試析社區(qū)治理中提高居民參與度的臺灣經(jīng)驗

沈莘

摘 要：社區(qū)治理作為城市管理的基石，在充分發(fā)揮社區(qū)群眾的力量，推進經(jīng)濟社會共同進步方面起著不可替代的作用。完善的社區(qū)治理也有助于構(gòu)建和諧舒適的生活氛圍，進一步提高人民群眾的生活水平和生活質(zhì)量。本文總結(jié)了我國臺灣地區(qū)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展歷程和成功經(jīng)驗，并對社區(qū)建設(shè)中如何進一步提高居民的參與度提出了建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；社區(qū)居民；參與；臺灣經(jīng)驗

社區(qū)居民是社區(qū)的主體，因此社區(qū)的建設(shè)必須要有社區(qū)居民的參與，這是完善社區(qū)治理的內(nèi)在要求，也是社區(qū)發(fā)展的根本動力和保證。但是在現(xiàn)實中，仍然存在著居民參與度不高，參與質(zhì)量較低等問題。日前，筆者實地考察了臺灣臺北、新竹、高雄等市的社區(qū)，其社區(qū)建設(shè)給人留下最深刻印象的是其相對完善的治理結(jié)構(gòu)以及社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)的高度參與，這也給我們提供了有益的經(jīng)驗借鑒。

一、臺灣地區(qū)社區(qū)建設(shè)發(fā)展回顧

目前，臺灣城市社區(qū)的正式組織架構(gòu)是區(qū)—里—鄰，臺灣的里普遍不大，僅有1名里長負責處理日常的事務(wù)，還有1名干事，干事屬于公務(wù)員，其職責是聯(lián)系幾個里，并處理一些與居民相關(guān)的行政性事務(wù)。里長由選舉產(chǎn)生，職能單一，主要負責社區(qū)內(nèi)部事宜，里下也多有鄰長等下層組織。回顧其發(fā)展歷史，可以把臺灣地區(qū)的社區(qū)建設(shè)歸結(jié)為兩大階段：社區(qū)發(fā)展與社區(qū)營造。

（一）社區(qū)發(fā)展階段。社區(qū)發(fā)展階段始自上世紀60年代。

1965年，臺灣地方政府頒布政策，確立了社會發(fā)展的七項主要工作，其中之一就是社區(qū)發(fā)展。為了促進社區(qū)的發(fā)展，臺灣又專門制定了《社區(qū)發(fā)展工作綱要》并于1983年更名為《社區(qū)發(fā)展工作綱領(lǐng)》，明確了以村、里組織為單位，推動社區(qū)發(fā)展。到90年代初，進一步明確了社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容為三大方面，即公共設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)福利、居民精神倫理，社區(qū)建設(shè)要實現(xiàn)的三大目標為增進生活條件，提高生產(chǎn)效能，改善生活環(huán)境。總的來看，這一階段的社區(qū)建設(shè)，其主要特征是政府扮演了主導(dǎo)者的角色，通過政府的強勢推動與投入來促進社區(qū)發(fā)展，而忽略了社區(qū)自主意識的提升?！耙磺械某晒蔑@的是政府照顧基層的美意及人民對政府的感謝與擁戴，因此，工作重點在于如何成就國家的富強而不是如何凝聚小區(qū)意識?！币驗檫^于依靠政府單方面的推動，社區(qū)建設(shè)過程中民眾參與熱情不高，無法喚起社區(qū)居民的社區(qū)意識和自主性。

（二）社區(qū)營造階段。1994年，臺灣的社區(qū)建設(shè)開始由“社區(qū)發(fā)展”階段轉(zhuǎn)入“社區(qū)營造”階段。臺灣“文建會”制定了“社區(qū)總體營造計劃”，以社區(qū)文化的發(fā)展作為切入點，通過改善社區(qū)環(huán)境，形成社區(qū)意識，最終使社區(qū)成為一個生命共同體。為了達成這一目標，文建會還推出了一系列的細化方案。對照“社區(qū)發(fā)展”階段，“社區(qū)營造”階段的社區(qū)建設(shè)，最突出的特征就是摒棄了政府單方面主導(dǎo)的做法，轉(zhuǎn)為鼓勵社區(qū)居民自下而上的自發(fā)參與，從而使居住在同一社區(qū)的民眾形成歸屬感和共同體的意識，共同規(guī)劃設(shè)計社區(qū)的未來發(fā)展前景。在自發(fā)參與社區(qū)建設(shè)的過程中，社區(qū)居民的自主能力不斷恢復(fù)并提升，參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性不斷提高，社區(qū)也逐漸成為自我管理的“生命共同體”。

