民間組織發(fā)展對基層治理法治化的影響

孫志軍

摘要：作為獨(dú)立于黨政體系之外具有非政府性特征的公民社會組織，農(nóng)村民間組織代表著組織成員的利益，又與地方政府和村民自治機(jī)構(gòu)有著千絲萬縷的聯(lián)系，其發(fā)展改變了鄉(xiāng)村治理格局、培育了民主法治理念、緩和了政府農(nóng)民矛盾、助推了村民自治法治化、詮釋了現(xiàn)代法治精神，可望成為推進(jìn)基層治理法治化的第三種力量。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；基層治理；法治化；民間組織

在“全面推進(jìn)依法治國”的新進(jìn)程中，農(nóng)村基層仍將是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“瓶頸”，沒有基層治理的法治化就沒有整個中國的法治化。農(nóng)村民間組織作為獨(dú)立于黨政體系之外具有非政府性特征的公民社會組織，一方面代表著組織成員（農(nóng)民）的利益，另一方面又與地方政府和村民自治組織有著千絲萬縷的聯(lián)系，其作為政府、自治組織與農(nóng)民之間聯(lián)系的橋梁和紐帶，能緩和國家、集體與農(nóng)民的矛盾，能為國家法律在農(nóng)村的實(shí)施提供合適的載體。

一、民間組織改變了鄉(xiāng)村治理格局

組織是通向政治權(quán)力之路，也是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。1溫鐵軍認(rèn)為農(nóng)民合作組織不是前些年那些松散的協(xié)會，而是一種緊密的形式，農(nóng)民交入社費(fèi)、入社股金，在利益上緊密相關(guān)。2作為農(nóng)村社會新型組織，民間組織依靠其成員能進(jìn)行有效的社會動員，帶動農(nóng)民廣泛的社會參與，提升農(nóng)民的民主法治意識。同時，民間組織又拓寬了農(nóng)民訴求表達(dá)渠道，有利于基層政府知民情、解民意，還能運(yùn)用民意表達(dá)和輿論力量制衡政府權(quán)力，催生法治政府。農(nóng)村民間組織的出現(xiàn)改變了以往的鄉(xiāng)村治理格局，正在形成以農(nóng)民為主體，以村民委員會為主導(dǎo)，以民間組織為載體的農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)的新型鄉(xiāng)村治理格局。盡管在制度設(shè)計(jì)上，村民委員會是農(nóng)村最具權(quán)威性的自治機(jī)構(gòu)，但是，由于村民自治制度還不完善，制度實(shí)施還不徹底，農(nóng)民并未行使完全意義上的村民自治權(quán)。農(nóng)村民間組織作為鄉(xiāng)村治理框架下的新利益團(tuán)體出現(xiàn)，彌補(bǔ)了制度實(shí)施不力的缺陷，為村民提供了一個實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的新平臺。農(nóng)民的聲音可以通過自己的組織來傳達(dá)，他們能通過內(nèi)部選舉組織領(lǐng)導(dǎo)來代表民間組織參與村莊事務(wù)的管理和政策的制定，進(jìn)而維護(hù)自身利益。而民間組織由于具有參與自愿性、公共服務(wù)性、內(nèi)部管理透明性、內(nèi)部決策民主性等特征，深得成員的信任，正成為農(nóng)村基層法治化治理的重要載體。

