財政事權和支出責任劃分改革研究：兼論分稅制財政體制改革

甘家武, 張 琦，舒 求，李 坤

(1.云南財經(jīng)大學 a.國際工商學院 b.黨委辦公室 c.財政與公共管理學院，昆明650221；2.中國財政科學研究院，北京 100142；3.云南大學 a.歷史與檔案學院 b.公共管理學院，昆明 650091)

一、引言

真正的經(jīng)濟動力必須源自內生，而成就內生動力的主要因素就是改革，就是制度創(chuàng)新。改革開放40年，中國經(jīng)濟取得巨大的成功，靠的就是遵循這一原則和規(guī)律。從財政體制改革歷程來看，1978年市場經(jīng)濟體制改革的開啟，高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制已經(jīng)不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。農村聯(lián)產承包責任制的興起，推動財政上實行“分灶吃飯”的財政體制改革——財政包干制。包干體制對激發(fā)地方和企業(yè)的活力發(fā)揮了一定的積極作用。但是中央對地方的各類包干體制，也產生了一些消極影響，特別是“包死了”中央財政。在這種體制背景下，富裕地區(qū)有稅源但不愿多征收。因為多征的稅收，超過部分就要與中央分成，所以地方政府寧可藏富于企。由于中央不掌握征稅的具體信息，地方通過虛報虧損和減免企業(yè)稅收等機制截留中央稅款的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，致使中央財力愈來愈緊張。例如，1984年中央一般公共預算收入占國家一般公共預算收入的比重為40.51%，但是到了1993年僅占22.02%。因此，緩解中央財政危機，改革中央與地方的財政關系迫在眉睫。

1994年分稅制財政體制改革，初步理順了中央和地方財政關系，奠定了與市場經(jīng)濟體制相適應的財政體制框架，為建立現(xiàn)代財政制度奠定了良好的基礎。由于1994年分稅制改革的主要目的是緩解中央財政危機，因此無論是財政事權和支出責任、財權劃分、財力保障，還是預算體制等方面的改革并不徹底，導致了“財權上移和事權下移”的現(xiàn)象。例如，1993年地方一般公共預算收入占全國一般公共預算收入的比重由77.98%下降到2017年的52.99%，但地方一般公共預算支出占全國一般公共預算支出的比重則由1993年的71.74%上升到2017年的85.32%。分稅制改革后，籌錢發(fā)展便成為地方政府尤其是基層政府壓力最大的事。政府職能的缺位、越位和錯位，都是在事權、財權和財力不相匹配的分稅制財政體制下產生的應變之策。

為建立財政事權和支出責任相適應的制度，推進各級政府財政事權法治化、規(guī)范化，國務院于2016年8月出臺了《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號，以下簡稱“指導意見”)，正式拉開了新一輪財政體制深化改革的帷幕。隨后于2018年2月出臺了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2018〕6號，以下簡稱“改革方案”)，為推進各級政府財政事權和支出責任劃分做了具體規(guī)劃和部署，標志著我國財政事權和支出責任劃分改革取得了重大進展。同時，為加快部分基本公共服務領域先試先行取得突破，國務院于2018年8月出臺首個細分基本公共服務領域的改革方案《醫(yī)療衛(wèi)生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》(國辦發(fā)〔2018〕67號)。

綜上所述，此次財政事權和支出責任劃分改革，是1994年分稅制財政體制改革的延續(xù)，更是財政體制改革的一次重大制度創(chuàng)新。此次改革，將對我國經(jīng)濟社會發(fā)展產生深刻影響，對實現(xiàn)國家長治久安具有重要意義。這些文件的密集出臺，也反映了黨中央、國務院加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切愿望。

二、財政事權和支出責任劃分改革特點及創(chuàng)新

此次改革，堅持穩(wěn)中求進的工作總基調，按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制總體要求和深化財稅體制改革總體方案，緊扣我國社會主要矛盾變化，在改革完善中央與地方財政事權和支出責任劃分的基礎上，按照“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”十二字方針，順應我國社會主要矛盾變化，加快推進基本公共服務均等化，構建更加完善的民生保障網(wǎng)，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，著力解決區(qū)域經(jīng)濟和經(jīng)濟結構發(fā)展不平衡和不充分的問題。

