淺議我國分稅制改革

陳芒芒

【摘要】自1994年實(shí)行的分稅制在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中發(fā)揮了重大作用，促進(jìn)了全國統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，充實(shí)了中央財(cái)政收入。但是因?yàn)榉侄愔平⒅醮嬖谝恍┎粔驈氐椎牡胤?，這些不徹底之處隨著中國國情的變化已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，因此分稅制的進(jìn)一步改革和完善成為了中國財(cái)政體制改革的中心內(nèi)容。而要完善分稅制的體系，關(guān)鍵就在于建立中央與地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。

【關(guān)鍵詞】分稅制 問題 轉(zhuǎn)移支付 對(duì)策

一、分稅制概述

（一）分稅制

分稅制是一種較為規(guī)范、科學(xué)的財(cái)政管理體制，是國際上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通行的一種財(cái)政分配體制。它是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則和公共財(cái)政的理論確立的一種分稅分級(jí)財(cái)政管理制度，是處理中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的一種較為規(guī)范的方式。分稅制有利于國家產(chǎn)業(yè)政策的貫徹和實(shí)施，有利于協(xié)調(diào)中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，還有利于有效地利用各種資源，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)地方合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)，最終增加財(cái)政收入。

（二）分稅制確立的依據(jù)

分稅制得以確立的依據(jù)主要有以下三個(gè)方面：一是以加強(qiáng)和方便稅收征管為依據(jù)。二是以各類稅種的自身特征為依據(jù)。這種以稅種特性為依據(jù)劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅的方法，有利于加強(qiáng)稅收的征收管理和強(qiáng)化稅收功能。三是以各級(jí)政府的事權(quán)范圍為依據(jù)。實(shí)行分稅制，應(yīng)當(dāng)界定各級(jí)政府的事權(quán)范圍，使得各級(jí)政府擁有法定的固定收入來源和財(cái)力保障。

（三）實(shí)行分稅制的意義

分稅制的實(shí)施，既是一國政府法制建設(shè)和行政管理的需要，又是一個(gè)國家財(cái)政政策、稅收政策在稅收管理方面的體現(xiàn)。其意義主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是分稅制是中央實(shí)施宏觀管理政策的財(cái)力保證。二是分稅制可以充分發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、配置資源的獨(dú)特作用。三是分稅制可以充分發(fā)揮利益分配原則的效率。四是分稅制可以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)稅管理體制的要求。

二、我國分稅制存在的主要問題

分稅制是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)，為全國統(tǒng)一市場(chǎng)的形成發(fā)揮了功不可沒的作用，但是中國發(fā)展到現(xiàn)在，國情發(fā)生了重大的變化，現(xiàn)行的分稅制就出現(xiàn)了一些問題。

（一）中央稅制與地方稅制體系不健全

主要表現(xiàn)在：第一，地方稅稅制結(jié)構(gòu)不完善。一是地方稅稅種改革滯后，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求；二是地方缺乏有效的主體稅種。第二，按企業(yè)的行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅收入不符合完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。第三，共享稅規(guī)模過大、稅種偏多。從稅收規(guī)模上看，規(guī)模過大、稅種偏多的共享稅，與分稅制目標(biāo)相悖。第四，中央稅稅種單一，不成體系，影響了中央稅收宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮。

（二）政府間支出責(zé)任劃分還不夠清晰、不夠合理

主要表現(xiàn)在：一是完全屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分；二是一些應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承擔(dān)了一部分；三是部分由中央和地方共同承擔(dān)的支出責(zé)任，中央與地方的職責(zé)劃分又不夠合理，執(zhí)行中經(jīng)常發(fā)生交叉、錯(cuò)位；四是各省、市、縣、鄉(xiāng)政府間支出責(zé)任劃分更為模糊，地區(qū)之間差別較大。

（三）稅種劃分未充分考慮稅收職能作用的發(fā)揮

比如，將稅源較為集中的稅種劃分為地方稅就會(huì)產(chǎn)生許多問題：一是加劇了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，致使富的地方愈富，窮的地方愈窮；二是強(qiáng)化地方利益，使地方企業(yè)與政府的血緣關(guān)系更加明朗，不利于轉(zhuǎn)變政府職能，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；三是會(huì)損害中央宏觀調(diào)控的有效程度，為中央統(tǒng)一稅率的執(zhí)行增加阻力。