二、民間組織培育了民主法治理念

農(nóng)村民間組織的產(chǎn)生提高了農(nóng)民組織化程度。盡管農(nóng)村民間組織的產(chǎn)生以農(nóng)民的某種私利為直接目的，但在客觀上，它卻仍然與農(nóng)民現(xiàn)代意識的覺醒和鄉(xiāng)村自治相伴隨。就農(nóng)村經(jīng)濟(jì)性民間組織來看，上世紀(jì)80年代以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立，廣大農(nóng)民從土地的束縛中解脫出來，開始以家庭為單位參與到市場競爭中。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的商品化、專業(yè)化、規(guī)模化水平不斷提高，農(nóng)民被推上了市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)口浪尖，以家庭為單位的農(nóng)民分散經(jīng)營與社會化大市場的矛盾越來越突出，分散的農(nóng)民在市場中的弱勢地位日益明顯，單家獨(dú)戶經(jīng)營方式的弊病逐漸顯現(xiàn)。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)使越來越多的農(nóng)民清醒的認(rèn)識到，單槍匹馬、零打碎敲的小農(nóng)生產(chǎn)已經(jīng)不能滿足市場需要，要在市場競爭中取勝，維護(hù)自身利益，取得較好收入，必須聯(lián)合起來建立自己的組織，共享資源，共同參與市場競爭與分配。這種市場風(fēng)險迫使農(nóng)民彼此之間走向橫向聯(lián)合，提高了組織化程度。而在生產(chǎn)中，單家獨(dú)戶的小生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小，承受自然風(fēng)險能力不強(qiáng)，農(nóng)戶不敢投入較大的成本來采用新技術(shù)和改善生產(chǎn)條件，在農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)、農(nóng)藥殘留等方面難以得到根本的改善，廣大農(nóng)民也迫切需要產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后多方面得科技服務(wù)。與此同時，在市場競爭中，農(nóng)民受自身素質(zhì)限制，加之分散經(jīng)營的農(nóng)民信息不靈，農(nóng)民對市場預(yù)測和掌握市場動態(tài)的能力相對缺乏，很難有等價交換和平等競爭的能力，極易受中間商的盤剝，要提高經(jīng)濟(jì)效益，抵御市場風(fēng)險，必須走向聯(lián)合，由此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)性民間組織的產(chǎn)生成為必然。客觀上，這種農(nóng)民之間的聯(lián)合提高了農(nóng)民的組織化程度。

農(nóng)村民間組織的良性運(yùn)行增進(jìn)了農(nóng)民交流，激化了農(nóng)民主體意識。從一定程度上說，農(nóng)村民間組織的發(fā)展是以公民社會的主體意識為基礎(chǔ)，以農(nóng)民的公共精神為紐帶來支撐的。3在公共領(lǐng)域，民間組織的非營利性和自我服務(wù)性以實(shí)際行動詮釋利他主義，使農(nóng)民在服務(wù)與被服務(wù)中感受組織的價值，提升了公共道德素質(zhì)。在組織內(nèi)部，民間組織的運(yùn)行規(guī)則源于人們自身利益保護(hù)的要求，更能為人們認(rèn)同并自覺遵守，成員之間能夠憑借規(guī)則實(shí)現(xiàn)相互的信任和平等合作，培養(yǎng)了社會契約和規(guī)則意識。在社會領(lǐng)域，民間組織作為利益共同體將分散的農(nóng)民有機(jī)地組織起來，以民主管理、群體自治、公共服務(wù)等方式，使村民在協(xié)商民主的民間治理過程中審慎地對待各種利益訴求，處理各種利益沖突，并進(jìn)行理性反思，提高了民主協(xié)商意識和能力。當(dāng)民間組織作為一個整體出現(xiàn)于農(nóng)村社會大舞臺時，它又是國家和社會之間聯(lián)系的重要橋梁和紐帶，時政府行政管理與農(nóng)村基層群眾自治相互銜接的重要載體。作為橋梁和紐帶，它既可以及時把其成員對政府的意見和要求等上達(dá)至政府，又可以把政府的政策意圖及對相關(guān)問題的意見轉(zhuǎn)達(dá)至農(nóng)民個體。當(dāng)農(nóng)民的利益訴求與政府公共管理產(chǎn)生沖突時，民間組織既是有效制約政府公共權(quán)力濫用的重要力量，又能有效防止個人權(quán)利濫用，勸阻農(nóng)民的非理性行為，能有效防止社會震蕩，化解危機(jī)。實(shí)踐中，社會各領(lǐng)域和群體的民間組織代表了不同群體多元化的利益，除進(jìn)行內(nèi)部民主化的自我管理外，還進(jìn)行外部的溝通與協(xié)調(diào)，能化解社會矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會內(nèi)部的自我管理和約束。

