大灣區(qū)輻射下海南自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境立法進(jìn)路思考 ?

摘 要：基于粵港澳大灣區(qū)的強(qiáng)大綜合實(shí)力對(duì)海南自貿(mào)區(qū)形成的巨大輻射與影響，海南自貿(mào)區(qū)應(yīng)抓住制度創(chuàng)新的改革機(jī)遇和大灣區(qū)營(yíng)商環(huán)境立法建設(shè)的示范效應(yīng)，借勢(shì)借力，打造法治化、國(guó)際化、便利化營(yíng)商環(huán)境。通過(guò)兩地營(yíng)商環(huán)境的立法依據(jù)、立法困境、立法形式比較，進(jìn)而提出海南自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境立法進(jìn)路選擇。

關(guān)鍵詞：立法進(jìn)路;立法選擇;海南自貿(mào)區(qū);粵港澳大灣區(qū)

2018年習(xí)近平總書(shū)記先后宣布海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、加快粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。這意味著海南要肩負(fù)起改革開(kāi)放再出發(fā)、粵港澳大灣區(qū)要肩負(fù)起“一國(guó)兩制”新實(shí)踐的歷史使命，也意味著粵港澳瓊四地作為中國(guó)新時(shí)代新發(fā)展的大引擎，必須打破現(xiàn)有壁壘，加強(qiáng)合作，保持且必須保持緊密聯(lián)系。基于粵港澳大灣區(qū)的強(qiáng)大綜合實(shí)力對(duì)周邊區(qū)域的輻射與影響，海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)如何抓住制度創(chuàng)新的改革機(jī)遇和大灣區(qū)營(yíng)商環(huán)境立法建設(shè)的示范效應(yīng)，借勢(shì)借力，在北有香港，南有新加坡等典型自貿(mào)區(qū)港的競(jìng)爭(zhēng)叢林中，打造法治化、國(guó)際化、便利化營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，就顯得尤為重要與緊迫。其中營(yíng)商環(huán)境立法進(jìn)路的選擇研究就顯得十分關(guān)鍵。

一、立法進(jìn)路背景：大灣區(qū)現(xiàn)象正在產(chǎn)生強(qiáng)大的勢(shì)能

1.大灣區(qū)現(xiàn)象的中國(guó)效應(yīng)

世界大灣區(qū)“產(chǎn)業(yè)集聚，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、科技引領(lǐng)、高度發(fā)達(dá)”等特征對(duì)正在致力于高質(zhì)量高水平擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的中國(guó)來(lái)講，無(wú)疑具有巨大的發(fā)展示范效應(yīng)。自北向南的環(huán)渤海、黃河入?？凇㈤L(zhǎng)三角、杭州灣、珠三角都在躍躍欲試。根據(jù)成為世界大灣區(qū)所需要的軟、硬件，粵港澳大灣區(qū)在中國(guó)各大灣區(qū)中的比較優(yōu)勢(shì)和發(fā)展空間十分凸顯。一是經(jīng)濟(jì)總量大，經(jīng)濟(jì)勢(shì)能足。2017年，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)總量為1.34萬(wàn)億美元，經(jīng)濟(jì)增速為7.9%，已超過(guò)舊金山灣區(qū)，接近四大灣區(qū)之首紐約灣區(qū)的水平。二是開(kāi)放的發(fā)展環(huán)境優(yōu)。這里有港澳自貿(mào)港，有中國(guó)創(chuàng)建最早的最具科技創(chuàng)新活力的深圳特區(qū)。三是具有優(yōu)質(zhì)的人力資源和源源不斷的創(chuàng)新活力?；浉郯挠胁簧俅髮W(xué)具有國(guó)際影響;最近國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)，在東莞濱海灣新區(qū)設(shè)立一所高質(zhì)量、高水平的大灣區(qū)大學(xué)。四是港、澳、廣、深、佛、莞、中、珠、江、惠、肇11個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展各有優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。在未來(lái)的大灣區(qū)建設(shè)中，灣區(qū)意識(shí)會(huì)進(jìn)一步凸顯特色化差異化發(fā)展。

