xiàn)區(qū)域性特征差異[5]。鄭永彪、高潔玉和許睢寧比較分析美國、日本、德國、英國、法國等發(fā)達國家的海外人才政策，吸納這些國家的人才政策優(yōu)點，提出我國吸引海外人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)應選擇的策略[6]。鄭代良和章小東從思維方式、運作舉措、保障形式及變革走向等方面，比較分析中美兩國在高層次人才政策方面的差異提出結論性的觀點：我國應注重吸納世界各國優(yōu)秀人才，重視培養(yǎng)高層次人才的國際視野[7]。

三是通過構建研究維度對政策文本進行內容特征分析。寧甜甜和張再生以《國家中長期人才規(guī)劃綱要（2010-2020年）》為分析藍本，從 “人才政策工具”和“人才強國”兩個維度進行分析，剖析了我國人才政策存在的缺失、問題與沖突等，為人才政策提供技術性完善建議[8]。邴浩借助政策工具相關理論，將高校創(chuàng)新型人才培養(yǎng)政策劃分為“單一型”“交互型”“復合型”三種政策工具模式，認為“交互型”和“復合型”工具模式更能增強人才引進或培育效能，主張高校創(chuàng)新人才培育應綜合使用各類政策工具 [9]。程華和婁夕冉構建了“政策工具—創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程”二維分析框架，以浙江省“九五”至“十三五”期間頒布的海外人才政策文本為研究對象，采用內容分析法和扎根理論法對文本進行編碼與統(tǒng)計分析，最后提出優(yōu)化海外高層次人才政策的對策建議[10]。

上面三個視角的海外高層次人才政策研究均有各自的現(xiàn)實合理性，但從學術研究視角看，上述三種路徑的人才政策研究又有一定的局限。一是人才政策效果評估分析指標設計缺乏相應的理論支撐，研究過程的文本數據化及邏輯推演欠缺;二是人才政策比較沒有引入嚴密的比較研究方法與程序，更多是簡單比較后的政策借鑒，研究結論的主觀色彩難以避免;三是從政策工具視角對人才政策或人才引進活動展開研究，是近些年研究論文的明顯特征，然而，人才政策工具視角的研究只提供了人才政策實證量化研究的形式合理性，且多采用的是國外學者政策工具分類方法，鮮有提出適合本土特征的政策工具分類方法。

基于上述認識，本文采用人才政策價值（人才需求）、人才管理過程與人才政策工具緊密結合的多元復合分析路徑，通過建立概念模型量化人才政策文本，分析海外高層次人才政策文本中的政策工具選擇配置特征及功能實現(xiàn)狀況，發(fā)現(xiàn)政策存在的局限與不足，并進一步提出調整完善政策的若干建議。

三、“需求-過程”復合分析模型建構

政策文本分析常常借用“政策工具”這個理論概念來梳理人才政策類型，量化人才政策文本，提升政策研究精準度。但政策工具概念量化政策文本只是體現(xiàn)研究的外在形式合理性，不能呈現(xiàn)政策內在的功能合理性，存在政策文本分析的單向性缺陷。政策工具理論若能結合其他相關理論，建立復合分析概念模型，便可克服單一使用政策工具理論進行研究的缺陷。本文分析海外高層次人才政策文本，從滿足人才需求這個價值目標出發(fā)，結合人力資源管理過程理論，建構融合“人才需求”“人才管理過程”與“人才政策工具”為一體的復合分析模型。

（一）基于需求的人才政策工具分類

政策工具需要進行類型學意義的分類才能揭示不同政策工具的功能性差異。原因有以下兩點。一是政策工具具有多樣性，可以根據不同特點進行分類。正如彼得斯（Peters）和尼斯潘（Nispen）所認為的那樣，“政策工具是集合，聚焦的是對社會過程的影響和治理，政策工具表現(xiàn)出一些相似的特點”[11]（p.14）。二是政策工具是達成政策目標與結果的基本手段。政策工具起到了聯(lián)結目標和結果的作用，是將政策期待轉化為具體行動的路徑與機制[12]（p.81）。