二、臺灣地區(qū)社區(qū)治理的成功經(jīng)驗

（一）政府由社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者。在社區(qū)發(fā)展階段，作為社區(qū)主體的民眾基本被忽略，社區(qū)建設(shè)完全由政府單方面來主導(dǎo)，政府既是社區(qū)建設(shè)的決策者和規(guī)劃者，又是實際的開發(fā)者，這使得社區(qū)民眾完全失去了經(jīng)營管理社區(qū)的興趣和權(quán)利，也不利于培養(yǎng)民眾管理社區(qū)的能力。到了社區(qū)營造階段，社區(qū)居民開始參與到社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)中來，對社區(qū)的發(fā)展擁有了真正的發(fā)言權(quán)和影響力，依靠自己的力量處理社區(qū)事務(wù)、解決社區(qū)問題，從而凝聚起社區(qū)意識和歸屬感，以最大的熱情打造出各具特色的社區(qū)。與此同時，政府的角色定位不再是唯一的主導(dǎo)者，而是更注重于扮演引導(dǎo)者的角色，引導(dǎo)民眾參與社區(qū)發(fā)展，塑造民眾社區(qū)意識。

（二）多元化的社區(qū)建設(shè)主體。在社區(qū)營造階段，社區(qū)建設(shè)的主體不再是單一的政府，而是呈現(xiàn)出多元化的特點，相關(guān)政府部門、專家學者、社會組織、社區(qū)工作者、社區(qū)民眾共同解決社區(qū)的問題、協(xié)力推動社區(qū)的發(fā)展。其中，社會組織發(fā)揮了巨大的作用。社會組織既是社區(qū)服務(wù)的具體承擔者，又是社區(qū)參與的推動者，更為居民社區(qū)參與提供了平臺和載體。一方面，社會組織聯(lián)結(jié)了各方資源和關(guān)系，為社區(qū)成員間的內(nèi)部溝通以及社區(qū)與外界的聯(lián)系搭建起平臺，為社區(qū)民眾的利益訴求和意見表達開辟了渠道；另一方面，社會組織作為社區(qū)民眾、社區(qū)內(nèi)單位在共同的社區(qū)意識作用下形成的共同體，可以為社區(qū)提供服務(wù)，培養(yǎng)社區(qū)民眾的主體意識，促進社區(qū)民眾的感情交流、自助互助，使社區(qū)民眾參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情不斷提升，從而為鼓勵和培養(yǎng)參與意識提供平臺和載體。

（三）提高社區(qū)居民的參與意愿和能力。臺灣社區(qū)治理的成功經(jīng)驗之一就是政府最終認識到社區(qū)建設(shè)不能僅僅依靠自身的推動，必須要引導(dǎo)社區(qū)的主體，也就是社區(qū)居民參與到社區(qū)建設(shè)進程中來，激發(fā)民眾的興趣，發(fā)揮民眾的作用。一方面，大力培養(yǎng)社區(qū)居民對社區(qū)的認同感。為了提升民眾對社區(qū)的歸屬感和認同感，形成共同體意識，社區(qū)營造階段的社區(qū)建設(shè)，以文化活動為切入點，這顯然更貼近民眾的日常生活，使民眾產(chǎn)生親切感和熟悉感，從而形成社區(qū)居民的共同體意識。結(jié)合不同社區(qū)的特點以及各具特色的文化底蘊，通過多種形式的宣傳、倡導(dǎo)與服務(wù)，逐漸使得社區(qū)居民了解社區(qū)、熟悉社區(qū)，內(nèi)心的陌生感與疏離感開始消除，內(nèi)在的參與熱情開始迸發(fā)，社區(qū)居民開始認同社區(qū)、關(guān)愛社區(qū)、支持社區(qū)。另一方面，不斷提升社區(qū)居民的參與能力。從某種意義上講，臺灣的社區(qū)營造也是一場“育人”運動。為了讓社區(qū)民眾有能力經(jīng)營管理好自己的社區(qū)，協(xié)力建設(shè)自己的家園，臺灣推出了社區(qū)人才計劃，著力培育了大批的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人才、策劃人才和管理人才，從而使社區(qū)民眾能夠切實地投入到社區(qū)營造的進程中。