民間組織的發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)民法律素質(zhì)的提高。民間組織的負(fù)責(zé)人和主要領(lǐng)導(dǎo)都是農(nóng)村社會的精英，無論是民主意識還是基本法律素養(yǎng)都高于普通民眾，他們通過自身在組織活動中的一言一行特別是組織內(nèi)部民主管理，深刻地影響著組織成員，他們的對培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識和政治法律素養(yǎng)起著言傳身教的作用。同時，民間組織通過對內(nèi)部的管理、對地方事務(wù)的干預(yù)和對社會生活的參與，能使其成員了解民主化、法治化的過程。通過對組織內(nèi)部選舉、制定規(guī)則、投票表決、程序公開的切身體驗(yàn)，可以塑造農(nóng)民的民主理念、培養(yǎng)規(guī)則意識、鍛煉民主技能，進(jìn)而養(yǎng)成民主習(xí)慣，提高政治參與能力。當(dāng)組織與外部出現(xiàn)利益沖突，需要合法維權(quán)時，領(lǐng)導(dǎo)者帶領(lǐng)組織成員運(yùn)用法律手段依法保護(hù)自身權(quán)利則是最生動、最直觀的普法，能極快地形成農(nóng)民對法律的認(rèn)知和理解。

三、民間組織緩和了政府農(nóng)民矛盾

公民社會理論認(rèn)為，社會是由國家、公民個人和公共領(lǐng)域組成的一個復(fù)雜系統(tǒng)；國家只是這個復(fù)雜的結(jié)構(gòu)中的一級，國家權(quán)力無法完全取代社會權(quán)力，也無法全部完成社會治理的任務(wù)。4農(nóng)村民間組織不但對其成員，而且對農(nóng)村社會的公共領(lǐng)域和鄉(xiāng)村治理都有重要的價值。公民社會和政治國家之間的互動并不必然是一種相互對立和對抗的關(guān)系，他們之間可以發(fā)展起一種平和的建設(shè)性的合作伙伴關(guān)系從而實(shí)現(xiàn)雙贏。5農(nóng)村民間組織代表著特定范圍、特定領(lǐng)域內(nèi)村民的某種共同利益，其傳遞的信息為農(nóng)村基層政府提供了決策參考，對一個睿智的政府而言，尊重民間組織的權(quán)利能最大限度地降低政府行為與民眾意愿之間的沖突，有利于基層政府在農(nóng)村的法治化治理。事實(shí)上，農(nóng)村民間組織為農(nóng)村居民的政治參與和利益訴求表達(dá)提供了新的平臺，正逐步成為政府與農(nóng)民溝通和對話的中介，促進(jìn)了基層政府決策的科學(xué)化、民主化，增強(qiáng)了農(nóng)民的政治認(rèn)同感。在形勢越來越復(fù)雜和群體性事件多發(fā)的當(dāng)前農(nóng)村，民間組織通過章程和內(nèi)部契約對其成員進(jìn)行管理和約束，降低了基層政府在社會管理上的負(fù)擔(dān)，也培養(yǎng)了農(nóng)民的民主法治觀念，有利于促進(jìn)村民利益訴求由沖動走向理性和文明。相反，也由于民間組織客觀上為村民的自我表達(dá)和身份認(rèn)同提供了現(xiàn)代渠道，促進(jìn)了農(nóng)村在現(xiàn)代化建設(shè)過程中的社會聯(lián)合，減少了村莊疏離，提高了農(nóng)民的組織化程度，增強(qiáng)了村民的凝聚力，形成了勢力強(qiáng)大的利益共同體，一旦基層政府不作為、亂作為，組織將可能作為一股足以危及農(nóng)村穩(wěn)定的力量出現(xiàn)，甚至可能公開對抗政府的違法行為，造成農(nóng)村動蕩。從這個層面看，農(nóng)村民間組織又具有社會力量制衡政府權(quán)力的功能，是監(jiān)督基層政府推進(jìn)農(nóng)村法治化治理的重要力量。