諸多學者在研究政策實施問題時，均從不同視角對政策工具進行分類。荷蘭經濟學家科臣（Krischen）最先嘗試將政策工具分類應用于研究實踐。為了實現(xiàn)政策工具的解釋與分析功能，他系統(tǒng)地提出了64種不同類型的經濟政策工具[13]（p.174）。此后，諸多學者效仿其方法，通過政策工具分類，進行不同領域的學術闡釋與實踐應用分析。伍德（Hood）根據政府所運用資源的不同，將政策工具分為信息型工具、權威型工具、財政型工具及組織型工具[14]（p.133）。豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）為了分析政府與市場的關系，根據政府對市場及社會介入程度，將政策工具分為自愿型、強制型與混合型三種[15]。薩拉蒙（Salamon）總結了政府主要使用的13種政策工具，并依據工具所包含的內容對每一項工具的特征進行了具體的說明[16]（p.16）。

政策工具是達成政策目標的重要手段，政策工具分類有助于認識政策實施過程的基本規(guī)律。對于海外高層次人才政策的研究，需要找到合適的視角對政策工具進行分類。政府人才政策本質上是為了滿足人才需求，政府人才政策工具是滿足人才需求的基本手段，因此，將“人才政策工具”與“人才需求”結合起來進行人才政策工具分類，是人才政策文本量化分析的有效路徑。

結合馬斯洛（Maslow）與奧爾德弗（Alderfer）的需求理論，探索人才政策工具新的類型劃分。馬斯洛將人的需求劃分為依次遞進的五個層次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)的需求[17]。奧爾德弗的ERG理論認為，人們存在3種核心需要，即生存（Existence）需要、相互關系（Relatedness）需要和成長發(fā)展（Growth）需要;區(qū)別于馬斯洛的需求理論，這三種需要可以交叉存在[18]。依據需求理論，人才政策工具可劃分為3大類：一是“保障型政策工具”;二是“激勵型政策工具”;三是“發(fā)展型政策工具”。 “保障型政策工具”是保障人才基本需求而采用的政策工具，是指滿足馬斯洛需求層次理論中的第一和第二層需求或ERG理論中生存需要的人才政策工具;“激勵型政策工具”是指滿足馬斯洛需求層次理論中的第三和第四層次需求或ERG理論中相互關系需要的人才政策工具;“發(fā)展型政策工具”是指滿足馬斯洛需求層次理論中的最高層次需求或ERG理論中成長發(fā)展需要的人才政策工具。

（二）基于過程的人才政策工具分類

人才管理過程一般被劃分為“引、用、留、育”四個環(huán)節(jié)?！耙拧杯h(huán)節(jié)是指政府在確立了人才戰(zhàn)略之后，著眼于區(qū)域發(fā)展需要，優(yōu)先引進必需或急需的人才;“用才”環(huán)節(jié)指的是政府為使人才充分發(fā)揮才能，為其提供政策支持或發(fā)展平臺、提供便捷服務，幫助人才解決后顧之憂，形成優(yōu)良的人才成長環(huán)境;“留才”環(huán)節(jié)是指政府通過優(yōu)渥福利待遇與發(fā)展支持政策，讓人才產生文化認同與心靈歸屬感，從而吸引并留住人才;“育才”環(huán)節(jié)是指政府為人才提供培訓與學習交流機會或平臺，挖掘人才的專業(yè)效用，使人才的自身價值得到最大釋放。人才管理過程本質上就是人才政策實施過程，“引、用、留、育”既可以被理解為是人才管理過程的四個環(huán)節(jié)，也可以被理解為是人才政策實施的完整鏈條。單獨來看，每個環(huán)節(jié)的職能均不同于其他三個環(huán)節(jié)，但從整體看，各個環(huán)節(jié)又環(huán)環(huán)相扣、相互關聯(lián)，形成一個“政策實施過程鏈條”（參見圖1）。

從人才有效管理視角看，“引、用、留、育”四個環(huán)節(jié)的人才政策離不開落實政策內容的人才服務與人才評價，所以，人才政策還可以分解出兩種政策工具，即“服務型政策工具”和“評價型政策工具”。