（四）轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立不夠合理，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)

主要表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度不夠，轉(zhuǎn)移支付資金的效益評(píng)估有限。另外，由于大部分轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目都是出于配合中央宏觀調(diào)控政策而設(shè)立的，由此帶來財(cái)力轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)化、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付財(cái)力化的傾向。

三、完善我國分稅制的對(duì)策與建議

（一）優(yōu)化稅種配置，健全中央稅制和地方稅制體系

第一，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。重要的是調(diào)整中央稅、地方稅和共享稅的結(jié)構(gòu)。首先將資源稅由共享稅改為中央稅，保證中央收入。其次將合并后的企業(yè)（法人）所得稅劃為中央與地方共享稅，由國稅局征收。最后將地稅局征收的個(gè)人所得稅和國稅局征收的儲(chǔ)蓄存款利息所得稅合并，作為共享稅，由國稅局負(fù)責(zé)征收。第二，完善稅種。一是深化所得稅改革。首先完善個(gè)人所得稅制，簡(jiǎn)化和降低個(gè)人所得稅稅率，使個(gè)人所得稅稅率在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下更能體現(xiàn)公平合理。其次改變按企業(yè)的行政隸屬關(guān)系劃分收入歸屬的做法，可采取稅率分享的方式劃分中央與地方收入。二是調(diào)整消費(fèi)稅。比如，對(duì)部分行業(yè)增征消費(fèi)稅，逐步停征部分消費(fèi)稅稅目。三是完善增值稅。首先是調(diào)整稅率。其次是擴(kuò)大增值稅征稅范圍，將交通運(yùn)輸、建筑安裝、銷售不動(dòng)產(chǎn)等行業(yè)納入增值稅征收范圍。第三，規(guī)范地方稅費(fèi)，推進(jìn)稅費(fèi)改革。一要堅(jiān)持“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的原則，二要清理整頓收費(fèi)項(xiàng)目，三要費(fèi)改稅。

（二）明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)

當(dāng)前，我國劃分中央與地方、政府與企業(yè)之間事權(quán)的核心問題是投資權(quán)劃分問題。因此，在事權(quán)劃分方面應(yīng)做到：中央政府主要承擔(dān)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)全局有較大影響的有關(guān)投資領(lǐng)域；省級(jí)政府主要承擔(dān)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)全局有較大影響的有關(guān)投資領(lǐng)域；另外，對(duì)于某些兼顧國民經(jīng)濟(jì)全局和地方經(jīng)濟(jì)的投資領(lǐng)域，應(yīng)在中央政府和地方政府之間按適當(dāng)比例分配投資管理權(quán)。由此，改變?cè)瓉戆赐顿Y規(guī)模大小來劃分中央與地方投資管理權(quán)限的做法。

（三）按照職能合理劃分稅種

按照職能合理劃分稅種，有利于正確劃分中央與地方的財(cái)權(quán)。劃分稅種應(yīng)遵循的原則為：將維護(hù)國家權(quán)益、涉及全國范圍、實(shí)施宏觀調(diào)控所必須的稅種劃歸中央稅；將只涉及地方范圍、適合地方征管的稅種劃歸地方稅，并進(jìn)一步加強(qiáng)地方稅種的建設(shè)，進(jìn)而保障地方財(cái)力，可適當(dāng)開征新的地方稅種，如遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅、社會(huì)保障稅等。另外，適當(dāng)停征部分老稅種，適當(dāng)合并重復(fù)設(shè)置的稅種。

（四）建立規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

我國目前主要以單一縱向轉(zhuǎn)移支付為主，轉(zhuǎn)移支付主要包括資金在中央政府與地方政府之間的縱向轉(zhuǎn)移以及同級(jí)政府之間的橫向轉(zhuǎn)移，難以實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)水平的均衡。為此，應(yīng)在中央集中國內(nèi)大部分財(cái)力的前提下，建立規(guī)范化的中央對(duì)地方的各種補(bǔ)助制度，具體包括：一是特殊因素補(bǔ)助，二是專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，三是一般性補(bǔ)助即稅收返還。此外，加強(qiáng)構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管和效益評(píng)價(jià)機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，并按期評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移支付效益。

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