四、民間組織助推了村民自治法治化

民間組織激發(fā)了農(nóng)村民主選舉的積極性。村民政治參與度的高低是衡量村民自治水平高低的標(biāo)志。民主選舉是村民政治參與的第一步，是村民自治的前提和基礎(chǔ)，沒有積極的民主選舉就不會有真正意義上的農(nóng)村基層群眾自治。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，無論是村委會干部還是民間組織負(fù)責(zé)人，對兩種組織之間的關(guān)系都非常重視，村委會的工作需要民間組織的配合與支持，民間組織的活動需要村委會的指導(dǎo)和力所能及的幫助。正因如此，在村委會換屆選舉中，民間組織越來越成為不可輕視的影響力量。民間組織激發(fā)農(nóng)村民主選舉的積極性主要源于三個方面：（1）民間組織在民主選舉中具有重要影響力?，F(xiàn)代農(nóng)村的村委會選舉越來越規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅僅只是組織者和監(jiān)督者，對選舉結(jié)果不會產(chǎn)生任何直接的影響，更不存在“內(nèi)定”村主任的情形，村民要當(dāng)選為村干部必須憑“實(shí)力”說話，得票高者當(dāng)選。由此，候選人必須在選舉前想方設(shè)法獲得選民的信任，以贏取選票。而民間組織，自身聯(lián)系著一部分群眾，有的甚至聯(lián)系了一個村三分之一以上的農(nóng)戶，比如某村的老年協(xié)會，在一個3870的人村有自己的會員700人，加上家庭成員，其擁有的選舉票估計(jì)已經(jīng)超過了該村的半數(shù)，足以推出一名他們自己需要的能全力支持協(xié)會工作的村干部。由此，民間組織往往成為了村委會選舉中被爭取的重要支持者，而民間組織也看到了這一點(diǎn)，他們利用自己的優(yōu)勢為村委會選舉進(jìn)行廣泛的動員，在自己組織內(nèi)部全面介紹候選人情況，介紹候選人對協(xié)會的貢獻(xiàn)和承諾，介紹候選人當(dāng)選對組織的影響，進(jìn)而建議誰應(yīng)該當(dāng)選。（2）民間組織為農(nóng)村民主選舉創(chuàng)造了輿論氛圍。隨著“并鄉(xiāng)”、“并村”的進(jìn)一步推進(jìn)，村民之間的交往范圍逐漸擴(kuò)大，新合并村的村民并不一定相互熟悉，而民間組織作為一種利益聯(lián)合體，能最快打破原來自然村的界限，將相互不認(rèn)識的村民組織起來。組織內(nèi)部成員經(jīng)常在一起活動，形成一個新的聯(lián)系緊密的群體，不僅可以增進(jìn)相互之間的交流和信任，而且可以主導(dǎo)村莊的輿論。選舉前夕，對不熟悉的候選人的情況，村民能在這個群體相互打聽，甚至得到他人更加全面的評價，一些候選人也會以這樣的組織活動為宣傳載體，爭取更多的支持者。對鄉(xiāng)村民主而言，通過民間組織內(nèi)部成員的討論和交流，也會使組織成員對其支持者獲得更多的認(rèn)同感。（3）民間組織激發(fā)了村民參與選舉的積極性。目前的農(nóng)村治理仍然是精英治理，民間組織主要領(lǐng)導(dǎo)作為鄉(xiāng)村精英的政治訴求很可能要借助組織平臺得以實(shí)現(xiàn)。組織成員把自己的領(lǐng)導(dǎo)者推出，納入村委會選舉，本身就是組織發(fā)展得好的一種體現(xiàn)。而通過組織成員各種形式的游說和努力，最終讓組織負(fù)責(zé)人當(dāng)選，更讓他們有一種成就感。在我們調(diào)查的村級民間組織中，絕大部分都是村委會干部擔(dān)任組織負(fù)責(zé)人，這與他們對組織的重視和組織成員對他們的支持不無關(guān)系。