“服務型政策工具” 是指政策實施的具體服務行為與組織過程，如設立政策咨詢窗口、設立人才服務工作站、人才服務熱線等。政府制定的多數政策需要通過服務行為與服務組織來實現(xiàn)，所謂“服務型政府”，正是從這個意義上建構的施政概念。制定人才政策后，政府需要建立完備的服務型制度與實施機制，這樣才能有效推動人才政策實施，優(yōu)化人才成長環(huán)境，滿足人才需求。 “服務型政策工具”是保障人才政策有效落實的基本手段。

“評價型政策工具”是指對政策實施過程的行為與效果的評價與評估，如對政策實施滿意度的調查、政策結果的反饋等。人才工作成就與政策執(zhí)行效果需要一定的反饋機制來體現(xiàn)，反饋機制既是一種修正機制也是一種監(jiān)督機制，它的存在既可以修正政策執(zhí)行偏差，也可以對人才某個階段的成果進行驗收，起到了監(jiān)督與促進的作用。人才政策“評價型政策工具”是滿足人才需求、實現(xiàn)人才權利的基本手段。

綜上，結合“人才需求”“人才管理”“政策過程”這三個要素，人才政策工具可以分為五種類型：“保障型政策工具”“激勵型政策工具”“發(fā)展型政策工具”“服務型政策工具”“評價型政策工具”。這五種工具是人才政策內容的基本要件。

（三）建構“需求-過程”復合分析模型

合理及完整的人才政策內容包含保障型、激勵型、發(fā)展型、服務型以及評價型五種政策工具?！氨Ｕ闲驼吖ぞ摺薄凹钚驼吖ぞ摺焙汀鞍l(fā)展型政策工具”是基于滿足人才需求視角劃分的， “評價型政策工具”與“服務型政策工具”是基于人才管理視角劃分的。人才政策的有效實施，需要上述五種政策工具共同發(fā)揮作用，將“人才需求”與“人才管理”融入人才政策實現(xiàn)過程，便可建構“需求-過程”復合分析模型，模型構建思路闡釋如下：“人才需求”是根本，是人才政策功能實現(xiàn)程度的價值尺度，“保障型政策工具”“激勵型政策工具”與“發(fā)展型政策工具”是滿足人才需求、達成政策目標的功能性工具，政策文本內含的的這三種工具是人才政策內容完整性的體現(xiàn);人才政策實施需要服務供給與管理介入，“評價型政策工具”與“服務型政策工具”是保障人才政策有效實施的兩種管理性工具，政策文本內含的功能性工具與管理性工具，是人才政策合理與有效的關鍵條件。

將保障型、激勵型、發(fā)展型、服務型以及評價型五種政策工具嵌入到人才政策過程之中，貫穿于人才管理的“引、用、留、育”四個環(huán)節(jié)，“人才需求（價值）”“人才管理”“人才政策工具”等多個要素高度融合，構成“需求—過程”復合分析模型（參見圖2）。

在人才政策實施過程中，每一種人才政策工具都有自身獨特的功能及使用范圍。人才政策“需求—過程”復合分析模型的實踐意涵闡釋如下。

其一，人才管理過程中的保障型政策工具應用。人才保障型政策工具主要是指為保障人才基本需求而制定的政策措施，確保人才生活基本需求得到滿足，人才進入新工作環(huán)境無后顧之憂。這在人才政策文本中一般體現(xiàn)為人才認定后的一次性補貼、生活待遇、落戶安排、安居保障、子女入學、配偶就業(yè)、醫(yī)療保險、出入境便利、居住證申請等政策內容。

其二，人才管理過程中的激勵型政策工具應用。人才激勵型政策工具可以理解為與人才工作激勵需求相匹配的政策措施。這一政策工具實施的目的是激發(fā)人才工作熱情、開發(fā)人才潛在能力以及保障人才價值的充分實現(xiàn)。人才激勵型政策工具在促進人才發(fā)展過程中常常容易被忽視，然而在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)時代，這一政策工具的作用不容小覷。在政策文本中，人才激勵型政策工具可以體現(xiàn)為獎勵成果轉化、追加資助專項資金、疊加獎勵、頒發(fā)獎牌勛章、授予榮譽稱號等政策項目內容。