2.粵港澳大灣區(qū)正在對(duì)海南自貿(mào)區(qū)產(chǎn)生巨大的勢(shì)能

2019年2月18日公布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，已確立“以粵港澳大灣區(qū)為龍頭，以珠江——西江經(jīng)濟(jì)帶為腹地，帶動(dòng)中南、西南地區(qū)發(fā)展，輻射東南亞、南亞的重要經(jīng)濟(jì)支撐帶”的建設(shè)目標(biāo)。期望在中國(guó)南方創(chuàng)建一個(gè)世界級(jí)城市群。伴隨眾多媒體爭(zhēng)相報(bào)道，“大灣區(qū)熱”不斷升溫?；浉郯拇鬄硡^(qū)的扇面輻射與持續(xù)做功，必然會(huì)對(duì)處于該區(qū)域系統(tǒng)的海南自貿(mào)區(qū)產(chǎn)生勢(shì)能。目前粵港澳大灣區(qū)對(duì)海南自貿(mào)區(qū)不僅已生成強(qiáng)大的勢(shì)能，而且由于粵港澳大灣區(qū)本身巨大的經(jīng)濟(jì)總量，還會(huì)使動(dòng)能持續(xù)增強(qiáng)。

二、立法進(jìn)路依據(jù)：兼顧經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與立法習(xí)慣制度

1.立法的經(jīng)濟(jì)考慮

立法屬于上層建筑范疇，而上層建筑是不能離開(kāi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的，因此海南自貿(mào)區(qū)的立法必須立足海南經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需要。粵港澳大灣區(qū)的立法實(shí)踐證明，回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法行為，有利于打破三地貿(mào)易壁壘，讓生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，促進(jìn)區(qū)內(nèi)各個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域良性運(yùn)行，加快區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，“形成經(jīng)濟(jì)共同體，成為世界一流灣區(qū)”。也就是說(shuō)，當(dāng)大灣區(qū)內(nèi)幾個(gè)城市的某一行業(yè)成為大灣區(qū)重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)時(shí)，就意味著該區(qū)域必須加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作了。只有及時(shí)出臺(tái)保護(hù)該行業(yè)發(fā)展的相應(yīng)的法律制度，才能從框架與體系設(shè)計(jì)等具體方面回應(yīng)大灣區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要?？梢?jiàn)，海南自貿(mào)區(qū)開(kāi)展立法活動(dòng)時(shí)，其所在區(qū)域的立法理論只有具備相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)屬性，才能支撐相關(guān)的法律規(guī)范實(shí)施，才能更好地為海南自貿(mào)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

2.立法的習(xí)慣制度考慮

立法進(jìn)路是一個(gè)“破”與“立”雙向進(jìn)行的過(guò)程，既要從歷史方位來(lái)思考，又要從區(qū)位整體來(lái)布局。譬如，在大灣區(qū)的立法活動(dòng)中，不能單純考慮大灣區(qū)某個(gè)城市需要某部法律，必須立足大灣區(qū)不同體制下的法律體系來(lái)考慮新設(shè)法律與其他法律規(guī)范的銜接與協(xié)調(diào)。雖然允許大灣區(qū)內(nèi)的立法活動(dòng)與本國(guó)其他地區(qū)立法之間存在差異，但要盡可能地規(guī)避其法理依據(jù)和授權(quán)依據(jù)模糊。海南自貿(mào)區(qū)的立法環(huán)境雖然沒(méi)有粵港澳大灣區(qū)的法域環(huán)境那么復(fù)雜，不需要過(guò)多考慮立法傳統(tǒng)與立法環(huán)境是否沖突，但由于海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的下一個(gè)目標(biāo)是自由貿(mào)易港，因而海南自貿(mào)區(qū)的立法從一開(kāi)始就必須考慮立法內(nèi)容與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)是否相對(duì)接?？梢?jiàn)，海南自貿(mào)區(qū)的立法活動(dòng)與大灣區(qū)的立法依據(jù)既有相同之處，又有特殊要求。