民間組織增強(qiáng)了農(nóng)村民主決策的科學(xué)性。民主決策是村民自治的重要環(huán)節(jié)，也是村民自治活動的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。民主決策能夠最全面、最直接地表達(dá)村民的利益和要求，既可集中民智，防止決策失誤，又有利于將決策變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。美國學(xué)者科恩曾指出，民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策6。村民參與民主決策的過程，充分體現(xiàn)了村民自治的民主性質(zhì)。影響村民參與民主決策的關(guān)鍵因素是農(nóng)民自身與村委會力量的博弈。在村民會議中，單個村民的聲音往往容易被忽視，農(nóng)村民間組織可以使農(nóng)民借助于團(tuán)體的力量進(jìn)行利益表達(dá)。而作為群體或具有共性的、普遍性的利益訴求是任何政策制定者都無法忽視的，他們必須加以考慮并作出回應(yīng)，由此增加了村莊民主決策的合理性和科學(xué)性。

民間組織加強(qiáng)了農(nóng)村民主監(jiān)督的力度。在村民自治中實(shí)行民主監(jiān)督，就是村民通過一定形式監(jiān)督村中重大事務(wù)，監(jiān)督村委會工作和村干部的行為。實(shí)踐中，許多地方建立了民主監(jiān)督小組或村務(wù)監(jiān)督委員會，以制度化的形式監(jiān)督村民自治權(quán)的行使，有利于防止權(quán)力濫用，有效地促進(jìn)了農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展。當(dāng)然，民主監(jiān)督小組或村務(wù)監(jiān)督委員會的發(fā)展仍不成熟，一個村僅憑3-5人不可能全面監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，最有效的監(jiān)督仍然是農(nóng)民群眾。而分散的農(nóng)戶對村中事務(wù)的監(jiān)督能力是有限的，而個人的監(jiān)督力度也往往容易被村委會忽視，不能起到實(shí)際作用。農(nóng)村民間組織能真實(shí)代表成員利益，能將分散農(nóng)戶的意見形成組織建議，實(shí)現(xiàn)有效的農(nóng)村民主監(jiān)督。

五、民間組織詮釋了現(xiàn)代法治精神

民間組織的參與自愿性詮釋了意思自治精神。農(nóng)村民間組織的產(chǎn)生有三種形式：一是農(nóng)民自發(fā)成立的，主體是農(nóng)民，農(nóng)民的參與具有自主性和自愿性，在運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則上實(shí)行“民辦、民管、民受益”的原則：二是在養(yǎng)殖或種植大戶或者是農(nóng)業(yè)企業(yè)的牽頭下由農(nóng)民自愿加入組建的，以農(nóng)產(chǎn)品作為經(jīng)營內(nèi)容；三是隨著國家對農(nóng)村社會的進(jìn)一步關(guān)注，為引導(dǎo)農(nóng)村更好更快地發(fā)展，也開始以各級政府為主導(dǎo)組織和發(fā)動農(nóng)民參加各類組織，但不帶行政命令，完全由農(nóng)民自己決定是否參加該類組織。這三種形式的經(jīng)濟(jì)性合作組織盡管產(chǎn)生形式不同，但都完全尊重農(nóng)民意愿，可以自主決定參加或退出，充分體現(xiàn)了農(nóng)民的意思自治。

民間組織的合作性體現(xiàn)了現(xiàn)代契約精神。經(jīng)濟(jì)性民間組織產(chǎn)生的目的在于通過農(nóng)民之間的經(jīng)濟(jì)合作實(shí)現(xiàn)成員利益最大化，其對組織外部講求經(jīng)濟(jì)效益，而對內(nèi)部成員則實(shí)行惠顧返還，將所得利潤按照成員的交易額的大小返還給成員。這種經(jīng)濟(jì)合作模式以契約為基礎(chǔ)，有的有嚴(yán)格的加入組織的程序，有的甚至需要交納一定的會費(fèi)和保證金，有的以承諾履行某種產(chǎn)品供應(yīng)或服務(wù)提供義務(wù)為基礎(chǔ)，這種約定或者承諾一經(jīng)形成，不容違反，這正是現(xiàn)代市場條件下的契約精神。