其三，人才管理過程中的發(fā)展型政策工具應用。人才發(fā)展型政策工具是為滿足人才職業(yè)發(fā)展需求制定的政策。人才進入工作崗位后，需要職位的晉升發(fā)展，需要施展才華的業(yè)務舞臺，需要專業(yè)交流學習的平臺，人才發(fā)展型政策工具包含滿足人才上述需求的具體措施。具體的人才政策文本一般體現(xiàn)為金融扶持、創(chuàng)業(yè)資助、項目資金、場租補貼、研發(fā)資助、崗位交流、稅收優(yōu)惠、工作經費、職位設置、培訓交流等政策項目內容。

其四，人才管理過程中的服務型政策工具應用。人才服務型政策工具是指政府在人才政策實施過程中的服務供給措施，如搭建業(yè)務交流平臺、設立服務工作站、建設人才創(chuàng)業(yè)基地、組織人才聯(lián)誼等。人才服務型政策工具的選擇與實施是優(yōu)化人才所處環(huán)境的重要措施。在政策文本中，人才服務型政策工具一般體現(xiàn)為設置優(yōu)先辦理窗口、結果公示、發(fā)證認定、職稱評定、跟蹤服務、入庫公告、“一卡通”制度、“一站式”辦理、綠色通道、產權保護、宣傳表彰、優(yōu)化流程等政策措施或政策項目內容。

其五，人才管理過程中的評價型政策工具應用。人才評價型政策工具是指政府在人才政策實施過程中的評價監(jiān)督措施或制度機制。只有人才政策實施過程擁有配套的評價措施和相關的監(jiān)督機制，人才支持政策措施才能真正落到實處。在政策文本中，人才評價型政策工具一般體現(xiàn)為評估論證、跟蹤落實、責令改正、期滿驗收、監(jiān)督檢查、績效評估、管理考核、經費管理、年度檢查、多元評價等政策措施或管理內容。

上述五種人才政策工具，只有同“人才需求”與“人才管理過程”緊密結合，貫穿于人才管理 “引、用、留、育”全過程，才能有效發(fā)揮人才政策的保障與發(fā)展功能，這五種人才政策工具構成人才政策文本內容完整性及功能合理性評價的基本要素。

四、“需求-過程”復合分析模型的應用分析

本文選取深圳海外高層次人才政策文本進行分析。深圳海外高層次人才政策主要由2011年頒布的孔雀計劃“1+5”文件和2016年頒布的《關于促進人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》構成?！蛾P于促進人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》有81條政策條文，其中38條涉及最新的海外人才引進與支持問題，是孔雀計劃“1+5”文件內容措施的加強版。

選取深圳市海外高層次人才政策進行分析的理由主要有如下三點：第一，從政策的成效來看，深圳市經濟形態(tài)在全國率先從速度型轉向質量型，擁有華為、騰訊、大疆、華大基因、比亞迪等一批世界級科技企業(yè)，海外人才眾多，吸引海外高層次人才來深工作，政府政策功不可沒;第二，從政策的系統(tǒng)性來看，自2011年起，為了吸引與留住海外高層次人才，深圳市制定了一套比較完整成熟的政策文本，即深圳市人民政府頒布的海外人才孔雀計劃“1+5”文件;第三，從政策的延續(xù)性來看，該市到目前為止仍在實施這套政策文件。

以下研究將對深圳市海外高層次人才7份政策文本進行分析，通過主題編碼、文本量化及數據統(tǒng)計，分析深圳市海外高層次人才政策實施過程中的工具選擇與配置特征，以及政策工具使用的功能合理性狀況。

（一）政策文本的關鍵詞界定

每份人才政策文本均隱含政策工具，文本分析需要確定每一種政策工具與之對應的政策文本內容。上面劃分的保障型、激勵型、發(fā)展型、評價型和服務型五種人才政策工具，在深圳市海外高層次人才政策文本內容中可以找到與其相對應的政策條文關鍵詞（參見表1）。

（二）政策文本編碼與量化

1.政策文本編碼

確立了每種政策工具對應的相關政策條文關鍵詞之后，便可對政策文本進行編碼。每一條內容相對完整的政策條文就是一個分析單位，根據內容層次，對政策文本進行編碼?？兹赣媱潯?+5”文件全部涉及海外高層次人才，按逐條編碼方式進行;《關于促進人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》部分內容涉及海外高層次人才，因此只挑選其中的38條相關條文進行編碼。