（四）完善參與機制。一方面，賦予居民一定的社區(qū)自治權(quán)，社區(qū)的公共事務(wù)由社區(qū)全體居民進行決策，不斷完善社區(qū)的民主選舉、決策以及監(jiān)督機制，切實推進社區(qū)管理和服務(wù)的規(guī)劃化、制度化，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理和自我服務(wù)。另一方面，由政府出臺相關(guān)政策，明確規(guī)定社區(qū)民眾參與社區(qū)事務(wù)的權(quán)利與義務(wù)，以及社區(qū)成員從事志愿服務(wù)的時間及內(nèi)容。為了保證志愿服務(wù)的可持續(xù)性，還專門制定了鼓勵性的政策條款。同時，加強政府部門、社會組織與社區(qū)居民間的經(jīng)常性聯(lián)系，賦予并充分發(fā)揮社區(qū)居民代表的溝通和監(jiān)督職能，從而為社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)提供了堅實的保障。

三、社區(qū)治理中提高居民參與度的對策建議

黨的十八屆三中全會提出要創(chuàng)新社會治理，要實現(xiàn)這一目標，必然需要改進社會治理方式，更加強調(diào)社會各界的共同參與，不斷激發(fā)多元主體的參與熱情。我國臺灣地區(qū)的社區(qū)建設(shè)中，民眾對社區(qū)建設(shè)的高度參與，無疑為我們完善社區(qū)治理方式帶來了靈感，提供了有益的經(jīng)驗借鑒。

（一）不斷提升居民的社區(qū)主體意識和歸屬感。社區(qū)和每個人的家庭不同，缺乏血緣聯(lián)系和感情紐帶；社區(qū)和每個人的工作單位也不同，缺乏直接的利益相關(guān)性。因此，要使居民積極投身社區(qū)事務(wù)，就要培養(yǎng)居民的社區(qū)意識。要培養(yǎng)社區(qū)意識，一方面要靠文化認同，在價值觀、思想和生活方式上找到同一的感覺，這就需要加大宣傳力度，營造“社區(qū)是我家”的濃厚氛圍。要宣傳社區(qū)的服務(wù)宗旨、服務(wù)內(nèi)容、工作性質(zhì)、群眾最關(guān)心的事，讓社區(qū)居民，特別是中青年了解、熟悉社區(qū)服務(wù)的各項職能，發(fā)揮好聯(lián)系群眾的橋梁、紐帶作用，做到上情下達，下情上傳，引導(dǎo)全體居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)管理。同時，在社區(qū)公共事務(wù)的決策中，要有意識地與社區(qū)居民協(xié)商、溝通，主動征求意見，從而使社區(qū)居民對社區(qū)產(chǎn)生主體意識和歸屬感。同時，盡可能將工作單位的服務(wù)功能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，強化居民與社區(qū)的利益關(guān)系。因為利益往往是參與社區(qū)管理的最主要的驅(qū)動力。當居民切身感受到社區(qū)建設(shè)與自身的利益密切相關(guān)時，參與社區(qū)事務(wù)的內(nèi)驅(qū)力自然就會萌生。