(一)實現(xiàn)權責利統(tǒng)一

在支出責任與財政事權相適應方面，根據(jù)基本公共服務受益范圍、政府職能和行政效率原則，科學、清晰、合理地配置各級政府的財政事權和支出責任。在政府和市場的職能邊界方面，提出要合理確定政府和市場提供基本公共服務的范圍。凡是能夠交由市場調節(jié)和社會提供或者市場調節(jié)和社會提供相對更為有效的事務，都應交由市場主體或社會力量承擔。調整完善轉移支付制度方面，在一般性轉移支付下設立共同財政事權分類分檔轉移支付，完整反映和切實履行中央承擔的基本公共服務領域共同財政事權的支出責任。此次改革，基本上實現(xiàn)了各級政府權責利的統(tǒng)一，有利于各級政府各司其職，激勵地方政府主動作為，促進各級政府更好地履行其職責和高效地提供公共產品和服務。這些原則在《指導意見》和《改革方案》中基本上都得到了較好的體現(xiàn)。因此，此次改革基本上明確了政府和市場的職能邊界，為“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”提供了制度保障。

(二)因地制宜，突出特色，動態(tài)調整

此次改革，不僅涉及中央與地方政府間的財政關系，而且還涉及到省以下地方政府間的財政關系。由于各省的區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、民族文化以及發(fā)展重點等各不相同，決定了各省的財政事權具有一定的差異性，從而決定了各省劃分方面的差異性。此次改革，不少省份緊緊圍繞黨和國家機構改革方案，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化變革，在中央政策框架內結合具體情況設置機構、配置職能。例如，山東為打造海洋高質量發(fā)展戰(zhàn)略要地，在機構限額內組建山東省委海洋發(fā)展委員會和山東省海洋局；海南為適應國際旅游消費中心建設要求，整合旅游、文化、體育職能，服務全省旅游發(fā)展，組建海南省旅游和文化廣電體育廳；而東北三省則從優(yōu)化營商環(huán)境補齊體制機制短板，為高質量發(fā)展提供制度保障，組建了營商環(huán)境部門。同時，為了保證政策的穩(wěn)定性和靈活性，此次改革明確要求財政事權劃分要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制改革進展、經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及各級政府財力增長情況，進行動態(tài)調整。

(三)突出保障基本民生

此次改革，突出保障基本民生，將義務教育、學生資助、基本就業(yè)服務、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計生、基本生活救助、基本住房保障等8大類涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要的、需要優(yōu)先和重點保障的、由中央與地方共同承擔支出責任的主要基本公共服務事項，率先明確為中央與地方共同財政事權范圍。為了更好地保障人民群眾基本生活和發(fā)展需要，酌情考慮現(xiàn)行財政保障或中央補助標準，制定了9項基本公共服務保障國家基礎標準。同時，明確提出根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展，兼顧財力可能，逐步提高基本公共服務保障國家基礎標準水平?？紤]到部分省份財力較強，并鼓勵地方在落實國家基礎標準的前提下，結合各地的財力實際，制定高于國家基礎標準的地區(qū)標準。規(guī)定將困難群眾救助等其余9項不易或暫不具備條件制定國家基礎標準的事項，鼓勵地區(qū)結合實際制定地區(qū)標準先試先行，待條件成熟后再由中央制定國家基礎標準。

(四)加強規(guī)范化、法治化管理

此次改革，在中央授權范圍內，各省按照財政事權劃分原則合理確定省以下政府間財政事權，逐步建立完善分級財政事權項目清單。由于1994年實施的分稅制財政體制改革，主要是對中央與地方的財政事權和支出責任做了原則性規(guī)定，而省以下政府間的財政事權和支出責任并沒有做出詳細規(guī)定，從而導致財政事權的下移。因此，此次改革是在1994年分稅制財政體制改革基礎上的突破，有利于財政體制規(guī)范化管理。同時，此次改革明確要求在總結經(jīng)驗的基礎上，系統(tǒng)梳理需要上升為法律法規(guī)的內容，實施制定和修訂相關法律和行政法規(guī)。研究起草政府間的財政關系法，推動形成相關的法律體系，有利于促進財政事權和支出責任劃分的法制化和規(guī)范化建設。