確定每一種政策工具對應的相關政策條文關鍵詞后，再對每一政策條文進行二維編碼，即將 “工具維度”與“過程維度”相結合，進行人才政策條文的復合編碼。在文本編碼過程中，先判斷每一政策條文屬于“引、用、留、育”的哪一環(huán)節(jié)，然后再判斷其屬于人才政策五種工具中的哪一類型工具;如果出現(xiàn)一條政策條文內容涉及多個環(huán)節(jié)，或運用了多種政策工具的情況，便將其進一步分解，細化歸類后再編碼。在逐條分析與分類后，深圳市海外高層次人才政策文本的7份文件可細化為198個分析單位。

文本編碼是內容分析法的關鍵環(huán)節(jié)，上述復合編碼采用的是詞義統(tǒng)計方法，而不是詞頻統(tǒng)計方法。詞義統(tǒng)計方法是根據政策條文所呈現(xiàn)內容觀點意涵進行不同類別維度的編碼與數據分析，而詞頻分析法是根據關鍵字詞出現(xiàn)的次數進行統(tǒng)計分析。相較而言，詞義分析法更能呈現(xiàn)政策內容意涵，基于詞義分析的編碼方法可以更為真實地呈現(xiàn)政策觀點。

2.政策文本量化

上面根據所構建的模型，對深圳市海外高層次人才政策文本“復合編碼”，完成了政策文本量化的基礎性工作。深圳市海外高層次人才政策實施中的工具選擇配置及其功能狀況可通過文本編碼數字呈現(xiàn)。

（1）人才政策工具的分布頻數

人才政策過程一般包含“引、用、留、育”四個環(huán)節(jié)，統(tǒng)計結果顯示：“引才環(huán)節(jié)”的政策工具頻數高達121，占比61%;“用才環(huán)節(jié)”政策工具頻數為44，占比22%;“留才環(huán)節(jié)”的政策工具頻數為27，占比14%;“育才環(huán)節(jié)”的政策工具為6，占比3%（參見表2）。

（2）人才政策工具的使用頻數

上述將人才政策工具劃分為“保障型”“激勵型”“發(fā)展型”“評價型”“服務型”五種。統(tǒng)計結果顯示：保障型政策工具使用頻數為97，占比48%;激勵型政策工具使用頻數為15，占比8%;發(fā)展型政策工具使用頻數為27，占比14%;評價型政策工具使用頻數為15，占比8%;服務型政策工具使用頻數為44，占比22%（參見表3）。

（3）人才政策“過程—工具”復合頻數

將人才政策過程維度的政策工具分布頻數與人才政策五種工具的使用頻數結合起來，深圳市海外高層次人才政策的“過程—工具”頻數便可復合性地呈現(xiàn)出來（參見圖3）。

（三）政策文本量化分析結論

上述“過程—工具”復合維度的人才政策數字化分布情況揭示出深圳市海外高層次人才政策存在如下特征。

1.人才政策偏重一次性引才，后續(xù)跟蹤評估缺位。深圳市海外高層次人才政策的工作重心在“引才環(huán)節(jié)”，圖3數據顯示：引才環(huán)節(jié)“保障型政策工具”統(tǒng)計頻數為78，遠高于“激勵型政策工具”“發(fā)展型政策工具”及“服務型政策工具”（頻數分別為4、7、32）?！氨Ｕ闲驼吖ぞ摺苯y(tǒng)計頻數遠高于其他類型工具頻數，表明深圳市政府非常重視通過住房、資金等物質保障性要素吸引海外高層次人才來深圳工作。從現(xiàn)實觀察看，深圳市政府的這一做法，確實起到了比較好的效果。

圖3“引才環(huán)節(jié)”顯示，“評價型政策工具”頻數為0。這一現(xiàn)象實際反映了政府在高層次人才引進中，偏重入口環(huán)節(jié)的達標引進，即根據學歷、資歷與頭銜引進高層次人才，而人才引進之后的評估、跟蹤與監(jiān)督措施則幾乎沒有，后續(xù)監(jiān)管缺位，這說明深圳市高層次人才政策仍然存在重引進輕管理的局限。