（二）大力培育社區(qū)組織。要借鑒臺灣經(jīng)驗，切實推進社區(qū)組織的發(fā)展，從而為居民參與社區(qū)公共事務(wù)提供有效的平臺與載體。社區(qū)居委會作為社區(qū)自治組織，要努力轉(zhuǎn)換角色，真正體現(xiàn)出反映居民集體意志、提供公共服務(wù)的職能來。同時，在提供公共服務(wù)的過程中，還要推動和鼓勵更多的社區(qū)居民參與到社區(qū)的建設(shè)中來。業(yè)主委員會是業(yè)主自治組織，要充分反映業(yè)主的意見，維護業(yè)主的權(quán)益。同時，要大力培育各種類型的社區(qū)民間組織，因為其源于社區(qū)、立足社區(qū)、服務(wù)社區(qū)，在居民社區(qū)參與中發(fā)揮著不可忽視的作用。可以組建社區(qū)志愿者服務(wù)隊、社區(qū)文體隊伍等。這樣，可以整合社區(qū)資源，為社區(qū)居民提供便民利民服務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)模式的多樣化；可以讓社區(qū)文體骨干有機會參與到社區(qū)活動中來，帶動更多的人一起娛樂、休閑。文化是社區(qū)的靈魂，豐富多彩、健康向上的文化活動，可以為居民群眾提供參與社區(qū)的機會，為有一技之長的居民提供發(fā)揮平臺。

（三）不斷完善居民參與機制和渠道。一是要不斷完善居民參與的機制建設(shè)。要不斷拓寬社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的渠道和途徑，切實賦予社區(qū)居民對社區(qū)自治組織的選舉權(quán)、罷免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以及對社區(qū)公共事務(wù)的參與權(quán)和決策權(quán)。要逐步提高社區(qū)居委會直接選舉比例。開辟網(wǎng)絡(luò)媒體、移動設(shè)備等符合時代發(fā)展的新的參與途徑。二是要健全社區(qū)議事協(xié)商制度。只要是涉及社區(qū)居民公共利益和公共服務(wù)的事項，都要納入議事協(xié)商范圍，并建立社區(qū)聽證等多種形式的對話機制，從而提高社區(qū)民主協(xié)商的制度化和規(guī)范化水平。要加強人大代表、政協(xié)委員與社區(qū)的聯(lián)系，就大家普遍關(guān)心的熱點問題聽取社區(qū)居民的意見，反映社區(qū)居民的要求。三是要推進社區(qū)信息公開制度。要健全社區(qū)信息公開目錄，拓寬信息公開范圍，將社區(qū)黨務(wù)、財務(wù)、服務(wù)以及社區(qū)的辦事流程、工作進度等都置于社區(qū)居民監(jiān)督之下。穩(wěn)步推進社區(qū)居民對基層政府及其派出機構(gòu)工作情況的評議工作，并將評價結(jié)果作為其工作績效的重要參考依據(jù)，保證民主監(jiān)督的經(jīng)?；c有效化，使居民群眾真正了解民主自治、參與民主自治，感受民主自治。

（四）打造高水平的社區(qū)工作者隊伍。實現(xiàn)社區(qū)自治不僅需要賦予自治的權(quán)利，還需要提升自治的能力。因此，打造一支高水平、高素質(zhì)的社區(qū)工作者隊伍就顯得極為關(guān)鍵，將對社區(qū)自治的真正實現(xiàn)起到重要的作用。要加強社區(qū)工作者的職業(yè)培訓力度，對居委會工作人員進行普及性的在職培訓和上崗培訓，為優(yōu)秀工作者提供接受專業(yè)學歷教育的機會，從而避免因居委會工作人員文化素質(zhì)偏低、工作方法陳舊而難以激發(fā)居民參與熱情的問題。要建立健全崗位聘用制度，創(chuàng)新用人激勵機制，在全社會范圍內(nèi)公開招聘社區(qū)自治所需的各類專業(yè)人才。

（五）推動社區(qū)內(nèi)單位參與社區(qū)建設(shè)。要調(diào)動社區(qū)內(nèi)單位的參與積極性，營造社區(qū)共建的氛圍。社區(qū)內(nèi)單位包括了社區(qū)地域內(nèi)的部隊、機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、私營企業(yè)等。在當前的社區(qū)建設(shè)中，普遍存在著社區(qū)內(nèi)單位參與率不高、參與分布不均、參與程度不深等問題。因此，要大力營造社區(qū)共建的氛圍，通過豐富政務(wù)公開方式、完善聽證、協(xié)商制度等多種方式，密切社區(qū)與社區(qū)內(nèi)單位的關(guān)系，不斷推進社區(qū)內(nèi)單位參與社區(qū)建設(shè)。