(五)明確改革時間表

為加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，《指導意見》根據(jù)不同階段民生需要的輕重緩急，明確了改革時間表。一是明確要求在2016年選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域先啟動財政事權和支出責任改革。同時，部署推進省以下相關領域的改革。二是明確要求在總結相關領域改革經(jīng)驗的基礎上，于2017—2018年爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)然竟卜疹I域取得突破性進展。同時，要求地方參照中央改革進程，加快推進相關領域改革。另外，部分省份也已經(jīng)在部分領域先試先行。例如，湖南于2017年8月出臺《湖南省水利財政事權與支出責任劃分辦法(試行)》，在水利領域取得突破性成果，發(fā)揮了地方首創(chuàng)精神。同時，多數(shù)省份已在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)阮I域開展改革調研工作，為基本公共服務領域改革取得突破性進展做了良好的示范。三是明確要求中央與地方于2019—2020年基本完成主要領域改革，形成科學、清晰、合理地配置各級政府的財政事權和支出責任框架。在總結改革經(jīng)驗的基礎上，梳理需要上升為法律法規(guī)的內容，適時制定和修訂相關法律和行政法規(guī)，推動形成法律保障體系[1]。

三、財政事權和支出責任劃分改革配套研究

此次改革的目的是完善國家治理體系和提高治理能力的重要內容之一。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項重大且復雜的系統(tǒng)工程。要達到改革的目的，難度大、涉及面廣，不可能一蹴而就。因此，需要堅持各項改革協(xié)同推進，需要加快推進配套改革。

(一)加快完善各級政府間財權劃分

一級政府、一級事權、一級財權、一級財力。事權、財權、財力作為政府間財政關系的三個基本要素。三者的劃分是否明確、合理、規(guī)范以及三者之間的組合方式是否符合國情等，影響著財政體制運行效率。根據(jù)公共產品受益范圍，理順財政事權和支出責任在各層級政府間的劃分，是理順財政關系的邏輯起點[2]。而財權和財力在各層級政府間的劃分，則是理順政府間財政關系的物質保障。因此，只有科學確定財權劃分，才能使財政事權和支出責任劃分的效果會更好。

1994年分稅制改革的思路是在中央與省級地方政府搭成分稅制框架，再逐步理順省以下各級政府間的分稅制。但是從實際運行來看，分稅制改革不徹底，并沒有實現(xiàn)真正意義上的“分稅制”。一是中央與省級地方政府在稅種劃分上，“共享稅”越來越多。二是由于允許省以下財政體制隨地區(qū)不同而存在差異，因此省以下各級政府也逐漸演變成了共享和分成。越靠近基層政府，越傾向于“討價還價”的包干制和分成制[3]。三是地方稅制結構的缺陷。地方政府作為轄區(qū)內與老百姓生產生活最直接相關的地方公共產品的提供者，缺乏公共產品的提供和稅收增長相互促進的稅種。特別是“營改增”以后，主體稅種更是缺乏。四是稅權高度集中，地方缺乏適當?shù)亩愂展芾頇嘞蕖?/p>

從此次財政事權劃分和支出責任劃分改革來看，遵循的是分步實施和穩(wěn)中求進的漸進式改革思路，即適度加強中央政府承擔基本公共服務的職責和能力。因此，建議：一是同樣采取漸進式改革的方式，即在保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，結合改革后各級政府財政事權和支出責任劃分的實際，動態(tài)調整共享稅的分享方式和比例。二是加快房地產稅立法，并將其逐步培育成地方主體稅種，并結合稅種的屬性，適當增加地方稅種，形成以共享稅為主、專享稅為輔的劃分體系。三是根據(jù)稅種屬性，繼續(xù)拓展地方稅范圍。在目前已實施的房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、車船稅、煙葉稅等地方稅的基礎上，改革完善城市維護建設稅。在河北、北京、天津、山西等10省區(qū)市水資源稅改革試點的基礎上，全面推廣水資源的費改稅。在總結水資源費改稅、環(huán)保費改稅經(jīng)驗的基礎上，保留非行政事業(yè)性收費，將部分行政事業(yè)性收費改為稅收的形式征收。四是堅持稅權總體仍集中在中央的基礎上，適度擴大地方稅權。繼續(xù)在中央保留稅種立法權、開征權以及監(jiān)管權的前提下，根據(jù)稅種屬性，通過立法授權，適當擴大省級地方政府的稅種管理權限。五是進一步改革完善省以下“分稅制”。六是統(tǒng)籌推進政府非稅收入改革。加快非稅收入的立法進程，在中央規(guī)范管理和嚴格監(jiān)督的前提下，清理收費項目，繼續(xù)推行以費改稅。