2.人才政策偏重“物質留才”，“留才”政策工具分布不均衡。圖3數據顯示，“保障型政策工具”頻數為19，遠高于“發(fā)展型政策工具”“激勵型政策工具”“服務型政策工具”以及“評價型政策工具”（頻數分別為5、0、3、0）。這一數據說明，深圳市留住人才的做法仍然是參照傳統(tǒng)做法，即通過住房、薪酬、醫(yī)療保障等物質性措施留住高層次人才。

從長遠看，留住人才需要更多更好的激勵型政策工具及評價型政策工具。人才評價與激勵機制建設不僅是人才管理問題，也是人才環(huán)境優(yōu)化問題，深圳市高層次人才政策體系需要吸納并創(chuàng)新更多更好的評價型政策工具及激勵型政策工具。

3.人才政策偏重通過塑造管理與服務機制“用才”。圖3數據顯示，在深圳市海外高層次人才政策文本中，“用才”環(huán)節(jié)的政策工具使用情況是：“激勵型政策工具”“發(fā)展型政策工具”“服務型政策工具”和“評價型政策工具”的統(tǒng)計頻數分別為10、11、8和15。這四個工具是塑造優(yōu)良“用才”環(huán)境與機制的比較科學的手段，表明深圳市海外高層次人才政策導向是通過采用功能性工具與管理性工具來發(fā)揮人才價值效能的，而不是采用物質刺激來“激發(fā)”人才使用價值。在深圳市海外高層次人才政策文本中，“用才”環(huán)節(jié)的“保障型政策工具”統(tǒng)計頻數為0，表明深圳市雖然大力使用“保障型政策工具”引進海外高層次人才，但由于在“用才”環(huán)節(jié)堅持“以用人單位為主”的原則，所以政府只是把重心放在“人才環(huán)境與機制塑造”方面，用機制激勵人才的作用發(fā)揮，而不是用物質刺激人才作用發(fā)揮，這一點可能是深圳市政府在人才管理與服務過程中區(qū)別于我國其他許多城市政府“用才”的顯著特點。

4.人才政策“重引進，輕培育”，“育才”措施明顯乏力。圖3數據呈現(xiàn)出一個突出特點，即深圳市人才政策文本內容中，加大政策工具力度“引才”后，“育才”這一環(huán)節(jié)的政策工具頻數少，深圳市海外高層次人才政策文本 “引才環(huán)節(jié)”的政策工具使用總頻數為121，是四個環(huán)節(jié)中最多的，而“育才環(huán)節(jié)”的政策工具使用總頻數為6，使用頻次最低，深圳市的育才工作明顯薄弱。與此同時，“育才”環(huán)節(jié)的政策工具使用相對貧乏，除“保障型政策工具”統(tǒng)計頻數為4之外，其它四類政策工具的使用統(tǒng)計頻數為1或0，表明政府對于“育才”的人才政策手段不多，“育才”環(huán)節(jié)以“保障型政策工具”為主，工具使用單一，在政策實踐中，不利于進一步挖掘海外人才的潛能，實現(xiàn)人才價值的最大化。

五、海外高層次人才政策的優(yōu)化建議

上述分析表明深圳市海外高層次人才政策相對完備，但政策工具性選擇、配置及其功能實現(xiàn)仍然存在一些問題，為此提出如下優(yōu)化建議。

（一）通過工具組合，挖掘人才政策的功能優(yōu)勢

優(yōu)化人才政策實施的工具組合，是指在人才政策“引、用、留、育”四個環(huán)節(jié)中，政策工具的功能性配置要體現(xiàn)一定程度的均衡，過多使用單一政策工具容易導致政策偏差。如在引才環(huán)節(jié)，保障型政策工具使用過多，呈現(xiàn)“擁擠或過溢”現(xiàn)象;缺少其他政策工具的均衡配置，引才制度“異質性”低，容易被其他區(qū)域模仿，引發(fā)區(qū)域間人才引進的“優(yōu)惠政策競賽”現(xiàn)象。因此，人才政策內容應實現(xiàn)多種政策工具的組合，發(fā)揮多種政策工具功能的綜合使用優(yōu)勢。具體而言，在人才引進與使用過程中，一方面采用落戶安排、安居保障、子女入學、配偶就業(yè)、醫(yī)療保險等“保障型政策工具”，另一方面再綜合使用“服務型政策工具”，在落戶安排、醫(yī)療保險、居住證申請等事項上簡化程序，設立優(yōu)先辦理窗口、“一卡通”制度、“一站式”辦理，這將更有利于進一步發(fā)揮人才政策的保障與激勵功能。