三、立法進(jìn)路困境：不在于制度制約而是體制障礙

1.海南自貿(mào)區(qū)的立法困境不同于粵港澳大灣區(qū)的立法困境

由于歷史原因，同屬中華人民共和國(guó)的粵港澳大灣區(qū)在立法時(shí)會(huì)面臨體制、法系、制度、互助四個(gè)方面的障礙。一是粵港澳三地體制差異，使得物流、人流、信息流、資金流等生產(chǎn)要素自由流通不暢。目前大灣區(qū)內(nèi)的立法主體有12個(gè);各市行政級(jí)別不一致，沒(méi)有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù);灣區(qū)內(nèi)各市縣行政壁壘明顯，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，生產(chǎn)要素自由流通長(zhǎng)期處于不暢順狀態(tài)。二是粵港澳大灣區(qū)處于三個(gè)不同的法域，分別實(shí)施中國(guó)特色社會(huì)主義法律、英美法系、到葡語(yǔ)國(guó)家影響的大陸法系等三種不同的法系。因而很難通過(guò)一個(gè)維度或一條線索來(lái)串聯(lián)起大灣區(qū)的全部法域和習(xí)慣。三是大灣區(qū)有三個(gè)獨(dú)立的關(guān)稅區(qū)，不同法域下有不同的海關(guān)制度，這樣造成區(qū)際行政執(zhí)法上的摩擦。經(jīng)貿(mào)往來(lái)、人員往來(lái)、車輛互通受到一定限制。四是大灣區(qū)9市與港澳的司法互助工作繁瑣、復(fù)雜，很難暢順。

2.海南自貿(mào)區(qū)的立法困境主要在于體制障礙

首先，是否全面授權(quán)。最高權(quán)力機(jī)關(guān)是否全面授權(quán)海南在憲法、法律包括行政法規(guī)之外確立和實(shí)施特殊制度，即是否允許憲法的某些條款或者法律、行政法規(guī)的某些規(guī)定甚至某些法律、行政法規(guī)的全部規(guī)定可以不必在該地方實(shí)施。同時(shí)還可以根據(jù)需要制定和實(shí)施特殊制度。

其次，是否具有相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)?！跋鄬?duì)獨(dú)立的立法權(quán)”是指有權(quán)變通乃至不執(zhí)行憲法、法律和行政法規(guī)的某些規(guī)定，獨(dú)立制定符合本地方情況和特點(diǎn)的法律、法規(guī)。譬如香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)，它們的立法權(quán)大到可以不執(zhí)行憲法的某些規(guī)定，以及獨(dú)立制定本地方法律的地步。海南自貿(mào)區(qū)（港）除黨務(wù)、國(guó)防、外交、軍事外，其他方面是否具有相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)與管理權(quán)。如“負(fù)面清單”形式賦予最廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理立法權(quán)、最充分的改革自主權(quán)。

最后，是否有實(shí)施法治獨(dú)立相匹配的機(jī)關(guān)體系。法治獨(dú)立要求有相對(duì)獨(dú)立的地方國(guó)家機(jī)關(guān)體系與之匹配。海南自貿(mào)區(qū)（港）的法治獨(dú)立離不開(kāi)擁有相對(duì)獨(dú)立的民意機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)。只有這樣，才能保證海南自貿(mào)區(qū)（港）相對(duì)獨(dú)立的法律法規(guī)制度得到實(shí)施。

四、立法進(jìn)路選擇：創(chuàng)新思維科學(xué)決策

海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的全面性、系統(tǒng)性、綜合性和創(chuàng)新性，決定了其立法要與社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科緊密相連，在立法進(jìn)路選擇中不能拘泥于完全意義上的立法理論和單一的立法進(jìn)路形式。

1.立法進(jìn)路形式

依據(jù)不同的立法特征，可劃分不同的立法進(jìn)路形式。從內(nèi)容厚度來(lái)分，可分綱領(lǐng)式立法與詳盡式立法。綱領(lǐng)式立法突出一般原則、立法目的、基本方針、總體導(dǎo)向等要素，而詳盡式立法對(duì)制度設(shè)立與構(gòu)建、重點(diǎn)內(nèi)容都注意細(xì)致的規(guī)范和詳細(xì)安排。

從設(shè)計(jì)主體來(lái)分，可分為頂層式立法和平行式立法。頂層式立法是由中央牽頭協(xié)調(diào)地方制定相關(guān)的合作規(guī)則。既能發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)，又能充分調(diào)動(dòng)各地方的立法積極性。平行式立法是以地方政府之間的合作為基礎(chǔ)和依托，制定地方合作文件或規(guī)范。

從目的要求來(lái)分，可分為回應(yīng)式立法與程序式立法?；貞?yīng)式立法是指要回應(yīng)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)需要，緊密結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求立法，不必拘泥于法律形式。程序式立法是指從程序的角度出發(fā)來(lái)關(guān)注區(qū)域立法理論和立法模式的構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)法律形式的合法要求。

從績(jī)效優(yōu)先來(lái)分，可分為“效率優(yōu)先”立法和“公平優(yōu)先”立法。“效率優(yōu)先”立法是在法律資源短缺的背景下為追求有法可依而做出的快速立法安排，強(qiáng)調(diào)立法的數(shù)量，忽視法律的公平與質(zhì)量?！肮絻?yōu)先”立法是指基于法律所追求的民主價(jià)值而做出的一種立法安排，強(qiáng)調(diào)立法的公平，忽視差異性與特殊性。