(二)加快完善轉移支付制度

即使較好地做到了財權與事權的匹配，也決不等于“財力與事權的匹配”。一般而言，一級政府的財權越大，財力也就越強。但是受到轄區(qū)內財政資源豐裕程度的影響，一級政府財權越大，財力不一定越強。特別是在我國這樣一個幅員遼闊、區(qū)域經(jīng)濟差異較大的國情背景下，需要保證財力與事權相匹配[注]例如，深圳2017年市本級一般公共預算收入2,086.4億元，在全國31個省份排名中，可排到第18名，超過陜西、云南、山西等13個省份。。這就需要在體制設計中，科學劃分財政事權和支出責任之后，必須盡可能科學合理地配置財權，再配置科學合理的轉移支付制度，以求近似地達到財力與事權大體匹配的結果，從而實現(xiàn)財力較弱的地方政府提供的基本公共服務水平也能達到國家規(guī)定的基礎標準。

1994年分稅制實施以后，中央已經(jīng)具備充裕的財政自給能力，除了滿足本級財政支出外，有相當一部分的財力可以用于對地方的轉移支付。但是目前的轉移支付制度仍存在諸多問題[注]轉移支付制度不合理，所造成的消極影響是多方面的。例如，丁杰(2018)認為，轉移支付制度加劇了地方政府性債務擴張。作為一種“公共池資源”，中央地方政府以及省以下地方政府在財政轉移支付資源的配置上存在策略行為。轉移支付刺激了地方政府的舉債行為，并且地方政府之間也存在基于債務擴張的競爭性行為。[4]：一是轉移支付結構不合理，一般性轉移支付比例偏低，尤其是均衡性轉移支付比例偏低，而專項轉移支付比例偏高。雖然近年來也不斷優(yōu)化轉移支付結構，但是到了2017年，均衡性轉移支付仍僅占39.25%，遠低于包括奧地利(69%)、墨西哥(67%)、瑞士(80%)、葡萄牙(81%)、土耳其(82%)等在內的OECD國家一般50%以上的水平[5]。二是省以下轉移支付制度不科學。雖然分稅制改革之后，各省都按照中央每年《過渡期轉移支付辦法》的調整變動情況，并結合各省實際制定了相應的地方過渡期轉移支付辦法，從而使得縣級財政困境得到一定程度的緩解。但是在“財權上移、事權下移”的背景下，仍然制約了各省、市兩級政府對縣級財政轉移支付的規(guī)模，導致許多縣級財政成為“吃飯財政”，從而經(jīng)常出現(xiàn)專項轉移支付被擠占挪用的情況。三是轉移支付多頭管理，缺乏有效的監(jiān)督制約機制。目前我國的轉移支付項目分散于各個部委，缺乏統(tǒng)籌，造成資金分配混亂，缺乏有效的監(jiān)督制約機制。