人才政策文本中的政策工具組合是衡量人才政策內容完整性程度的要素，也是人才政策合理性的必備條件，區(qū)域之間的人才政策吸引力及競爭力程度不能僅由優(yōu)惠力度決定，而應該取決于政策工具的組合使用情況。

（二）通過嵌入評價工具，保障人才政策執(zhí)行效果

人才政策實施過程包含“引、用、留、育”四個環(huán)節(jié)，將“政策評價工具”嵌入到人才政策過程每一環(huán)節(jié)，指的是在設計與制訂人才政策時，應該將“評價型政策工具”嵌入到人才引進環(huán)節(jié)、人才使用環(huán)節(jié)、人才培育環(huán)節(jié)以及人才挽留環(huán)節(jié)。

評價型政策工具的使用，有助于人才政策實施的問題得到及時反饋，有助于人才政策公平實施，有助于形成優(yōu)良的人才成長環(huán)境。當前，許多人才政策文件存在政策評價工具缺失問題，人才支持政策的公平性被詬病，這與人才政策評價工具使用不足或缺失有關。因此，應該在制訂人才優(yōu)先發(fā)展政策文本時增補體現(xiàn)“評價型政策工具”的有關條文，監(jiān)督人才發(fā)展政策的具體實施，保障人才發(fā)展政策的執(zhí)行效果。

（三）通過服務優(yōu)化升級，提升人才政策工具使用效能

人才政策實施一般是通過人才服務來實現(xiàn)的，如人才獎勵基金、人才住房供給、人才醫(yī)療保險辦理等，均需要通過人才服務機構的服務供給來實現(xiàn)。同樣，海外高層次人才政策的有效實施，需要通過不斷優(yōu)化服務供給提升人才政策工具的使用效能。

海外高層次人才生活在國外時間較長?；氐絿鴥戎?，對國內經濟市場運作與社會環(huán)境缺乏了解，短時間內難以融入國內由業(yè)緣、地緣組成的社會關系網絡之中，需要有一個過渡期才能適應國內工作環(huán)境。針對海歸人才的特殊性需求提供有針對性的服務十分關鍵，具體可以從兩大方面推進。

其一是推進人才類型化服務，既提供基礎性服務，也提供發(fā)展性服務，如代辦創(chuàng)業(yè)事宜，創(chuàng)業(yè)之外的納稅、登記、子女入學等基礎性人才服務手續(xù)，以及為海歸人才創(chuàng)業(yè)提供政策咨詢、創(chuàng)業(yè)策劃、創(chuàng)業(yè)融資等一系列發(fā)展性人才服務。

其二是不斷優(yōu)化服務形式提升服務效能，措施為：通過專業(yè)化的人才服務機構提供優(yōu)質服務，政府可通過購買服務的方式將人才公共服務委托給專業(yè)的人才服務公司或咨詢公司，提升服務的針對性與專業(yè)性;通過優(yōu)化辦事流程提供高效服務，如為海外高層次人才提供“一站式”服務及“一窗式”服務，或者建立專門的綠色通道，推行“網申”“秒批”服務，提供便利快捷的人事服務。

在全球化時代，國家間與地區(qū)間的人才競爭日益激烈，人才的引進、挽留與使用是每一個國家或地區(qū)政府需要認真考慮的現(xiàn)實問題。我國城市間的人才競爭也日益激烈，各城市政府應該重視人才政策的改進與優(yōu)化，不斷提升人才政策質量。人才政策工具的合理選擇與配置是人才政策功能實施的關鍵，緊密結合人才需求與人才管理 “引、用、留、育”過程，有助于人才政策的持續(xù)優(yōu)化與完善。

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