2.海南自貿(mào)區(qū)的立法進(jìn)路選擇

通過(guò)對(duì)立法進(jìn)路理論與進(jìn)路形式分析，海南自貿(mào)區(qū)的立法到底采取什么樣的進(jìn)路形式，需要進(jìn)行辯證分析和科學(xué)決策。既要借鑒大灣區(qū)的立法進(jìn)路成果，又要立足海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)任務(wù)與目標(biāo)要求來(lái)選擇立法進(jìn)路模式。

首先，是否允許不同立法理論共存。自貿(mào)區(qū)的立法運(yùn)用一般立法理論很有必要，但在選擇哪種立法進(jìn)路形式，即采取綱領(lǐng)式立法還是詳盡式立法，是頂層式立法還是平行式立法，是回應(yīng)立法還是程序立法，需要根據(jù)海南自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)的內(nèi)容特點(diǎn)來(lái)確定。當(dāng)然，對(duì)于同一部法律規(guī)范，只能在一組橫向（縱向）立法理論之間擇選其一，不能一部法律規(guī)范同時(shí)并存縱向與橫向立法理論。

其次，是否需要銜接中國(guó)涉海立法。有人認(rèn)為，海南自貿(mào)區(qū)是海南全島作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，不涉及海洋區(qū)域，其立法不需要像粵港澳大灣區(qū)那樣，基于“濱海經(jīng)濟(jì)形態(tài)”必須與未來(lái)即將出臺(tái)的《海洋基本法》相銜接?？梢灿腥苏J(rèn)為，海南自貿(mào)區(qū)有海洋開(kāi)發(fā)，其市場(chǎng)準(zhǔn)入立法不可避免地與中國(guó)南海形成一定的關(guān)系。為此，海南自貿(mào)區(qū)的相關(guān)立法是否需要與中國(guó)涉海立法之間銜接，確實(shí)需要做更深入更專業(yè)的論證。

再次，如何看待“效率優(yōu)先”立法。在改革開(kāi)放初期，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法制建設(shè)的需要，我們通過(guò)“效率優(yōu)先”的立法進(jìn)路，為改革開(kāi)放快速做到“有法可依”確實(shí)提供了一定的法制保障，發(fā)揮了特定的歷史功用。然而，“效率優(yōu)先”立法進(jìn)路與法律所提倡的“公平、質(zhì)量”等原則之間的沖突，也給法治建設(shè)留下諸多問(wèn)題與弊端。為此，未來(lái)高質(zhì)量高水平推進(jìn)海南自貿(mào)區(qū)成為具有中國(guó)特色自由貿(mào)易港，還必須辯證思考立法進(jìn)路：什么條件下“效率優(yōu)先”，什么條件下“質(zhì)量?jī)?yōu)先”，什么條件下二者統(tǒng)一。

最后，注意立法理論的轉(zhuǎn)化與動(dòng)態(tài)運(yùn)用。隨著海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的不斷深入，過(guò)去構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的立法理論也會(huì)在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)、不斷修正、不斷豐富。立法理論也會(huì)動(dòng)態(tài)地由此理論轉(zhuǎn)變?yōu)楸死碚?。也就是說(shuō)，目前海南自貿(mào)區(qū)在開(kāi)辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)中小投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)等方面的出臺(tái)的一系列法律制度，會(huì)隨著實(shí)踐的不斷深入，以前所運(yùn)用的立法理論也會(huì)面臨修訂與豐富。

因此，在選擇立法進(jìn)路時(shí)，我們的思維不能僵化，必須兼顧運(yùn)用法律思維、經(jīng)濟(jì)思維和哲學(xué)的發(fā)展思維。在建設(shè)法治海南的過(guò)程中，我們立法理念與思想同發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)相比，雖然暫時(shí)還居于跟跑者，但只要我們大膽實(shí)踐，積極創(chuàng)新，過(guò)不了多久，立法建設(shè)成果就可能變成并跑者，甚至是領(lǐng)跑者。

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作者簡(jiǎn)介：何耀明（1965.10- ），男，漢族，湖南益陽(yáng)市人，法學(xué)碩士，教授，海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院實(shí)訓(xùn)中心主任，研究方向：人力資本管理、法治經(jīng)濟(jì)等