此次改革，充分考慮了地方政府的信息優(yōu)勢，對于中央委托給地方的財政事項，通過轉移支付制度履行支出責任。同時，在一般性轉移支付制度下，按照財力狀況對不同地區(qū)設立共同財政事權的分類分檔轉移支付，整合改革前一般性轉移支付和專項轉移支付中基本公共服務共同財政事權事項，更加完整地反映了中央承擔基本公共服務的支出責任。建議下一步應該進一步加大貧困地區(qū)補助和富裕地區(qū)獎勵的轉移支付資金統(tǒng)籌力度、建立健全專項轉移支付制度，建立專項轉移支付的定期評估和退出機制、不斷強化轉移支付管理、推動地方完善財政轉移支付制度。同時，考慮到我國各省內部地區(qū)經(jīng)濟差異較大的現(xiàn)實[注]中國地區(qū)經(jīng)濟差異大，不僅反映在省與省之間，各省內部也同樣如此。2017年，僅深圳一個城市的一般公共預算收入就占廣東各城市總和的三分之一。事實上，“一家獨大”不是廣東的特殊現(xiàn)象，在寧夏、四川、湖北、陜西、湖南、甘肅等省份也同樣存在。，進一步完善省以下轉移支付制度，特別是加大縣級基層政府的轉移支付力度，促進財力與財政事權相匹配。

(三)加快中央與地方關系的法制化建設

在面對龐大的市以下地方政府時，上級政府對任何事項的決策權威，是保持政令通暢的必然反映。這種中央集權體制，容易導致下級政府特別是基層政府的自主決策權無法得到保障。但是在政策實施過程中，上級又需要依靠下級政府實施。因此，下級政府對任何事項都有相當程度的自由裁量權，政策的實際執(zhí)行效果很大程度上取決于下級政府。最終形成“上級決策、下級執(zhí)行、部門同構、權責共擔”的格局。同時，財政事權和支出責任劃分，如果僅是抽象劃分，則容易形成不同的場景下產生不同的結果。如果詳細劃分，意味著事權劃分必須足夠細致。但是在市場經(jīng)濟體制改革不斷深化的背景下，無論事權劃分如何詳細，也總是難以適應現(xiàn)實需求。而且規(guī)定得越細致，就越有可能導致中央和地方財政事權的僵化。同時，一些事權的劃分本身也并非一成不變，而是根據(jù)時代要求而不斷變化[注]例如，最低工資制和最高工時制，原來一直屬于美國各州的事權。隨著時代進步，勞工權利保護等呼聲愈來愈強烈，勞工保護也逐漸演變成聯(lián)邦政府的財政事權。。因此，要提高財政事權和支出責任劃分的法制化和規(guī)范化，必須加快各級立法規(guī)劃建設。

區(qū)別于傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支和包干制，分稅制改革的不徹底，使得地方政府很大程度上只是中央政府的“代理人”。在稅法、地方組織法等方面，缺乏與中央政府“爭議”的法律基礎。一方面，中央與地方財政事權和支出責任劃分方面的法律規(guī)劃和建設長期滯后；另一方面，隨著市場經(jīng)濟體制改革的深化，越來越多的新興財政事權不斷涌現(xiàn)并沖擊傳統(tǒng)的財政事權劃分，使得事權劃分的爭議也越來越多[注]例如，農民工權益保護曾經(jīng)也不是政府的事權范圍，隨著20世紀90年代農村剩余勞動力轉移到城市去的規(guī)模越來越大，農民工權益受到侵害的問題也越來越突出，農民工權益保護也逐漸由地方政府的“偶然”事權轉變到中央政府的事權范圍。。正是這些原因，對于中央和地方的財政事權和支出責任劃分，此次改革提出“以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定”。而對于省以下地方政府間財政事權和支出責任劃分，則提出“以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定”。從目前中央與地方關系的法治建設來看，中央與地方的關系長期分散于立法法、地方組織法及相關單行立法中，缺乏制度層面的規(guī)范整合。因此建議如下：

一是以“中央委托地方行使的事權”作為法治化的突破口[6]。要打破傳統(tǒng)“上級決策、下級執(zhí)行、部門同構、權責共擔”的格局，就需要通過法制化建設厘清中央和地方以及地方各級政府間的財政關系[7]。在財政事權劃分方面，無非分為中央事權、地方事權以及中央與地方共擔事權。完全屬于中央或者地方的財政事權，權責利比較容易厘清。并且這些事權和支出責任在財政事權中屬于少數(shù)，因此基本上不存在法律上的“爭議”。但是大多數(shù)事權都是中央和地方共擔，這些事權和支出責任劃分才是改革的難點。由于地方所具有的獨特的信息優(yōu)勢，部分中央事權需要委托給地方承擔，接受委托方的監(jiān)督，并承擔相應的法律責任。相對中央和地方共擔事權而言，中央委托地方的事權，委托方和受委托財政關系相對簡單。因此，建議以此作為突破口，通過經(jīng)驗總結再擴大到共擔事權領域。

二是以財政事權的“影響范圍”或“外部性程度”作為研究制定《中央與地方關系法》的突破口。無論是單一制還是聯(lián)邦制，其實都是解決國家治理問題的工具，其目的僅在于能否實現(xiàn)政治家及其代表的社會群體所追求的利益[8]。因此，央地政府財政事權劃分與支出責任劃分的法制化，并不存在與單一制國家結構形式的沖突。自分稅制改革以來，制定《中央與地方關系法》的呼聲就不曾間斷。在統(tǒng)收統(tǒng)支、包干制和分稅制的行政主導模式下，缺乏《中央與地方關系法》的現(xiàn)實需求。此次改革背景下，各方面條件相對成熟，可以借鑒各國央地政府事權劃分的典型立法經(jīng)驗，建議以財政事權的“影響范圍”或“外部性程度”作為研究制定《中央與地方關系法》的突破口。

三是以司法建設作為建立健全中央和地方調節(jié)機制的突破口。在傳統(tǒng)“行政主導”的中央與地方關系模式下，中央需要通過絕對的“權威性”來保持政令統(tǒng)一，從而使得許多學者認為財政事權和支出責任劃分必將對中央的政令統(tǒng)一構成挑戰(zhàn)。實則不然，這是因為許多學者往往忽略了中央要保持“權威性”的目的所在。十八屆三中全會明確指出，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?？茖W的立法和司法制度，則是這個“制度保障”的“防火墻”。在原有的央地政府財政關系格局下，司法屬地化現(xiàn)象很容易導致司法不一致的情況。因此，建議加強司法建設，保持司法的獨立性和權威性，在行政系統(tǒng)內部設立協(xié)調中央與地方財政關系的“仲裁委員會”，妥善處理各級政府間的“爭議”。

(四)加快現(xiàn)代預算管理制度建設

政府預算管理制度是財政制度的核心，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。預算法改革與財稅體制改革，總是相伴而生。1994年分稅制財政管理體制改革啟動不久，國家便于1994年3月制定了《中華人民共和國預算法》(以下簡稱“原預算法”)。原預算法對規(guī)范政府預算管理、建立現(xiàn)代預算制度等，奠定了基礎框架。面對新的形勢和出現(xiàn)的問題，國家也逐步改革完善原預算法。在預算管理范圍方面，不斷拓展預算管理范圍，逐步將各級政府及有關部門的各類預算外資金納入預算內進行管理，編制一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經(jīng)營預算“四本預算賬本”；在支出管理方面，于1999年啟動政府采購機構集中采購改革；在預算編制方面，于2000年啟動部門預算改革，實現(xiàn)“一個部門一本預算”；在預算執(zhí)行方面，于2001年啟動國庫集中收付制度改革；在績效評價方面，于2005年啟動中央部門績效評價工作；在預算管理科目方面，于2007年啟動收支分類改革。隨著市場經(jīng)濟體制改革不斷深化，財政收支規(guī)模和收支結構、財政職能范圍[注]十八屆三中全會提出要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這表明在資源配置中市場的作用將得到進一步增強，同時也將引起財政職能范圍的重大變革。、管理方式等都發(fā)生了深刻變化，“打補丁”式的改革越來越難以適應新的形勢。例如，地方政府債務不在預算中反映，造成的地方政府債務監(jiān)督失控；地方財政壓力造成的“順周期”調控，降低了宏觀經(jīng)濟調控效果[注]原預算法在第二十八條規(guī)定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，從而使得地方政府在調控地方經(jīng)濟的時候主動作為的能力較弱。例如，在經(jīng)濟增長放緩和過熱時，容易導致地方財政收入增收和減收壓力加大，從而難以維持財政年度收支平衡。雖然原預算法在第四十五條又規(guī)定，預算收入征收部門，必須依法及時、足額征收應征的預算收入，不得擅自減征、免征或者緩征預算收入。但是在實際操作過程中，在經(jīng)濟增長放緩時，為緩解地方財政收入壓力，預算征收部門容易出現(xiàn)征收“過頭稅”造成經(jīng)濟“雪上加霜”的現(xiàn)象。而在經(jīng)濟過熱時，為減緩以后年度的征收壓力，預算征收部門容易出現(xiàn)緩征預算收入造成經(jīng)濟“火上澆油”現(xiàn)象。這些不得已而為之的應變之策，不僅不利于依法征稅，而且會降低國家“逆周期”的宏觀經(jīng)濟調控效果。；財政超收超支并存[注]預算作為一種事先估計，不可能非常精確，存在一定程度上的預算超收，屬于正?，F(xiàn)象。但是從中國歷年的預算超收現(xiàn)象來看，已經(jīng)不是預算精確度的問題。馬嶺(2010)解釋了1994—2007年間我國的預算超收問題，發(fā)現(xiàn)我國稅收預測平均絕對誤差達7%，最大絕對誤差達14.6%，遠超國際5%的合理范圍。雖然財政年年存在預算超收，但財政赤字也并未減少多少。預算超支雖然在很大程度上與我國的赤字財政政策有關，但不可否認的是，原預算法無法對地方政府的行為形成有效的約束，也是一個重要原因。[9]等。這些現(xiàn)象就是原預算法難以適應新的形勢和情況的表現(xiàn)。特別是十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對預算管理制度提出了更高的要求。這就要求政府建立起綜合財務報告制度、跨年度預算平衡機制、政府債務納入預算管理以及中期財政規(guī)劃等一系列預算管理制度。因此，可以說2015年頒布實施的《中華人民共和國預算法》(以下簡稱“預算法”)的改革力度，是前所未有的。一是健全政府預算體系，完善透明預算制度；二是改革預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制；三是規(guī)范地方政府債務管理，嚴格控制債務風險；四是加強預算執(zhí)行管理，提高財政支出績效；五是規(guī)范地方政府債務管理，防范財政風險。

從現(xiàn)代預算制度的原則來看，仍有若干“老大難”問題需要解決，也面臨財政管理基礎薄弱的硬約束，更有沿襲已久的既得利益格局亟待打破[10～13]，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是四本預算統(tǒng)籌綜合不到位，未能綜合形成一本預算，不僅影響到資源配置的效率，更會影響到國家宏觀調控的效果；二是各本預算管理標準不同，僅一般公共預算管理相對成熟，而其他三本預算仍延續(xù)以往照顧既得利益的“區(qū)別對待”管理套路；三是預算公開透明不充分，無法滿足社會各界監(jiān)督及問責的要求；四是預算表格缺乏表外信息，現(xiàn)行預算報告，僅對部分預算表格進行解釋說明，缺乏表外信息；五是地方政府債務管理有待優(yōu)化。地方政府債務的形成，有其歷史原因。如何確定發(fā)債額度，既保持風險在合理的范圍內又能滿足地方實際需求，是管理地方政府債務的關鍵。因此，建議：一是從全口徑預算的角度強化四本預算收支，提高預算編制的準確性和真實性；二是從全口徑預算的角度，嚴格按照新預算法公開的標準，提高四本預算透明度；三是拓展預算管理范圍，將稅式支出納入預算管理范圍；四是單獨編制政府性債務預算，提高財政支出結構的科學性和資金的使用效率；五是探索建立“地方財政破產機制”[注]地方財政破產，不等于無政府狀態(tài)，政府仍承擔提供公共產品的責任。破產政府必須通過明確風險主體責任，優(yōu)化支出結構、提高支出效率等方式化解債務風險，倒逼各級政府規(guī)范財政運行管理以及舉債謀發(fā)展時量力而行，實現(xiàn)“一級政府、一級財政、一級預算、一級舉債權”。, 打破風險大鍋飯；六是落實人大監(jiān)督強化預算審批，規(guī)范預算執(zhí)行，硬化預算約束，強化國家審計及績效評價。